Antecedentes

La evaluación final del Proyecto de Crédito Agropecuario (Préstamo 163-ES) se llevó a cabo en noviembre - diciembre de 1990, con el propósito de obtener lecciones de la experiencia de la ejecución de dicho proyecto, que sirven de base a recomendaciones dirigidas al nuevo proyecto de desarrollo de la Región Paracentral de El Salvador, aprobado por el Fondo en octubre de 1990.

La situación económica y política de El Salvador se deterioró en forma sensible durante la década de los ochenta, producto tanto de serios problemas internos como de la aguda recesión económica en la región centroamericana y la caída en los precios mundiales del café y algodón, sus principales fuentes de divisas. La migración forzada por el conflicto político obligó a cerca de un millón de salvadoreños de zonas rurales a reubicarse dentro de su propio país y a otro millón o millón y medio adicionales a migrar a otros países, principalmente a Estados Unidos y a Centroamérica. El producto nacional bruto disminuyó en términos reales desde 1980 a 1983 y luego creció muy lentamente, de manera que aún en 1989 no alcanzó el nivel de 1980.

El sector agropecuario fue de los más afectados por concentrarse el conflicto en zonas rurales y por la caída de los precios de exportación.

Especialmente fue afectada la producción exportable, cuyo volumen de producción cayó más de 50% durante la década, mientras que la producción para consumo interno no creció en dicho período, requiriendo importaciones crecientes de alimentos.

El sector agropecuario fue sujeto a inicios de los años ochenta a varios cambios muy importantes, producto de políticas nacionales que buscaban modificar la estructura socioeconómica del país. Entre las principales de estas estuvo la reforma agraria, que aunque no se completó en la forma prevista si llevó a la redistribución de un 25% de la tierra agrícola. En las haciendas mayores expropiadas se establecieron grandes cooperativas de producción. En las tierras que ocupaban bajo forma de arriendo o de medianería los productores muy pequeños (micro-productores), sus pequeñas parcelas se les vendieron a precios muy bajos. Otros cambios importantes incluyeron la reforma de la banca privada y la estatización del comercio de los productos agrícolas de exportación.

Fue en este marco dentro del cual se insertó a partir de 1985 el Proyecto de Crédito Agrícola, financiado parcialmente por el préstamo 163-ES de FIDA. Dicho proyecto forma parte de la III Etapa del Programa Global de Crédito Agropecuario (PGCA), un programa cuyo inicio se dio en 1976 y que era financiado conjuntamente por el Gobierno de El Salvador (GOES) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Objetivos, supuestos básicos y metas del proyecto

El propósito fundamental del PGCA fue el de reactivar la producción agrícola por medio de crédito del Banco de Fomento Agropecuario (BFA) a los productores micro, pequeños y medianos. Estos eran tanto agricultores de los llamados "tradicionales" (es decir, previos a la reforma agraria), como de los denominados beneficiarios del Decreto 207 de la reforma agraria (micro-productores). El PGCA proponía

desarrollarse como un programa de crédito supervisado, con importante apoyo de instituciones como CENTA, FINATA y CDG, para suministrar asistencia técnica a los agricultores. Otros servicios como mercadeo se manejarían por medio de los canales públicos y privados existentes.

El objetivo del programa fue el de proveer crédito para financiar cambios en la producción de productos exportables y de consumo interno, que llevarían a un incremento significativo en la producción de esos bienes y, a la vez, esto aumentar a entre 25% y 518 los ingresos netos de los productores, según el cultivo principal de estos.

El incremento en producción se obtendría en forma exclusiva por aumentos en rendimientos de entre 30% y 180%. El incremento en productividad física previsto se consideró que era factible de alcanzar con la tecnología disponible y con los servicios de extensión existentes.

La meta del PGCA en general fue de suministrar crédito a un máximo de 28 400 productores durante un período de cuatro años. Para el caso de la parte del programa que era financiado por FIDA, las metas eran llegar a unos 20 000 micro-productores, que implicaba el otorgamiento de unas 61 655 operaciones de crédito, incluyendo créditos repetitivos anuales en los cuatro años. De un costo total de EU$ 54 millones, estaban destinados al grupo de micro-productores unos EU$ 7.6 millones. Para el financiamiento de esta parte del programa, el FIDA aportaría el equivalente de EU$ 5 millones (66%), siendo suministrado el resto por BFA y BID. Debe advertirse que en la presentación del proyecto y en los propios contratos de préstamo, existió ambigüedad en la distribución de fondos y de fuentes de financiamiento. Sin embargo, es claro en el Informe del Presidente a la Junta Ejecutiva del FIDA, que el grupo objeto del financiamiento eran 20 000 micro-productores.

