Evaluación preterminal

Introduccion

La región ixtlera es un área semi-desértica de 155 000 Km2 del noreste de México, ocupando parte de los estados de San Luis Potosí, Zacatecas, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, los tres últimos limítrofes con los Estados Unidos de América. En esta región coexisten ciudades industriales, zonas mineras y agrícolas de elevada productividad, con comunidades pobres, marginadas, localizadas en zonas de limitados recursos productivos por la escasez de agua.

La Misión de Evaluación Preterminal (MEPT) del Proyecto de Desarrollo Rural de las Comunidades Marginadas de las Areas Ixtleras (Proyecto Ixtlero) realizó su trabajo de campo del 5 al 30 de octubre de 1998. La MEPT adoptó un método de evaluación basado en una muestra representativa. De las 828 comunidades atendidas por el Proyecto se visitaron 89, escogidas al azar, distribuidas en 23 de las 36 municipalidades ixtleras. En sus visitas, la MEPT entrevistó a unos 900 habitantes de las comunidades. La información de campo se discutió con los ejecutores, con profesores de las universidades, funcionarios de las instituciones de gobierno e instituciones privadas, y se completó con el análisis de la abundante información disponible en la Unidad Ejecutora del Proyecto (UEP).

El Diseño del Proyecto Ixtlero

El Proyecto Ixtlero se diseñó de acuerdo a la estrategia del FIDA, acordada con la Secretaría de Planificación y Presupuesto (SPP) y Nacional Financiera (NAFIN) en 1988, de: i) apoyar la descentralización de la asistencia a las comunidades rurales más pobres, utilizando entes no gubernamentales apoyados por el estado, lo que condujo a la selección de La Forestal como la entidad ejecutora del Proyecto; ii) promover el financiamiento del desarrollo rural en base a una efectiva recuperación de las inversiones y del crédito administrado por el Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL); y iii) fomentar la diversificación de la producción agrícola de los campesinos pobres hacia cultivos de mayor valor comercial, asegurando la producción de granos básicos para autoconsumo.

El contexto economico social y la reforma institucional

En los siete años de implementación del Proyecto han ocurrido grandes cambios en el contexto económico social y la institucionalidad de México, imposibles de prever cuando se diseñó el Proyecto y se suscribió el Contrato de Préstamo. Los principales cambios ocurridos se resumen a continuación:

i) La reforma del Artículo 27 de la Constitución y la promulgación de las leyes Agraria y Nacional de Aguas que lo reglamentan, aprobadas a fines de 1992.

ii) El Tratado de Libre Comercio de Norte América (TLC) que ha influido en el sector agrícola al establecer medidas de protección como PROCAMPO y fechas para liberar el comercio de nueve productos agropecuarios, de los cuales el maíz, el frijol, el trigo y la avena son cultivados por los campesinos ixtleros.

iii) El proceso de descentralización, que cambia la forma de transferencia de recursos financieros de la Federación a los Estados y a las Municipalidades.

iv) El Programa de Emergencia Económica que incluyó entre varias medidas la flotación de la tasa de cambio, un ajuste severo de las políticas monetarias y fiscales, y el control de los salarios.

Los cambios del contexto tuvieron efectos marcados en la implementación del Proyecto, como fueron el reemplazo de La Forestal por la Comisión Nacional de Zonas Aridas (CONAZA) como ente ejecutor; y la decisión de BANRURAL de declinar la administración del componente crédito del Proyecto.

El ajuste fiscal del Programa de Emergencia Económica redujo el presupuesto del Proyecto a partir de 1995 a la mitad de lo gastado anualmente en los dos años anteriores. Esta reducción determinó: i) recortar el número de comunidades atendidas de 1 193 a 828; ii) bajar las inversiones principalmente en obras hidrotécnicas; y iii) reducir el costo total del Proyecto de USD 53,3 millones a USD 41,1 millones, permaneciendo igual el financiamiento del FIDA equivalente a USD 30,0 millones, y reduciéndose el financiamiento del Gobierno de USD 23,3 millones a USD 11,1 millones.

El medio fisico y las comunidades Ixtleras

La región ixtlera es un medio semi-desértico, con baja densidad de población rural de 5,2 habitantes por Km2, indicativa de muy limitados recursos naturales productivos. Las lluvias escasas y erráticas limitan la agricultura de temporal, sujeta además a frecuentes períodos de sequía.

Las comunidades marginadas se ubican mayormente en áreas con precipitaciones medias anuales entre 200 a 500 mm; habitadas por campesinos pobres agrupados en poblados dispersos, unidos por caminos de grava y huellas carrozables, propietarias de extensas áreas semi-desérticas, marginales para la agricultura.

