Resumen Ejecutivo

El primer préstamo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) a Argentina fue aprobado en 1988 con el objeto de reducir la pobreza rural mediante créditos con asistencia técnica para pequeños productores. Posteriormente, a partir de mediados de 1990, el Gobierno de Argentina y el FIDA promovieron además las organizaciones de pequeños productores, la inserción de beneficiarios en el mercado, el fortalecimiento de instituciones para el desarrollo rural y la protección a grupos vulnerables. Estas intervenciones fueron apoyadas por el FIDA mediante financiamiento (USD 84 millones) para cinco proyectos (costo total USD 150 millones) y una donación para asistir en la formulación de una estrategia de desarrollo rural (USD 778 000). El país se benefició además de cinco donaciones subregionales de apoyo al Mercado Común del Sur (MERCOSUR) (USD 4,9 millones) y quince donaciones para la gestión del conocimiento en América del Sur (USD 11,2 millones). Estas actividades constituyen el objeto de esta primera evaluación del programa en el país (EPP) llevada a cabo por la Oficina de Evaluación del FIDA (IOE).

La EPP encontró que la colaboración global entre el FIDA y el Gobierno de Argentina ha sido moderadamente satisfactoria. El diálogo político, un área de máxima importancia para el FIDA, ha sido el aspecto más exitoso de esta colaboración. Mediante el diálogo político, el FIDA apoyó al Gobierno en mejorar instituciones y políticas de desarrollo rural. El FIDA acompañó y promovió discusiones de política a nivel subregional, facilitó la participación de organizaciones de pobres rurales en el diálogo político y apoyó la generación y diseminación del conocimiento sobre políticas de desarrollo rural y agricultura familiar. Estas actividades contribuyeron a generar debate sobre la pobreza rural en Argentina y aumentaron la visibilidad del sector en un país tradicionalmente orientado a la agro-industria exportadora. Este proceso de diálogo político liderado por el Gobierno junto con las organizaciones de agricultores familiares y respaldado por el FIDA llevó a la creación de una nueva institucionalidad fortalecida para el desarrollo rural y la agricultura familiar, la cual cambió radicalmente en los últimos tres años, culminando en 2009 con la creación de una Secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar dependiente del nuevo Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca.

A pesar de los resultados altamente exitosos del diálogo de políticas, el balance global de la cooperación entre el FIDA y Argentina se vio afectado por un desempeño moderadamente insatisfactorio de la cartera de proyectos. De los cinco proyectos aprobados desde que el FIDA comenzó actividades en Argentina a fines de 1983, sólo dos proyectos han terminado. Dos proyectos fueron reorientados después de haber sido declarados "en riesgo" por el FIDA debido a su bajo progreso en la implementación. Por otra parte el quinto proyecto aprobado –declarado efectivo en diciembre de 2009– muestra progresos significativos para su puesta en marcha con una expedita incorporación de las provincias participantes.

La pertinencia de la cartera es calificada como moderadamente satisfactoria. Los proyectos en general responden a las prioridades del Gobierno y a las necesidades de los pobres rurales. Sin embargo, algunos objetivos en áreas importantes como la incorporación del pequeño productor a la banca comercial y la creación de mercados para la provisión de servicios técnicos fueron poco realistas en el contexto rural del país y no compartidos en su totalidad por el Gobierno de Argentina. Por otra parte, el FIDA no tomó suficientemente en cuenta las dificultades institucionales del contexto de país. La capacidad institucional en el sector público de las provincias es limitada, y las relaciones institucionales, económicas y políticas entre los gobiernos provinciales y el gobierno federal son complejas. Además, el país experimentó, durante el período evaluado, una alta volatilidad política y económica, incluyendo una grave crisis financiera y múltiples cambios ministeriales a principios de la década del 2000. En este contexto, el FIDA aceptó el desafío de diseñar e implementar una cartera de proyectos respondiendo al esquema solicitado por el Gobierno de un programa descentralizado con ejecución provincial de los proyectos. El programa fue diseñado e implementado de una manera relativamente estándar, desde Roma, con procesos de consulta en algunos casos insuficientes a nivel del país y sin tomar en cuenta suficientemente diferencias en procedimientos y reglamentos de operación de las tres partes involucradas (el FIDA, nación y provincias).