La institución ejecutora fue el BFA y el proyecto cubrió todo el país. En el diseño se consideró que el BFA tenía la capacidad para atender al número de 28 700 participantes, dado que a nivel nacional ya manejaba anualmente unos 90 000 usuarios de crédito. Participó como cofinanciador e institución cooperante el BID, siendo delegado en este banco la supervisión del proyecto. La obligación de establecer un sistema de seguimiento y evaluación fue incluida entre las cláusulas del contrato de préstamo con FIDA.

Principales resultados del proyecto

Los resultados del proyecto en su conjunto no llenaron las expectativas, ni en términos de las metas cuantitativas ni tampoco en términos de las mejoras en los ingresos y calidad de vida de los beneficiarios de los créditos. Con recursos de FIDA se otorgaron en los seis años (en lugar de cuatro años programados), unos 16 600 créditos. Esto representó poco menos del 30% de la meta originalmente planteada por FIDA, de 61 655 subpréstamos incluyendo préstamos repetidos.

En relación con el uso que se hizo de los créditos, en un 90% se destinaron según las solicitudes de crédito a cubrir costos de producción de granos como estaba previsto. Sin embargo, sólo el 76% se canalizó a los micro-productores, debido a que 19% de los créditos se extendieron a otros pequeños productores y un 5% adicional a medianos productores.

Los subpréstamos con recursos FIDA, se desembolsaron siguiendo una tendencia inusual según los datos suministrados por el BFA. Los recursos nuevos desembolsados se concentraron en dos años (1985 y 1987) con montos muy reducidos en 1986 y de 1988 a 1990, en lugar de seguir una curva creciente como se propuso por el informe de evaluación ex-ante. Los fondos recuperados y vueltos a colocar como parte del Fondo Rotatorio, se concentraron en un sólo año (1987) quedando saldos disponibles aparentemente no usados para crédito en 1986, 1988, 1989 y 1990. Este comportamiento de las colocaciones por año obedeció a decisiones en la sede del BFA sobre el uso de recursos según la disponibilidad de fuentes (USAID, BID, FIDA) en un momento dado y no a un uso planificado de fondos para ponerlos a disposición de un determinado grupo de sus clientes durante la duración del proyecto.

El poco uso que se dió al Fondo Rotatorio para hacer nuevos préstamos a los beneficiarios fue contrario a las disposiciones del Acuerdo de Préstamo. Los recursos del fondo se vieron negativamente afectados por las pérdidas por créditos morosos.

Los resultados que obtuvieron los productores en cuanto a aumentar sus rendimientos por área y sus ingresos, se conocen en forma parcial. La meta de incrementar sustancialmente los rendimientos, se logró parcialmente si se comparan los rendimientos obtenidos por los usuarios de crédito con los que obtuvieron el resto de los micro y pequeños productores. Así en el caso del maíz que fue por mucho el principal cultivo financiado, se alcanzaron niveles de 2.2 a 2.7 toneladas por hectárea, superiores al promedio de 1.9 a 2.0 t/ha del resto de pequeños agricultores. Sin embargo, los resultados fueron muy inferiores a las 3.5 toneladas por hectárea que se consideró como la meta a nivel del diseño. En cuanto a los cambios de ingreso obtenidos, no se cuenta con información comparable de la situación antes y después del proyecto. Sin embargo, una encuesta entre los usuarios de recursos FIDA indicó que el 58% de estos reportaron que su situación había mejorado después de recibir el crédito, un 39% seguía igual que antes y sólo un 3% reportó que empeoró su situación.

El reducido número de beneficiarios alcanzado estuvo directamente relacionado con problemas administrativos del BFA, que al no mantener una cuenta específica para los recursos del FIDA permitió que los recursos de recuperación de los subpréstamos (constituidas en un fondo rotatorio, pero operado sólo para efectos contables), se destinaron aparentemente para financiar otros créditos y actividades del Banco. Posiblemente una parte de los recursos fueron usados para los propósitos acordados según el contrato de préstamo, pero el propio BFA no pudo dar una respuesta sobre su uso real, cuando fue requerida por la misión de evaluación.