El ingreso promedio del campesino pobre proviene de la agricultura de temporal 15%, la ganadería mayormente caprina aporta el 40%; un 5% lo obtiene del tallado del ixtle, y el 40% restante del trabajo como asalariado fuera del ejido.

En los frecuentes períodos de sequía, como el ocurrido durante la implementación del Proyecto (1994-96), se pierden los cultivos de temporal, la crianza de ganado y el aprovechamiento de plantas nativas adquieren mayor importancia, y la emigración en busca de trabajo aumenta considerablemente. Entre 1990 y 1997, el 32% de la población de las comunidades ixtleras marginadas emigró en busca de trabajo y oportunidades fuera del ejido.

Los cinco estados involucrados en el Proyecto han realizado esfuerzos importantes en proveer a las comunidades marginadas servicios e infraestructura básicos para el desarrollo rural. La única deficiencia está en la baja proporción de clínicas rurales que está impidiendo aprovechar importantes iniciativas de combate a la pobreza como el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), dirigido a reducir la desnutrición en los niños de edad pre-escolar y de las madres lactantes.

La evaluación

La MEPT considera una decisión acertada la designación de CONAZA como ejecutora del Proyecto Ixtlero por tres razones: i) depende directamente de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la institución de mayor experiencia en implementación de programas de combate a la pobreza y el desarrollo rural del país; ii) es depositaria de la mayor información de México sobre la fragilidad de las zonas áridas y semiáridas adquirida en más de 25 años de estudiar y trabajar en dichas zonas; y iii) tiene los conocimientos sobre obras hidrotécnicas simples y de bajo costo, adquiridos en los diez años de funcionar como dependencia de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH).

Logros

El mejoramiento de la calidad de la vida y de los ingresos de los beneficiarios da una medida del buen éxito del proyecto. En general la misión después de numerosas visitas y entrevistas ha constado sin duda un incremento visible en las mujeres y en los campesinos: de ingresos (por las actividades productivas); satisfacción e interés, de parte de las mujeres, por un trabajo y la disponibilidad de un ingreso propio; mejoramiento de la vida por agua potable en casa; mayor seguridad y certeza en la producción.

Las acciones productivas del Proyecto tienen un diferente grado de sostenibilidad. Todas las obras hidráulicas y de conservación de agua necesitan un costo de mantenimiento muy bajo. Por lo tanto es razonable pensar que estas obras serán conservadas por los beneficiarios mediante los incrementos productivos. Lo mismo y en mayor medida se puede decir para las obras de riego.

Las acciones implementadas por CONAZA corresponden a las necesidades y prioridades de las comunidades campesinas. Sin duda la obra más incisiva y que ha dado resultados visibles de desarrollo y diversificación según el diseño del proyecto es la del cultivo de alfalfa bajo riego. La misión ha observado varios cultivos de esta forrajera, de 30 a 60 ha, en diversas comunidades (Ciénaga de Rocamontes, Noria de Guadalupe, S. Francisco de Berlanga, S. Cruz, etc.). El cultivo se presenta técnicamente correcto, productivo, con rendimientos por hectárea alrededor de 50-100 toneladas de materia verde, que se transforman en pacas de heno semiseco (coeficiente de transformación = 0,25-0,30). Lo que es más importante es que hay un mercado de esta forrajera: una paca de 25-30 kg se vende a 30-35 pesos. Además la alfalfa es utilizada también para incrementar la producción de leche y de esta manera contribuye a la diversificación y al mejoramiento de la dieta alimenticia. La alfalfa es altamente productiva y es probable de que esta actividad no sólo será mantenida sino incrementada.

El Proyecto ha también impulsado el desarrollo pecuario mediante módulos y aparcerías. Estas dos acciones merecen una atención particular. No hay duda de que ambos produjeron resultados positivos sobre las familias y las mujeres más desfavorecidas. El módulo puede ser bovino, caprino, ovino y de abejas. Se entrega un cierto numero de animales a un grupo de mujeres, junto con un paquete tecnológico, con un convenio en el cual se establecen las reglas de la restitución del capital invertido, en general dentro de cinco años. Sin embargo no se han establecido sanciones en caso de falta de pago. Esta suma será empleada por otras acciones semejantes, pero las mujeres pueden decidir cuales actividades realizar. La aparcería es semejante al módulo, pero aquí no se devuelve dinero, sino animales que se entregan a otros grupos. En el caso de las mujeres el módulo parece más adecuado y preferido.