En conjunto la eficacia de la cartera se califica como moderadamente insatisfactoria. De los únicos dos proyectos terminados sólo el Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste (PRODERNEA) ha alcanzado objetivos importantes. La asistencia técnica de los sub-proyectos promovió tecnologías rentables y adecuadas con relación al capital social disponible. El apoyo a las poblaciones vulnerables, incluyendo jóvenes, mujeres y poblaciones aborígenes, aunque pequeño en escala, ha sido también satisfactorio. Sin embargo, el apoyo a la provisión de servicios financieros rurales (26% de la inversión total del FIDA en el país) ha sido un problema difícil de resolver debido a la limitada institucionalidad del sector financiero en la economía rural. Los dos proyectos recientemente reorientados están retrasados, si bien se observan avances positivos en la implementación, principalmente en Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noroeste (PRODERNOA). La eficacia del quinto proyecto Programa de Desarrollo de Áreas Rurales (PRODEAR), no se puede evaluar todavía porque recién ha comenzando a operar.

La eficiencia de la cartera se califica como moderadamente insatisfactoria. La entrada en vigor e implementación de la cartera de proyectos ha sufrido enormes retrasos (doble del promedio de América Latina), comprometiendo la eficiencia y eficacia de la cartera. Los retrasos de estos proyectos han elevado los costos de organización y administración. En el caso del PRODERNEA, los costos de administración alcanzaron un 29% de los costos totales durante la ejecución del proyecto, limitando la disponibilidad de fondos para los beneficiarios. El PRODEAR, aunque bien diseñado, también sufrió importantes retrasos debido principalmente a la inestabilidad política sufrida por el país en el período entre aprobación y declaración de efectividad del proyecto (36 meses). Fue muy difícil para el FIDA reaccionar a tiempo desde Roma ante los cambios políticos imprevistos observados durante este período. La falta de presencia física del FIDA en Argentina ha dificultado la ejecución de programas rurales complejos que a menudo requiere de solicitudes de no objeción que se demoran más de lo necesario al administrarse principalmente desde Roma. Por otra parte, Argentina es uno de los países apoyados por el FIDA más distantes geográficamente de Roma, lo cual presenta dificultades adicionales a la gestión del programa.

La importancia de reducir los retrasos en la cartera no puede ser enfatizada suficientemente. El Gobierno Federal se ha visto obligado en algunos casos a amortizar los préstamos del FIDA casi inmediatamente después de recibir los desembolsos ya que los retrasos han eliminado gran parte de los períodos de gracia. Consecuentemente, el financiamiento del FIDA a los proyectos desaparece en la práctica ya que los recursos transferidos a las provincias terminan proviniendo del Gobierno Federal. En estas condiciones, el flujo neto de recursos del FIDA a Argentina se hace negativo con lo que disminuye el incentivo para Argentina de recibir financiamiento del FIDA. Por otra parte, el nivel de los recursos ordinarios asignados por el FIDA a Argentina es relativamente reducido, lo que sólo permite nuevas operaciones relativamente pequeñas. En las condiciones actuales de asignación de recursos y mientras no se produzca un incremento en el nivel de desembolsos, el flujo neto de recursos del FIDA hacia el país sería negativo.

Cabe hacer notar que la asignación de recursos del FIDA a Argentina se realiza en el marco del cálculo efectuado según los criterios del Sistema de Asignación de Recursos basado en Resultados (PBAS, sigla en inglés). Estos criterios, al aplicarse en forma relativamente estándar, no toman suficientemente en cuenta las circunstancias especiales del contexto de país. Aunque Argentina es un país de renta media-alta, con un nivel promedio de población rural relativamente bajo (11%), el país tiene un elevado nivel de desigualdad en los ingresos y una alta dispersión en los porcentajes regionales de población rural. Cifras oficiales indican que Argentina tiene áreas geográficas –especialmente en el norte– con población total, porcentaje de población rural e indicadores de pobreza rural mayores que en algunos países de renta baja. Por otra parte, las cifras oficiales están basadas en una definición administrativa de población rural. Otras mediciones, basadas en una definición económica y/o geográfica, sugieren que la población rural podría llegar a ser 45% de la población total.

Es temprano todavía para determinar con rigurosidad el impacto sobre la pobreza rural de la cartera apoyada por el FIDA en Argentina. De los cinco proyectos que componen la cartera, tres están en ejecución, con dos de éstos recién comenzando a operar. Sin embargo, el impacto de los proyectos terminados es calificado como moderadamente satisfactorio en base principalmente a los resultados obtenidos por el proyecto PRODERNEA. En efecto, un estudio de impacto estimó que en términos globales los ingresos de los hogares beneficiarios aumentaron en relación al grupo de comparación en aproximadamente 35%, incluyendo aumentos del orden de 71% en Misiones y 73% en Corrientes. No hubo estudio de impacto en el caso del proyecto Programa de Crédito y Apoyo Técnico a Pequeños Productores del Noreste Argentino (PNEA).

