Acuerdo en el Punto de Culminación

Antecedentes e Introducción

La Oficina de Evaluación del FIDA (IOE) llevó a cabo la evaluación del programa en el país (EPP) en Argentina en 2009/2010. La EPP tuvo dos objetivos fundamentales: i) evaluar el desempeño y el impacto de las operaciones del FIDA en el país; y ii) generar lecciones y recomendaciones que servirán de base para formular el futuro documento sobre oportunidades estratégicas nacionales (COSOP) para Argentina.

El Acuerdo en el Punto de Culminación (APC) refleja el acuerdo entre el Gobierno de Argentina (representado por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca [MAGyP]) y la gerencia del FIDA (representada por la División de América Latina y el Caribe) sobre los principales hallazgos de la evaluación (ver sección B más adelante), así como el compromiso a adoptar e implementar las recomendaciones incluidas en la sección C de este documento. El APC incorpora los insumos recogidos durante las discusiones que tuvieron lugar durante la mesa redonda nacional celebrada el 1 y 2 de julio de 2010 en Buenos Aires. Cabe aclarar que la IOE no firma el APC, si bien ha facilitado el proceso que condujo a su conclusión.

Principales Hallazgos de la Evaluación
Los proyectos en general responden a las prioridades del Gobierno de Argentina y a las necesidades de los pobres rurales. Sin embargo, algunos objetivos en áreas importantes como la incorporación del pequeño productor a la banca comercial y el modelo inicial planteado para la provisión de servicios técnicos¹ a través de la creación de mercados fueron poco realistas en el contexto rural del país y no compartidos en su totalidad por el Gobierno. Por otra parte, el FIDA no tomó suficientemente en cuenta las dificultades institucionales del contexto de país. El programa fue diseñado e implementado de una manera relativamente estándar, desde Roma, con procesos de consulta en algunos casos insuficientes a nivel del país y sin tomar en cuenta suficientemente diferencias en procedimientos y reglamentos de operación de las tres partes involucradas (el FIDA, la nación y las provincias). Cabe señalar que el país experimentó, durante el período evaluado, una alta volatilidad política y económica, incluyendo una grave crisis financiera y múltiples cambios ministeriales a principios de la década del 2000.

El desempeño de la cartera ha sido inferior al de otros países de la región, condicionado por significativos retrasos que han afectado tanto la eficacia como la eficiencia de la cartera. A pesar de estas dificultades, los proyectos terminados han contribuido a alcanzar objetivos importantes, especialmente en relación al incremento del ingreso de las familias. La asistencia técnica promovió tecnologías rentables y adecuadas. El apoyo a las poblaciones vulnerables, incluyendo jóvenes, mujeres y poblaciones aborígenes, aunque pequeño en escala, ha sido también satisfactorio. Por otro lado, el acceso a servicios financieros para pequeños productores rurales continúa siendo un desafío en un contexto de limitada capacidad del sector financiero rural, si bien existen algunas experiencias exitosas. La asignación de recursos ordinarios del FIDA a Argentina ha sido afectada por el bajo desempeño de la cartera hasta el momento junto a la posible subestimación de la población rural en el país. Como consecuencia, la asignación llegó a niveles muy bajos.

Las operaciones apoyadas por el FIDA han contribuido a introducir innovaciones importantes. Desde el punto de vista institucional, el esquema descentralizado ha contribuido a la apropiación del programa desde las provincias, a crear capacidad institucional que antes no existía, y a mejorar las relaciones entre el centro y las provincias. Por otro lado se generó una política participativa en el país en apoyo al desarrollo rural y a la agricultura familiar. Además se generaron numerosas ideas por el pequeño productor que son replicables e innovadoras en el contexto argentino. No obstante, la práctica adoptada en cuanto a la promoción de innovaciones ha sido poco focalizada y no ha sido abordada de una manera sistemática, estratégica y concentrada en áreas prioritarias.

Las actividades no crediticias (diálogo político, asociaciones y gestión del conocimiento) financiadas principalmente a través de donaciones han constituido, en conjunto, uno de los instrumentos más exitosos del apoyo del FIDA hacia el desarrollo rural y la agricultura familiar en Argentina. En particular, el diálogo de políticas, un área de máxima importancia para el FIDA, ha contribuido a obtener cambios institucionales profundos. El FIDA acompañó y promovió discusiones de política a nivel subregional en la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF) en el MERCOSUR, facilitó la participación de organizaciones de pobres rurales en el diálogo político y apoyó la generación y diseminación del conocimiento sobre políticas de desarrollo rural y agricultura familiar. Estas actividades contribuyeron a generar debate sobre la pobreza rural en Argentina y aumentaron la visibilidad del sector en un país tradicionalmente orientado a la agro-industria exportadora. Por otra parte, es necesario fortalecer el nexo entre las donaciones y la cartera de proyectos de inversión. La gestión del conocimiento ha dado resultados positivos, especialmente mediante acciones de difusión de los proyectos, de las actividades de la REAF-MERCOSUR y de la gestión de difusión de FIDAMERICA. Cabe destacar, además, la creación de instancias e instituciones exclusivamente dedicadas a atender las demandas y necesidades de los pequeños productores y los productores familiares, lo cual es de significativa importancia en un país como Argentina que se sustenta principalmente en la gran agro-industria. Finalmente, los resultados en cuanto al fomento de alianzas y asociaciones con otros organismos financieros bilaterales y multilaterales que operan en el país es limitado lo que se ha visto reflejado en bajos niveles de cofinanciación. Sin embargo, existe un nivel importante de cofinanciación por parte del Gobierno de Argentina.