El proyecto ha alcanzado objetivos de cambios tecnológicos que parecen significativos. Los más importantes son: cultivos bajo riego (alfalfa, chile, maíz elotero, sorgo forrajero, sorgo escobero) con semilla mejorada; equipo de bombeo; manejo de agostadero (cercado), siembra de pastos con curvas a nivel, vibrado de suelo; manejo en temporal (semilla mejorada, siembra, aplicación de abonos, plaguicidas ~ variedades mejoradas); manejo de sanidad animal (vacunación, suplementación alimenticia, desparacitaciones interna y externa y mejoramiento genético); reforestación de cortadillo; manejo de las aguas de escorrentía; introducción de variedades mejoradas de frutales (ciruela, durazno, chabacano); pequeña industrialización de carne de cerdo; transformación de productos lácteos; pequeñas microindustrias de transformación de fibra en jarcería; pequeña industrialización de transformación de frutos en mermeladas y jugo.

Uno de los mayores logros del Proyecto es la conformación de equipos multidisciplinarios, descentralizados (uno por estado), con una buena organización de trabajo, y que han utilizado una metodología de extensión rural con efectiva participación de las comunidades en la selección y ejecución de las actividades. Ello ha facilitado la amplia aceptación del Proyecto por las comunidades.

El apoyo a la mujer Ixtlera ha sido otro logro importante. El Proyecto ha iniciado mejoras notables en la condición de vida de la mujer a través de su participación en proyectos productivos, abriendo nuevos espacios sociales, laborales y educativos que han revalorizado el rol de la mujer en el ejido, especialmente en la Asamblea Ejidal.

La ampliación y cómo se ejecuta la alfabetización de adultos es otro logro del Proyecto. Los alfabetizadores son miembros de la comunidad, generalmente mujeres con educación secundaria, entrenadas por el Instituto Nacional de Educación de Adultos (INEA). Las evaluaciones para promover a los estudiantes son realizadas por el INEA, quien también provee los materiales de enseñanza. El Proyecto paga al alfabetizador. Los resultados de las evaluaciones son similares a los obtenidos en los cursos de alfabetización realizados por personal del INEA, con la ventaja de un costo menor. Las otras ventajas son: i) combina la capacidad de convocatoria de los extensionistas del proyecto, con la metodología de enseñanza ya probada del INEA; ii) los horarios de clases pueden adaptarse a las necesidades de los alumnos; y iii) los alfabetizadores están disponibles en la comunidad para consultas de los alumnos.

Otro logro importante ha sido la capacidad de los equipos multidisciplinarios del Proyecto para atraer ayudas adicionales a las comunidades ixtleras, provenientes de subsidios para mejorar la productividad agropecuaria, y ayudas para atenuar los efectos de la sequía. De 1995 a 1997, las unidades del Proyecto en los estados obtuvieron USD 1,1 millones en ayudas adicionales, que se utilizaron en realizar 312 obras y actividades que beneficiaron a 3 960 ejidatarios.

Las fortalezas

Las fortalezas demostradas por CONAZA y el Proyecto fueron, respectivamente, las siguientes:

la capacidad técnica de CONAZA para realizar obras hidrotécnicas simples y de bajo costo para aliviar la escasez de agua; y

la labor realizada por los equipos multidisciplinarios del Proyecto en promover la organización y la economía de las comunidades ixtleras, lo que integró el trabajo prevalentemente técnico de CONAZA con acciones finalizadas (a) al desarrollo humano y comunitario en los ejidos, así como (b) a la participación de los beneficiarios en la gestión de las obras para asegurar la sostenibilidad a largo plazo de las inversiones hidrotécnicas.

Las debilidades

Las dos fortalezas mencionadas necesitan ampliarse e integrarse explícitamente en una estrategia operativa de CONAZA en las zonas del Proyecto, con actividades bien coordinadas en cuanto a sus objetivos, secuencias y tiempo de ejecución para consolidar resultados, fortalecer la organización comunal y mejorar los ingresos de los campesinos ixtleros.

Hasta el momento, la CONAZA y la UEP del Proyecto han actuado casi como entes independientes, con coordinaciones mínimas. Los esfuerzos por integrarse bajo una estrategia común han sido esporádicos debido a los continuos cambios en la Dirección de CONAZA: cuatro directores generales de 1993 a 1998; las complejidades de las regulaciones para liberar los fondos y la contratación de personal de los diferentes ramos en que se divide el presupuesto del Gobierno a nivel federal y estatal; y la falta de un Director Ejecutivo de la UEP los tres primeros años.