La sostenibilidad de la cartera es considerada moderadamente satisfactoria, respaldada por el hecho de que las instituciones administrativas para el desarrollo rural creadas por los proyectos terminados han continuado funcionando, si bien a un nivel reducido debido a problemas presupuestarios. La mayor garantía de sostenibilidad, sin embargo, está dada por la permanencia y fuerza de las organizaciones rurales de base que se han creado mediante el apoyo del FIDA. La creación del Foro Nacional de Agricultura Familiar (FONAF), la creación de la Sección Nacional de la Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR (REAF) y la de los foros provinciales de la agricultura familiar permiten pronosticar como probable la sostenibilidad de los programas y proyectos terminados y en ejecución apoyados por el FIDA.

La cartera de proyectos financiada por el FIDA fue innovadora aun en aquellos casos en que el desempeño fue inferior al esperado. El trabajo descentralizado con las provincias del Norte en el sector de desarrollo rural iniciado por el PNEA a fines de 1980 –y continuado por los siguientes proyectos apoyados por el FIDA– ha constituido una innovación institucional importante que ha contribuido a la apropiación del programa desde las provincias, crear capacidad institucional que antes casi no existía, y a mejorar las relaciones entre el centro y las provincias. Por otro lado, la política participativa que se generó en el país en apoyo al desarrollo rural y la agricultura familiar ha sido también una innovación importante. A nivel de los proyectos, el enfoque participativo ha contribuido a la generación de numerosas ideas por el pequeño productor que son replicables e innovadoras en el contexto argentino. Las actividades en favor de poblaciones vulnerables y la creación de fideicomisos gestionados por agencias públicas o semipúblicas para proveer asistencia técnica, comercial y financiera a pequeños productores merecen especial atención. No obstante, la práctica adoptada en cuanto a la promoción de innovaciones ha sido poco focalizada y no ha sido abordada de una manera sistemática, estratégica y concentrada en áreas prioritarias.

Las actividades no crediticias (diálogo político, asociaciones y gestión del conocimiento) han constituido uno de los instrumentos más exitosos del apoyo del FIDA hacia el desarrollo rural y la agricultura familiar en Argentina. El diálogo de políticas ha contribuido a obtener cambios institucionales profundos. La gestión del conocimiento ha sido altamente satisfactoria, especialmente mediante acciones de difusión de los proyectos, de las actividades de la REAF-MERCOSUR y de la gestión de difusión de FIDAMERICA. Hay espacio, sin embargo, para mejorar en el fomento de alianzas y asociaciones con otros organismos financieros bilaterales y multilaterales que operan en el país.

Los objetivos propuestos por el documento sobre oportunidades estratégicas nacionales (COSOP, sigla en inglés) aprobado en 2004 concuerdan en general con los objetivos del Gobierno de Argentina y del FIDA, para aliviar la pobreza rural respondieron al diagnóstico de pobreza del momento, a las competencias del FIDA en el país y a las prioridades del Gobierno para combatir la pobreza rural. Por otro lado, el Proyecto de Desarrollo Rural de la Patagonia (PRODERPA) propuesto por el COSOP no reflejó inicialmente los objetivos de los gobiernos provinciales y el enfoque sub-sectorial del COSOP no coincidió con la estrategia del Gobierno en la propuesta de crear un mercado de asistencia técnica e incorporar al pequeño productor a la banca comercial.

A pesar de los desafíos enfrentados por el FIDA en Argentina y el limitado nivel de recursos invertido, el FIDA es considerado como un socio estratégico e importante para el país por su experiencia, flexibilidad y singularidad como única institución dedicada exclusivamente a erradicar la pobreza rural. A través de su acompañamiento, el FIDA ha cumplido un importante rol en su apoyo a Argentina en un proceso profundo de cambio a favor del desarrollo rural y la agricultura familiar.

La calificación global de la colaboración entre el FIDA y el Gobierno de Argentina es moderadamente satisfactoria. Estos resultados están basados en las evaluaciones de la cartera de proyectos, de las actividades no crediticias y de la evaluación del COSOP.

Calificación Global de la EPP a la Colaboración FIDA-Gobierno

Pilares Básicos de Evaluación	Calificación
Desempeño de la Cartera	3
Actividades No Crediticias	5
Evaluación del COSOP	4
Evaluación Global	4

RECOMENDACIONES

El Rol del FIDA en Argentina

Nivel de recursos y financiamiento. El Gobierno de Argentina y el FIDA deben considerar conjuntamente opciones para aumentar los recursos disponibles para financiar el desarrollo rural y la agricultura familiar en el país. Para esto se requiere: a) tomar las medidas necesarias para mejorar el desempeño de la cartera; b) revisar las definiciones de población rural relevantes para la asignación de recursos del FIDA en el marco del PBAS; y c) intensificar esfuerzos para movilizar recursos de contraparte nacional (fondos públicos, contribuciones de los beneficiarios y del sector privado) y recursos de cofinanciación por parte de otros organismos de cooperación.