A pesar de los desafíos enfrentados por el FIDA en Argentina y el limitado nivel de recursos invertidos, el FIDA es considerado como un socio estratégico e importante para el país por su experiencia, flexibilidad y singularidad como única institución dedicada exclusivamente a erradicar la pobreza rural. A través de su acompañamiento, el FIDA ha cumplido un importante rol en su apoyo a Argentina en un proceso profundo de cambio a favor del desarrollo rural y la agricultura familiar.

Recomendaciones Acordadas por las Partes
El Rol del FIDA en Argentina

Nivel de recursos y condiciones para el financiamiento de los préstamos. Los montos de los recursos asignados por el FIDA en Argentina son muy pequeños para el contexto de país, y los costos administrativos de estos proyectos son altos como proporción de los costos totales. En vista de las conclusiones de esta EPP en relación al importante rol que el FIDA puede jugar en Argentina, el Gobierno de Argentina y el FIDA deben considerar conjuntamente opciones para incrementar la asignación de recursos a Argentina, ya sea en el marco de los recursos del PBAS o de otra manera, incluyendo cofinanciación del sector privado y agencias multilaterales con programas de crédito en el sector rural. En particular, a partir de un compromiso de mejora del desempeño de la cartera (reduciendo significativamente los retrasos) y considerando definiciones alternativas de población rural a las usadas en las estadísticas oficiales (con vista al cálculo del porcentaje de población rural, una de las variables incluidas en el cálculo del PBAS). En este sentido el FIDA, en colaboración con socios regionales (por ejemplo CEPAL y el Banco Mundial) y nacionales (por ejemplo INDEC, MAGyP e INTA) puede contribuir a abrir un debate sobre los criterios estadísticos de identificación de la población rural.

El FIDA y el Gobierno de Argentina serían responsables de implementar esta recomendación, la que necesariamente debería materializarse en operaciones de mayor escala.
Paralelamente a lo anterior, debe continuarse con la política de movilización de contraparte nacional puesta en marcha con el Programa de Desarrollo de Áreas Rurales (PRODEAR), donde el Gobierno de Argentina financia más del 50% del total del proyecto, así como asegurar, donde sea factible y beneficioso en términos de eficiencia operativa y de generación de sinergias, un mayor nivel de cofinanciación por parte de otros organismos de cooperación.

El FIDA y el Gobierno de Argentina serían los responsables de implementar esta recomendación, la cual se vería reflejada en el nuevo COSOP y futuras operaciones financiadas por el FIDA en Argentina.
Fortalecer el apoyo técnico, concentrándose en innovación y gestión del conocimiento. El FIDA debería, en primer lugar, asegurar la mejor calidad del apoyo técnico durante el diseño y la implementación de los proyectos con el fin de acelerar el logro de resultados y la ejecución general de la cartera. Se recomienda, además, reducir su área de acción temática y concentrar sus esfuerzos en promover e implementar un número más limitado de actividades, pero con un alto contenido de innovación. El FIDA necesita demostrar éxito en estas operaciones, incrementar significativamente su visibilidad y promover la replicación o ampliación en su alcance por el Gobierno de Argentina o por otros organismos de financiamiento. Se recomienda iniciar un diálogo con el Gobierno y otros actores claves de la sub-región con el fin de identificar dichas innovaciones.

El FIDA sería responsable de implementar esta recomendación y el Gobierno de Argentina debería involucrarse activamente en materia de calidad del apoyo técnico que recibe y en el diálogo que se propone.
El FIDA debe, además, seguir desarrollando esfuerzos en materia de gestión del conocimiento (un área vital en relación a la ampliación de alcance), tanto desde los proyectos como en coordinación con los programas regionales del FIDA. El Gobierno de Argentina ha manifestado su interés en el apoyo del FIDA con relación a iniciativas de cooperación sur-sur a través de las cuales pueda promoverse un intercambio de experiencias y conocimiento sobre agricultura familiar y desarrollo rural entre Argentina y otros países, en esa u otras regiones.

El FIDA debería liderar la implementación de esta recomendación, en estrecha colaboración con el Gobierno de Argentina la cual se vería reflejada en el nuevo COSOP y futuras operaciones financiadas por el FIDA en Argentina.