Adicionalmente, debido a la rapidez de los cambios y la marcada tendencia en la burocracia de medir los resultados en término de obras ejecutadas y no de resultados obtenidos, a la CONAZA le falta formular una estrategia como organismo del sector de desarrollo social. Tomando en cuenta la capacidad para realizar obras hidrotécnicas demostrada por CONAZA, tal estrategia la transformaría en un ente único, especializado en el desarrollo rural de las comunidades marginadas de las regiones áridas y semiáridas que le abriría mayores posibilidades de trabajo y recursos adicionales.

La gestión y coordinación

El Documento del Proyecto establecía la conformación de un Comité Asesor del Proyecto (CAP) que no ha funcionado mayormente. La MEPT estima que al Proyecto le ha faltado un CAP al cual recurrir en busca de asesoramiento a los problemas mayores que se han presentado en la ejecución. Reactivar el CAP ayudaría a consolidar el Proyecto, especialmente en formular una estrategia de desarrollo de la región ixtlera, como se recomienda en este Resumen Ejecutivo.

La gestión del Proyecto en general ha sido acertada. La MEPT quedó bien impresionada del trabajo realizado por los jefes y los profesionales de los equipos estatales, y a ellos les atribuye la mayor parte del éxito del Proyecto.

Los mayores problemas se han derivado de los complicados y extensos trámites para definir el presupuesto del Proyecto y liberar los recursos aprobados. El presupuesto del Proyecto proviene del Programa de Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza de SEDESOL, en el ramo XXVI que sólo permite la contratación de personal por cortos períodos de tres meses a un año. Los contratados no tienen derecho a los servicios sociales y de seguridad laboral del estado.

Las otras dos características del ramo XXVI son: i) los desembolsos se hacen de acuerdo al Convenio de Desarrollo Social Federación-Estado directamente a los estados, quienes deciden finalmente sobre la aplicación de los recursos en sus territorios; y ii) los fondos, con tanto trámite, están disponibles a partir de junio y pueden retardarse hasta agosto como ocurrió en 1998.

La seriedad de los problemas derivados de la complejidad de los trámites presupuestales han sido destacados repetidamente en los informes de supervisión de la UNOPS; y a la MEPT se le informó que SEDESOL está revisando el Manual de Operaciones del Ramo XXVI para agilizar los trámites de desembolsos en el presupuesto de 1999.

La Planilla de Personal del Proyecto, asciende a 135 personas de las cuales el 37% trabajaba en le UEP y el 67% en las cinco Jefaturas estatales en 1997. La MEPT tiene las observaciones siguientes: i) la movilidad del personal es elevada, pues en dos años el 28% del personal cambió de puesto o dejó de trabajar en el Proyecto; y ii) a la planilla de la UEP se carga personal que trabaja parcialmente o no trabaja en actividades del Proyecto, elevando el costo de administración.

El costo de administración llegó a representar el 30% de la inversión realizada por el Proyecto en 1997, que debe examinarse en detalle porque es muy elevado. Sobre estos aspectos de la administración, la UNOPS ha sugerido medidas para un mayor control.

Las funciones de Seguimiento y Evaluación de especial importancia para un proyecto novedoso como el Ixtlero han sido descuidadas. Recién en 1998 se ha restablecido la Unidad para realizar dichas funciones, después de su temprana desaparición en 1995. La MEPT considera que el análisis sistemático de la información recogida sobre la influencia de los cambios ocurridos en el entorno de las comunidades y las promovidas por el Proyecto, produciría valiosas recomendaciones para establecer una estrategia de desarrollo de las comunidades marginadas de la región ixtlera.

Los demás aspectos operativos mantienen registros al día y en general muestran buenos resultados. La ejecución del presupuesto del Proyecto ha variado entre 94% y 98% de lo autorizado. El manejo de los recursos y de los registros de los activos, de acuerdo con las auditorías internas y externa, es adecuado. Los informes de progreso semestral y anual suministran abundante información en cuanto a las obras y actividades ejecutadas.

Los resultados

La naturaleza desértica de la región predispone a las comunidades a demandar obras hidrotécnicas que le resuelvan la extrema escasez de agua. La metodología participativa dejó en claro que las comunidades ixtleras asignan a las obras hidrotécnicas las prioridades en el orden siguiente: i) las que solucionan el abastecimiento de agua de buena calidad a las personas; ii) las que abastecen de agua a los animales; y iii) las que sirven para asegurar la producción agrícola.

La Misión de Evaluación Ex-ante (MEEXA) estimó construir un total de 1 260 obras hidrotécnicas, el 64% para fines agrícolas, que beneficiarían a 184 000 personas. El Proyecto ha construido 1 220 obras, prácticamente igual número, beneficiando a 160 000 personas. La diferencia es que sólo el 30% de las obras construidas tiene fines agrícolas.