Los resultados a nivel de los agricultores que participaron en el proyecto, en cuanto a lograr mayores aumentos de rendimientos, fueron afectados tanto por la falta de precios que estimularon su interés en mejorar las técnicas que utilizaban, como por falta de mejores tecnologías de producción, así como por la falta de apoyo de las instituciones públicas que debieron participar en la ejecución de las actividades de asistencia técnica. Según la información disponible, muy pocos agricultores cambiaron su forma de producción tradicional por otra que les permitiera aumentar sustancialmente los rendimientos. Se observó por otra parte, que algunos de los beneficiarios de crédito, emplearon este para financiar otras actividades económicas (especialmente no-agrícolas) y otros gastos de la familia (vivienda en particular) que satisfacían sus necesidades más apremiantes.

Conclusiones

Sobre el diseño: Para que los proyectos tengan un efecto positivo mayor sobre el grupo objetivo, el FIDA debe participar desde el inicio en su diseño. Al ser una tercera etapa de un programa de crédito global, el diseño del proyecto bajo análisis se basó en la experiencia con las etapas anteriores, dirigidas a agricultores de mayores recursos. Para incorporar a los micro-productores, no se hizo mayor esfuerzo para definir sus necesidades y cómo el proyecto de crédito podría ayudarles. La caracterización insuficiente del grupo objetivo fue entonces un punto débil del diseño.

La propuesta de concentrar el crédito en granos básicos, si bien respondía al tipo de productos que los micro-productores estaban cultivando, por otra parte significaba atar el crédito a cultivos que tenían una baja rentabilidad. Si se considera, además, que los supuestos en relación con el aumento posible en rendimientos probaron ser demasiado optimistas, se puede concluir que los aspectos técnicos del proyecto no fueron adecuadamente evaluados.

El contexto político y las políticas económicas e institucionales: La violencia generada por el conflicto interno fue un factor que afectó en algún grado el normal desarrollo del proyecto, pero no fue un factor determinante. Por otra parte, las políticas macroeconómicas tampoco tuvieron una influencia muy marcada, debido a que estas tuvieron mayor impacto en el sector externo y la mayor a de los productos que fueron financiados por el proyecto eran de consumo interno. La política de precios bajos para los granos básicos, por otra parte, perjudicó al Proyecto, pues los micro-productores beneficiarios son fundamentalmente cultivadores de maíz, frijol y sorgo. De las otras políticas, las de reorganización de los servicios estatales, en especial de la extensión e investigación agrícola, si afectaron negativamente al proyecto pues los frecuentes cambios organizativos impidieron que estos servicios llegaran al productor.

Sobre la administración del proyecto: A pesar de que el BFA tenía experiencia previa en manejo de programas de crédito con aportes externos, en el caso del proyecto con FIDA la administración del proyecto fue inadecuada. Las características del grupo meta de los recursos de FIDA no fue aclarada por el BFA, limitándose en el reglamento de crédito a utilizar su definición de micro-productor, pero sin incluir los criterios de elegibilidad que había considerado el FIDA. Durante la ejecución, el procedimiento utilizado por BFA para distribuir cada operación de crédito entre varias fuentes llevó a que se perdiera la posibilidad de identificar cada cliente con una fuente, siendo entonces difícil definir con certeza los beneficiarios del proyecto. Razones similares hicieron que las solicitudes de desembolsos al FIDA no siguieran la programación original, sino más bien, respondían a las disponibilidades o necesidades de fondos del conjunto de diversas fuentes que manejaba BFA. La falta de un manejo separado de los recursos del FIDA llevó a que el fondo rotatorio fuera usado en forma inapropiada. La falta de un sistema de información eficiente durante la mayor parte del período de ejecución, dificultó la gestión y contribuyó a que el Banco evitara hacer la programación del uso de recursos. También contribuyó esto a que el seguimiento y evaluación del proyecto fuera superficial, sin impacto en la toma de decisiones. Debe reconocerse que en los últimos tres años el sistema de información si ha comenzado a producir resultados útiles, aunque requiere todavía de ajustes.

La falta de un sistema de información gerencia (516) que funcionaria adecuadamente durante la mayor parte del período de ejecución, contribuyó a dificultar la gestión del proyecto e impidió que el BFA llevará a cabo una planificación sistemática del uso de los créditos.

Los problemas con el sistema de información fueron también una causa importante de porqué las funciones de S&E se llevaron a cabo en forma superficial, sin impacto en la toma de decisiones del BFA.

Es necesario reconocer, sin embargo, que en las últimas tres años, se lograron avances significativos en el SIG, que con algunos ajustes puede llegar a ser un apoyo valioso para la ejecución de nuevos proyectos.