Profundizar en las modalidades exitosas de proveer servicios financieros. El FIDA debería intensificar su interacción con el Gobierno de Argentina en relación al financiamiento al sector de la agricultura familiar, que el Gobierno encara con una óptica de "acceso a los recursos". En base a los trabajos originados en la cooperación horizontal entre Argentina y Brasil y Argentina y Chile –apoyadas ambas por el FIDA–, podría profundizarse la búsqueda de innovaciones institucionales para el apoyo a la agricultura familiar. Las siguientes dos experiencias en el contexto rural argentino merecen ser consideradas a través de un diálogo explorando opciones además con el sector privado: a) créditos otorgados a través de fideicomisos gestionados por agencias públicas o semipúblicas para proveer asistencia técnica, comercial y financiera a pequeños productores; y b) créditos otorgados a cooperativas de productores.

El FIDA sería responsable de implementar esta recomendación con el apoyo del Gobierno de Argentina.
Cobertura geográfica de los programas. En vista de los escasos recursos de que el FIDA dispone por el momento, el Fondo debe continuar asignando prioridad a las áreas donde se concentra la población rural pobre, aun dentro de un programa nacional como el PRODEAR.

El FIDA y el Gobierno de Argentina serían los responsables de implementar esta recomendación –con el debido respeto por la igualdad de derechos y oportunidades para la población objetivo en todo el territorio nacional–, la cual se vería reflejada en el nuevo COSOP.
Uso estratégico de las donaciones y más estrecha conexión con los proyectos. El FIDA debe continuar asignando donaciones en Argentina para promover sus actividades no crediticias altamente satisfactorias en relación al diálogo de políticas y la gestión de conocimientos. Además, como soporte a su agenda de innovación, el FIDA debería profundizar sus alianzas usando donaciones con instituciones de investigación en el sector agrícola y asegurar la conexión con los proyectos financiados por el FIDA en Argentina.

El FIDA sería el principal responsable de implementar esta recomendación, la cual se vería reflejada en el nuevo COSOP.

El Diseño de los Programa

Programación de actividades en coordinación con todas las entidades de gobierno involucradas en el programa. El FIDA debe programar y diseñar sus actividades en Argentina con participación activa de todas las diferentes instituciones gubernamentales involucradas en el diseño e implementación de los proyectos financiados por el Fondo, tanto a nivel federal como provincial. Además de los socios tradicionales del Fondo, el FIDA debe incluir de forma temprana y sistemática en los procesos de consulta al Ministerio de Economía, a la Jefatura de Gabinete de Ministros y a los ministerios de producción de las provincias beneficiadas por el programa.

El FIDA y el Gobierno de Argentina serían responsables de implementar esta recomendación, la cual se vería reflejada en el nuevo COSOP y en futuras operaciones financiadas por el FIDA en Argentina. La coordinación de las consultas a los ministerios de la producción provinciales será responsabilidad del Gobierno federal.

La modalidad descentralizada de la ejecución de los proyectos del FIDA. La EPP recomienda la ejecución descentralizada de los proyectos financiados por el FIDA la cual debe estar sustentada por un modelo que combine una fuerte coordinación a nivel nacional con una substancial gestión provincial apoyada por esfuerzos de fortalecimiento de capacidades donde se necesite. La EPP recomienda que la coordinación de las reglas y procedimientos de operación federal, provincial y del FIDA deben ser parte integral del diseño inicial de proyectos (previo a la firma de los contratos de préstamo) y que el diseño y la gestión de los programas y/o proyectos sea efectuada con amplia participación de todos los actores provinciales y federales afectados.

El FIDA y el Gobierno de Argentina serían los responsables de implementar esta recomendación, la cual se vería reflejada en el nuevo COSOP.
Presencia activa y efectiva del FIDA. Aunque esta EPP considera que la gestión de supervisión del FIDA ha sido positiva en estos últimos años, llama la atención la falta de una presencia más cercana al país en vista de las dificultades de gestión en el complejo contexto del país en que se implementa la cartera de proyectos y el alto costo de gestionar el programa desde Roma. El continuo proceso de consulta necesario para la implementación del programa requiere una gestión más continua que la que es posible poner en práctica desde Roma. Dicha presencia podría contribuir a impulsar y consolidar los avances en cuanto a instituciones y políticas, proporcionando un respaldo más visible y cercano al Gobierno de Argentina en su trabajo a favor del desarrollo rural. Esta EPP recomienda que el FIDA y el Gobierno, en el proceso de revisión de su relación de largo plazo y en el marco de un significativo incremento de la cartera, incluyan la discusión sobre modalidades de presencia en el país.

El FIDA en estrecha colaboración con el Gobierno de Argentina sería el responsable de implementar esta recomendación, la cual se vería reflejada en el nuevo COSOP.

---

1/ Los proyectos más recientes plantean la provisión de asistencia técnica mediante técnicos públicos y privados con resultados positivos (ver cuarto párrafo).