Las obras construidas por el Proyecto para agua potable son iguales en número, monto de la inversión y número de beneficiarios a las estimadas por la MEEXA. La diferencia radica en el tipo de obras: la MEEXA estimó que el 60% serían aljibes y el 40% sistemas de agua potable, y de las obras construidas por el Proyecto el 64% son sistemas y el 36% aljibes. Los campesinos prefieren el agua de superior calidad de los manantiales y pozos que abastecen a los sistemas de agua potable, sobre el agua de escorrentía que abastece a los aljibes.

El resultado de la construcción y rehabilitación de las obras de agua potable es que el 78 % de las comunidades atendidas por el Proyecto cuentan actualmente con dicho servicio en comparación con el 64% estimado por la Evaluación Ex-ante en 1990.

La MEEXA consideró difícil apoyar a la ganadería en los ejidos (principalmente caprina) y por tanto, le asignaba menor importancia a los abrevaderos, estimando rehabilitar 200 abrevaderos para abastecer el ganado perteneciente a 72 000 habitantes de las comunidades ixtleras, a un costo de USD 0,5 millones. El proyecto durante la ejecución ha construido y rehabilitado 535 abrevaderos, dos veces y media más, a un costo total de USD 5,06 millones (diez veces mayor) que han beneficiado a 40 800 habitantes.

La gran diferencia entre el número de abrevaderos estimado en la MEEXA y lo ejecutado por el Proyecto confirma la importancia de la ganadería como fuente de ingresos para los campesinos de las comunidades marginadas.

La MEEXA consideraba la construcción de 750 derivadoras e igual número de adecuaciones parcelarias para la agricultura de temporal y la rehabilitación de 60 pozos para riego. El Proyecto ha construido sólo 216 derivadoras, o sea el 29% de lo estimado, y 150 pozos para riego más del doble de lo estimado por la MEEXA.

El reducido número de derivadoras construidas indica la menor importancia que los campesinos de las comunidades marginadas asignan a la agricultura de temporal y a las derivadoras en los períodos de sequía.

El mayor número de pozos y sistemas de riego de alta eficiencia habilitados por el Proyecto es consecuencia de: i) la propiedad real de las parcelas que tienen ahora los ejidatarios con las reformas legales; ii) los subsidios de Alianza para el Campo de hasta un 50% del costo de los equipos para mejorar la tecnología de riego y la eficiencia en el aprovechamiento del agua; y iii) la nueva ley Agraria, que permite la formación de Grupos Campesinos con lazos familiares para desarrollar áreas regadas, que son propiedades privadas dentro de los ejidos.

Las inversiones en actividades pecuarias, además de los abrevaderos, han comprendido la construcción de 130 km de cercos; la rehabilitación y mejoramiento de 3 550 ha de agostaderos; el sembrío de 90 ha de nopal forrajero; la entrega de 97 módulos de aparcería de caprinos y seis de aparcería de bovinos, que en total representan una inversión de USD 630 000, el 75% destinada a la ganadería caprina.

En relación a los cambios de producción sobre los cuales el Proyecto pudo tener influencia, no existen datos directos que permitan a la MEPT llegar a conclusiones basados en información objetivamente verificable, pues el Proyecto no ha recolectado ésta sistemáticamente.

La información disponible en el caso de la ganadería, es poco consistente en cuanto a los efectos del Proyecto sobre la producción y el tamaño de los hatos caprinos y bovinos. En relación a la información sobre producción agrícola, esta es más consistente. Las áreas de temporal sembradas de maíz y frijol han disminuido y los rendimientos aumentaron ligeramente al compararlos con la Evaluación Ex-ante. En 1998 sólo se sembró el 60% del área de maíz y el 23% del área de frijol sembrada en 1990-91. Los rendimientos de maíz y frijol eran de 0,5 y 0,2 tm/ha, respectivamente, en 1990-91, y en 1998 han sido de 0,6 y 0,25 tm/ha, un aumento de 20% atribuido al uso de semilla mejorada.

El área bajo riego ha aumentado en 16% pero no ha habido mayor diversificación de la producción debido en gran parte al subsidio para el Establecimiento de Praderas de la Alianza para el Campo. Este subsidio financia el 50% del costo de establecer una pradera, determinando la preferencia a sembrar alfalfa bajo riego, un cultivo conocido por los campesinos, de fácil manejo y con mercado seguro por la sequía.

Al no existir un incremento ni diversificación de la producción, no ocurrió la planeada expansión de los servicios de mercadeo, comercialización y agroindustrias.