Fortalecer el apoyo técnico, concentrándose en innovación y gestión del conocimiento. Para esto se requiere: a) implementar un número limitado de actividades con alto contenido de innovación; b) asegurar la calidad del apoyo técnico durante el diseño e implementación de los proyectos; c) incrementar la visibilidad de estas actividades mediante la gestión del conocimiento; d) promover la replicación o ampliación de su alcance por el Gobierno de Argentina u otros organismos de financiamiento; y e) desarrollar una agenda de innovación en una forma sistemática, estratégica y concentrada en áreas prioritarias, como por ejemplo jóvenes y micro-finanzas rurales.

Apoyar las modalidades exitosas de proveer servicios financieros rurales. El Gobierno de Argentina y el FIDA deberían intensificar sus esfuerzos para desarrollar el sector financiero rural en Argentina comenzando con un diagnóstico de la situación de las entidades financieras que atienden al sector agropecuario. El FIDA ha tenido experiencias exitosas de financiamiento rural en otros países y ha apoyado algunas pequeñas experiencias exitosas otorgando financiamiento al pequeño productor rural en Argentina. Estas experiencias deberían replicarse y ampliarse en el contexto argentino. Las siguientes dos experiencias en el contexto rural argentino merecen ser consideradas: a) créditos otorgados a través de fideicomisos gestionados por agencias públicas o semipúblicas para proveer asistencia técnica, comercial y financiera a pequeños productores; y b) créditos otorgados a cooperativas de pequeños productores rurales.

Cobertura geográfica de los programas. Dada la escasez de recursos disponible, el Gobierno de Argentina y el FIDA deberían continuar dando prioridad a las provincias del norte del país (aun dentro de un programa nacional como el PRODEAR), concentrando sus esfuerzos en lugares de alta concentración de población rural pobre y donde la dispersión de los beneficiarios no sea muy significativa.

Mayor uso de donaciones y más estrecha conexión con los proyectos. El FIDA debe continuar financiando donaciones en Argentina para promover actividades no crediticias altamente satisfactorias en relación al diálogo de políticas y a la gestión del conocimiento. Además, en apoyo a la agenda de innovación, el FIDA debería profundizar sus alianzas con instituciones de investigación en el sector agrícola argentino (p. ej. el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) y debe asegurar la conexión de las donaciones con los diseños de los proyectos financiados por el FIDA.

El Diseño de los Programas

Coordinación con entidades de gobierno involucradas en el programa. El FIDA debe asegurar las participaciones activas de todas las diferentes instituciones gubernamentales, tanto a nivel federal como provincial, involucradas en el diseño e implementación de los proyectos financiados por el FIDA. En especial, además de los socios tradicionales del FIDA, se debe incluir de forma temprana y sistemática a la Jefatura de Gabinete de Ministros y a los ministerios de producción de las provincias beneficiadas por el programa.

Modalidad descentralizada de la ejecución. La EPP recomienda mantener la ejecución descentralizada de los proyectos (reconocida y valorada por el Gobierno de Argentina) principalmente en aquellas provincias que han demostrado capacidad institucional y de gestión y que han alcanzado un nivel adecuado de coordinación con el Gobierno Federal a través de los proyectos vigentes. En aquellas provincias con capacidad institucional débil, se podría considerar –con la condición de contar con el acuerdo de la provincia– un modelo de gestión desconcentrada, similar a la adoptada por el Proyecto de Desarrollo para Pequeños Productores Agropecuarios, respaldada por componentes de desarrollo y fortalecimiento institucional. A largo plazo, se podría también considerar préstamos directos del FIDA, con garantía del Gobierno Federal, a aquellas provincias con suficiente capacidad institucional y fiscal. La EPP recomienda además que en la gestión descentralizada de los proyectos, la coordinación de las reglas y procedimientos de operación federal, provincial y del FIDA deben ser parte integral del diseño inicial de los proyectos, previo a la firma de los contratos de préstamo.

Presencia física en el país. La EPP recomienda que el FIDA y el Gobierno de Argentina, en el proceso de revisión de su relación de largo plazo, y en el marco de un significativo incremento de la cartera, incluyan la discusión sobre modalidades de presencia del FIDA en el país y tiempos de implementación. La EPP recomienda considerar como mínimo la contratación, lo antes posible, de un oficial de enlace nacional.