Sobre la supervisión: El proyecto de FIDA funcionó a la sombra de los aportes mucho más grandes del BID que representaban el 75% del total. El deterioro de la situación financiera del BFA distrajo la atención de la institución cooperante, en detrimento de un seguimiento más detallado de lo que estaba ocurriendo con los recursos de FIDA. La información recibida en FIDA, suministrada por el BID, respecto al estado del proyecto fue insuficiente. Las medidas solicitadas por BID para mejorar la administración del proyecto no fueron en general implementadas por el BFA. El Fondo a su vez, a pesar de las visitas de supervisión, no captó el grado de incumplimiento en que estaba cayendo BFA, que hubiera llevado a considerar una suspensión de desembolsos y eventualmente a suspender estas o aún a cancelar el préstamo.

Recomendaciones para el Proyecto de la Región Paracentral

En octubre 1990, el Fondo aprobó el Proyecto de Desarrollo Agrícola para Pequeños Productores de la Región Paracentral (Préstamo 267-ES). La misión de evaluación final considera necesario que para la ejecución del nuevo proyecto se realicen algunos cambios en los procedimientos actuales del BFA, tanto en cuanto a su política operativa y al reglamento de crédito como en cuanto al tipo y frecuencia de reportes generado por el sistema de información del Banco.

La administración del BFA ha tenido importantes cambios desde 1979, lo que representa un aspecto positivo para el desarrollo del nuevo proyecto. Sin embargo es necesario introducir modificaciones en la política operativa, para la cual se propone que las tres agencias participantes (San Vicente, Sesuntepeque e Ilobasco) sean consideradas como agencias piloto, para implementar en forma experimental lo siguiente:

a) un programa de movilización del ahorro en sus respectivas jurisdicciones y que los recursos captados por estas, les sean permitidos reciclarlos a sus clientes para establecer un sistema de crédito integrado que vincule depositantes y prestatarios. Los déficits de recursos para crédito los suministraría como en la actualidad, la sede central del BFA.

b) Una mayor descentralización del funcionamiento del Banco, permitiendo a cada agencia establecer balances así como cuentas de resultados propios. Dichos informes permitirían a cada Jefe de Agencia, realizar una verdadera gestión de sus operaciones y conocer además el costo de sus operaciones.

c) Utilizar a nivel de Agencia para los recursos del nuevo proyecto, al beneficiario como el elemento base y no las operaciones de préstamo con cada línea de crédito como ha ocurrido hasta ahora. De esta manera, se consolidarían las diversas operaciones de cada sujeto, permitiendo así conocer con exactitud el número de beneficiarios y las características de sus créditos y débitos.

En relación al reglamento de crédito, se recomienda con base en la experiencia del préstamo 163-ES, que se considere la posibilidad de utilizar como criterio de elegibilidad de los prestarios, el activo neto del prestatario y no el ingreso neto. El uso del activo neto facilitaría el trabajo del Banco, que ya de todas maneras aplica este criterio en sus solicitudes de préstamo, y además permite obtener información más fidedigna sobre la situación económica del beneficiario.

Finalmente, con respecto al sistema de información, es necesario hacer modificaciones importantes al sistema de información gerencial (SIG) en cuanto al tipo de reportes que genera. La información que se necesita para la gestión efectiva del componente de crédito ya se recolecta en su gran mayoría, requiriéndose sólo incorporar pocas variables. Sin embargo, es necesario hacer un cambio importante en el SIG para que sea verdaderamente útil para el nuevo proyecto en cuanto a:

(a) generar información de los créditos con base en reportes que contengan los datos básicos y los presente en forma que facilite su comprensión y uso. Para tal propósito, este informe presenta una serie de cuadros que cumplen dicho propósito (Anexo 5);

(b) generar la información a nivel de las tres agencias participantes, agregándole éstas luego para su envío a la Unidad Ejecutora del Proyecto, a la sede del BFA y a la institución cooperante. Esto fortalecería el desarrollo de las agencias, dentro del espíritu de alcanzar una mayor descentralización de actividades como lo ha manifestado el propio BFA.

(c) Producir los reportes en forma periódica de acuerdo con los requerimientos de las agencias para efectos del seguimiento del proyecto pudiendo estos ser en algunos casos semanales y en otros mensuales. El resumen de los informes de las tres agencias para efectos de supervisión del avance, podría ser trimestral.

Por la experiencia obtenida en cuanto a la evaluación de resultados con el proyecto 163-ES, se recomienda que el diseño de la metodología de evaluación y su eventual puesta en práctica, sea encomendada a la unidad especializada en este tipo de actividades adscrita a la Oficina Sectorial de Planificaciones Agropecuarios (OSPA), la cual contará con asesoría ya acordada para tal propósito de la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA), proyecto conjunto de PNUD, BIRF y FIDA.