Dos aspectos importantes del componente de capacitación han sido los talleres de riego donde se ha superado lo previsto en la Evaluación Ex-ante; y la capacitación de mujeres en aspectos de organización y alfabetización que no figuraba en la Evaluación Ex-ante.

El rol asignado al crédito no se ha cumplido por: i) las reformas legales y nuevas regulaciones del sistema bancario estatal que impidieron a BANRURAL asumir la administración del crédito; ii) las altas tasas de interés prevalecientes durante todo el período de ejecución del proyecto y los subsidios creados por el gobierno actuaron como desincentivos para el crédito; y iii) el gobierno no tiene una política para financiar a pequeños productores en áreas marginales de alta siniestralidad.

Supervisión del proyecto

La MEPT considera buena la supervisión del Proyecto por la UNOPS, especialmente en los dos últimos años donde ha asumido un rol importante en procurar una mayor coordinación entre la construcción de obras y las actividades para lograr mejores resultados, la insistencia de mayor autonomía para la UEP, la necesidad de establecer la unidad de seguimiento y evaluación, así como orientar las actividades del Proyecto a las comunidades marginadas más pobres.

Efectos e impactos en las comunidades

Las comunidades marginadas objetivo del Proyecto están viviendo un período de transición, consecuencia de las reformas legales e institucionales de los últimos años, cuyos efectos e impactos se están haciendo evidentes en los ejidos, y en los grupos organizados, familias e individuos de esta peculiar forma mexicana de organización campesina.

Dentro de los ejidos hay completa libertad para que los ejidatarios y sus familiares se organicen en grupos con diferentes fines: productivos, los más, pequeñas industrias y sociales. El Proyecto ha tenido mayor influencia en las organizaciones productivas y de pequeñas industrias porque son parte de su objetivo principal, y también porque eran las más solicitadas a través de la programación participativa.

La MEPT, al evaluar el grado de consolidación de las organizaciones dentro del ejido, como un indicador del grado de desarrollo y sostenibilidad, identificó tres tipos: i) las consolidadas, con un mayor grado de desarrollo, liderazgo y de autosostenimiento, comprenden un 25% de la muestra de comunidades evaluadas; ii) las medianamente consolidadas, que carecen de algunos recursos básicos para funcionar, y tienen debilidades en cuanto al manejo financiero y administrativo, este tipo es el más numeroso y comprende el 55% de la muestra; y iii) las débiles (20%) en el sentido que funcionan esporádicamente y gran deserción de los miembros porque sienten que la organización no les reporta beneficio alguno.

El sentimiento de que las ayudas y beneficios del Proyecto deben ser devueltos en alguna forma que permita la sostenibilidad de las asistencias, y que ellas se extiendan y beneficien a otras comunidades marginadas no ha calado mayormente en los grupos entrevistados. Ello es resultado del manejo politíco-asistencial por muchos años y que han creado en los campesinos una mentalidad de asistencia gratuita del estado difícil de cambiar.

La sostenibilidad

La MEPT es de la opinión que sólo un 25% a 30% de las comunidades atendidas por el Proyecto tiene los recursos humanos y la organización para seguir avanzando sin un continuo apoyo externo. Del 70% restante un 20 a 25 por ciento de las comunidades medianamente consolidadas, con una atención prioritaria podrían lograr autosuficiencia en el lapso de tiempo remanente de la etapa de consolidación. Quedaría la mitad de las comunidades que van a necesitar asistencia adicional después de concluido el desembolso de fondos FIDA para el Proyecto Ixtlero.

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

El Proyecto Ixtlero se ha ejecutado en un período de reformas legales e institucionales de la mayor trascendencia en cuanto a cambios de políticas y estrategias de desarrollo, y de gran riqueza en cuanto a recomendaciones y lecciones aprendidas. Se trata también de un período de transición en donde las recomendaciones y lecciones aprendidas de la ejecución del Proyecto pueden ser aprovechadas por CONAZA para formular la futura estrategia de desarrollo rural sostenible de las Comunidades Marginadas de las Regiones Aridas y Semiáridas.

La población objetivo de las comunidades ixtleras marginadas obtiene sus ingresos de diversas actividades productivas. Lo más seguro y rentable son la ganadería, especialmente la caprina, y el trabajo fuera de la comunidad. La agricultura de temporal es muy incierta y el aprovechamiento de especies nativas ofrece posibilidades, pero requieren ser evaluadas objetivamente, es decir, comparándolas con productos alternativos con los que va competir en el mercado como por ejemplo en el caso del ixtle con las fibras sintéticas.

La emigración en las comunidades marginadas de las regiones semi-desérticas es una necesidad que cumple dos funciones importantes: i) la de fuente de ingresos y ahorros para las familias; y ii) la de disminuir la presión poblacional sobre un ecosistema frágil, que si rebasa su capacidad natural de recuperación conduce a la desertificación. La emigración ordenada de parte de la población debe incluirse en la estrategia de desarrollo arriba mencionada.

El desarrollo de las comunidades marginadas debe ser un proceso coordinado de desarrollo rural de varios años, incluyendo la provisión de servicios e infraestructura básicos que en México son funciones de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal; y el desarrollo de capacidades comunales, y de los grupos dentro de las comunidades, para organizarse mejor y desarrollar actividades productivas económicas y sociales.

Las reformas legales e institucionales del sector agropecuario y rural de México han creado un vacío en la asistencia a las comunidades marginadas. Sin embargo, el Proyecto ha cumplido exitosamente esta función en los cinco estados, utilizando una metodología participativa de programación y ejecución de actividades. Esta función de asistencia es realizada por equipos multidisciplinarios que trabajan en permanente comunicación con las comunidades y grupos que están asistiendo.

La CONAZA, como institución ejecutora, ha dado un apoyo fuerte para alcanzar parte de las metas del Proyecto, pero no ha podido aislarlo completamente de cierta interferencia política que afecta el desempeño y pone en peligro la estabilidad del personal de campo. De no aislarse al máximo posible esta interferencia, el Proyecto corre el riesgo de perder su capital humano y que se disipen los efectos positivos alcanzados.

Las obras y actividades que recomienden los equipos de asistencia deben evaluarse en todas sus implicancias, especialmente en cuanto a resultados y necesidades de operación y mantenimiento. Algunas obras hidrotécnicas recomendadas como los aljibes deben evaluarse en sus ventajas y desventajas comparándolas con alternativas como "los techos cuencas". Igualmente las presas o derivadoras localizadas en las planicies ixtleras tienen resultados inciertos para la agricultura de temporal de maíz y frijol, y prácticamente no funcionan en los períodos de sequía.

Al no existir una política para financiar campesinos en áreas de alta siniestralidad, el crédito en condiciones de tasas de interés altas no fue utilizado por las comunidades marginadas; y al tener un alto costo administrativo, los préstamos por montos pequeños no son atractivos para la banca comercial ni para la banca estatal. En los dos últimos años han aparecido algunos programas federales, como las Cajas de Ahorro Solidario, que tienen posibilidades de ser utilizados por los campesinos de la región ixtlera, pero requieren ser evaluados en mayor detalle.

El financiamiento a comunidades marginadas, durante la ejecución del Proyecto Ixtlero, consistió en una combinación de subsidios federales dirigidos a financiar un limitado número de actividades productivas generadoras de empleo e ingresos, quedándose sin utilizar los recursos amplios originalmente destinados a un sistema de crédito propio del Proyecto.

Recomendaciones

CONAZA, con la experiencia ganada en la ejecución del Proyecto Ixtlero, estaría en camino de convertirse en el organismo de SEDESOL especializado en el desarrollo rural de las zonas áridas y semiáridas, que constituyen las dos terceras partes del territorio de México.

En el tiempo restante para concluir el Proyecto, CONAZA y la UEP deben completar la fase de Consolidación del Proyecto Ixtlero. Una de las actividades que debe realizar CONAZA es formular una Estrategia de Desarrollo Sostenible de las Comunidades Marginadas de las Regiones Aridas y Semiáridas.

Completar las dos fases va a requerir de un trabajo coordinado para ordenar, analizar y sacar conclusiones de la abundante y valiosa información existente en el Proyecto. Para la fase de Consolidación se recomienda:

i) nombrar el responsable y constituir el equipo encargado de realizar el trabajo de consolidación siguiendo lineamientos expuestos en el Addendum a este Informe.

ii) conformar el Comité Asesor del Proyecto para que apruebe los términos de referencia del trabajo y las necesidades de personal y consultores y especialmente que oriente y supervise la realización del trabajo; y

iii) fijar un plazo de dos meses para formular el plan de trabajo de la fase de consolidación y someterlo a la consideración de los jefes de las unidades del Proyecto y representantes de CONAZA en los estados ixtleros y a la aprobación del CAP.

La fase de Sostenibilidad es la más importante para el trabajo futuro de CONAZA y la debería realizar el mismo equipo, con la asistencia de consultores temporales, y con un plazo de entrega para fines de octubre de 1999. El resultado de esta fase debe ser la propuesta de una estrategia de la fase posterior a la finalización del financiamiento del FIDA, que pueda orientar a CONAZA en el Desarrollo Sostenido de las Comunidades Marginadas de las Regiones Aridas y Semiáridas. La propuesta debe analizarse en un taller con especialistas mexicanos en temas del aprovechamiento y desarrollo de regiones áridas y semiáridas.

En el trabajo de la fase de Sostenibilidad los temas de importancia que se deben analizar son:

i) La institucionalidad, definiendo las funciones de CONAZA y de las Municipalidades con comunidades marginadas localizadas en regiones áridas y semiáridas, y formas de cooperación para lograr autosostenibilidad del desarrollo rural de dichas comunidades;

ii) El reforzamiento y la modernización de la organización ejidal y de los grupos familiares dentro del ejido, para convertirlos en facilitadores y ejecutores del progreso de las familias ejidatarias;

iii) La asistencia a la mujer de las comunidades marginadas para que cumpla mejor sus roles tradicionales de esposa y madre, y los nuevos de participar en el gobierno de la comunidad y en actividades productivas;

iv) El rol de la emigración en estas comunidades y como ayudarlas para que los emigrantes salgan mejor preparados, y la emigración se realice en forma más ordenada;

v) La provisión de servicios de salud y educación, y de la infraestructura básica para el desarrollo rural. Los roles del estado, de las municipalidades de CONAZA y las funciones que cada uno debe cumplir en regiones de extrema escasez de agua y alta siniestralidad; y

vi) La asistencia financiera y de servicios de asistencia técnica para consolidar y desarrollar actividades de empleo e ingresos con las comunidades marginadas, así como el papel complementario de la asistencia en la forma de subsidios temporales, que fomenten actividades pero no creen dependencia.

La propuesta de estrategia que resulte debería ser aprobada por el Directorio de CONAZA y dársele amplia difusión en los estados y municipalidades localizadas en regiones áridas y semiáridas.

La formulación de la estrategia se financiaría con recursos de la categoría V. Estudios en el Presupuesto del Proyecto Ixtlero.

Lecciones de la experiencia

Es posible para un proyecto como el Ixtlero sobrevivir y desarrollarse en sus medios de profundos cambios institucionales, como lo demuestra este informe. Sin embargo, estos cambios no ocurren sin costo, en el sentido de que el Proyecto se acomodó al cambio de institución ejecutora, y esta última, la CONAZA mostró capacidad para llevarlo adelante y cumplir en gran medida las metas, pero ello ocurrió también dejando de lado un aspecto conceptual importante del proyecto diseñado: el fortalecer a una organización regional de productores, que diera mayor posibilidad de mantener los servicios de apoyo a la producción aún después de finalizado el apoyo del FIDA. La CONAZA no desarrolló este concepto, porque institucionalmente está entre sus funciones hacer este tipo de labor. Se concentró en lo que mejor sabía hacer: construir obras cumpliendo las metas. Que esta situación podría ocurrir y que debió haberse previsto, se menciona en el análisis hecho por FIDA antes de autorizar el cambio de institución ejecutora; pero durante la ejecución se perdió de vista este importante cambio y no ha sido hasta recientemente que la UNOPS y ahora la MEPT han levantado este problema importante a enfrentar. ¿Qué aspectos del proyecto son sostenibles institucionalmente? ¿y cómo asegurar esta sostenibilidad?

Para definir la ejecución de múltiples obras hidrotécnicas, el Proyecto incorporó de manera participativa a las comunidades logrando aplicar una metodología novedosa, en que las decisiones se compartían entre la comunidad y el Proyecto, dejando de lado prácticas anteriores en que las decisiones sólo las tomaban las instituciones. Esta metodología de trabajo más participativo ha sido del agrado de las comunidades y ha generado en muchas de ellas una mayor responsabilidad por el mantenimiento de las obras.

El sistema de seguimiento y evaluación, como instrumento importante de apoyo a la gerencia del Proyecto, se desarrolló poco por diversas razones explicadas en el informe. La falta de información resultante impide medir el efecto del proyecto, especialmente en relación al aspecto que recibió más atención en el diseño: la introducción de cambios importantes en intensidad y diversidad de actividades productivas basadas en mejor aprovechamiento del agua.

Al anterior se debe que no ha existido una preocupación en el Proyecto para medir los costos y beneficios de las actividades productivas que promueve. El vínculo entre costos de construir una obra, costos de cultivar un área habilitada por esa obra, y el beneficio neto después de vender el producto, no ha sido una práctica utilizada por el proyecto. Esta poca preocupación por definir costos y beneficios, así como también de contar con un sistema de seguimiento y evaluación, no es atribuible tanto al Proyecto, sino a que en las instituciones vinculadas al mismo no se utilizan estas herramientas sistemáticamente y por tanto no existe una cultura institucional para aplicarlas.