Evaluación intermedia¹

Introducción

El diseño del Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Afroecuatorianos (PRODEPINE) está relacionado con la estrategia de desarrollo sostenible que considera la preservación de la identidad de las 12 nacionalidades y pueblos del Ecuador en las tres regiones del país, Costa, Sierra y Amazonía. El Proyecto cubre 19 de las 22 provincias del Ecuador, 108 de los 213 cantones y 434 de las 788 parroquias rurales del país. La población cubierta asciende aproximadamente a 1 440 000 incluyendo 1 346 000 indígenas y 94 000 afroecuatorianos ligados a 4 748 comunidades de base (se superó la meta original en el 57%). Los resultados del Proyecto indican una concentración de recursos en la Sierra donde reside la mayor parte de la población indígena representada por la nacionalidad Kichwa de la Sierra.

El PRODEPINE fue cofinanciado por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) (USD 15 millones), el BIRF (USD 25 millones) y el Gobierno del Ecuador (USD 10 millones). El BIRF cerró su parte de la operación en diciembre de 2002. La inversión realizada hasta el 30 de abril de 2004 alcanza a USD 14 213 50, quedando un saldo para utilizarse de USD 1 349 048 hasta el 30 de junio de 2004.

Caracteristicas del diseño y resultados de la ejecución

Los objetivos establecidos para el PRODEPINE se han mantenido a lo largo del Proyecto:

1. Reforzar la capacidad técnica, administrativa y de gestión de las organizaciones indígenas y afroecuatorianas en los niveles local, regional y nacional a fin de promover su participación más efectiva en la formulación de las políticas oficiales y mejorar la prestación de servicios económicos a esas comunidades;

2. lograr una integración democrática de los pueblos indígenas y negros, incorporando su propia visión del desarrollo y potenciando sus actuales recursos y su capital humano y social;

3. sistematizar y mejorar el acceso de los beneficiarios del Proyecto a los recursos de tierras y agua;

4. aumentar la capacidad en el ámbito local para que los miembros de la comunidad puedan participar en la identificación, el diseño y la ejecución de proyectos productivos y de infraestructura social;

5. facilitar recursos financieros para inversiones productivas en la comunidad rural, en las familias y en los particulares; y,

6. fortalecer las instituciones estatales para crear una capacidad suficiente de formulación de políticas, así como de planificación y coordinación de las actividades destinadas a la población objetivo.

Los cuatro componentes del Proyecto también se conservaron, a excepción del componente de Servicios Financieros Rurales (SFR) financiado totalmente por el FIDA, el cual fue rediseñado un par de veces hasta viabilizar su ejecución. Los componentes son:

• Componente 1: Fortalecimiento institucional de las organizaciones indígenas y afroecuatorianas de segundo y tercer nivel.
• Componente 2: Apoyo a la regularización de los derechos sobre la tierra y el agua.
• Componente 3: Inversiones rurales y crédito.
• Componente 4: Fortalecimiento institucional del CODENPE y CODAE.

Cambios políticos e institucionales durante la ejecución. El Proyecto PRODEPINE ha sido afectado por cambios políticos externos e internos. Por un lado, desde el inicio, el Proyecto se ha desarrollado en un período de gran inestabilidad política matizada por tres cambios de gobierno. Por otro lado, el cambio interno más importante fue la constitución de CODENPE en sustitución del COMPLADEIN, el mismo que implicó la necesidad de modificar el enfoque del Proyecto en torno al concepto de nacionalidades y pueblos. A pesar de las tensiones provocadas por los cambios, la ejecución se efectuó exitosamente. CODENPE ha logrado ser operativo como contraparte nacional en representación de los pueblos indígenas. En cuanto a la participación del CNA como representante de los afroecuatorianos, éste ha sido importante como antecesor del CODAE cuyos mecanismos operacionales están aún en proceso de conformación.

Cambios en el diseño durante la ejecución. Se dieron pequeños ajustes y también cambios mayores. Los pequeños ajustes de diseño se dieron en torno al tema de “derechos colectivos” de las nacionalidades y pueblos indígenas y afroecuatorianos según indica la Nueva Constitución de 1998. Los cambios más sustanciales se refieren al componente de SFR, afectados por factores externos e internos, como: i) la crisis bancaria del país 1999-2001; ii) problemas de comunicación entre PRODEPINE y FIDA en cuanto a la organización del componente; y; iii) asuntos de estrategia y organización interna del PRODEPINE. Todos los componentes comenzaron su ejecución a fines de 1998, a excepción del subcomponente SFR que empezó con un retraso de dos años y medio, provocando su aislamiento de los demás componentes y causando el desfase en relación al financiamiento del organismo cooperante BIRF.

Desempeño financiero de la inversión con fondos FIDA. Luego de ajustes de la tasa cambiaria debido a la dolarización de la economía ecuatoriana, el monto del préstamo 464 EC del FIDA es de USD 14 332 000, para financiar las siguientes categorías de gastos: crédito para compra de tierras, consultoría de agua, inversiones rurales de beneficio público (financiamiento subproyectos), inversiones rurales de beneficio privado (sector privado), fortalecimiento institucional CODENPE y CODAE (gastos operativos), asistencia técnica a intermediarios financieros, bienes a intermediarios financieros.

Resultados del componente 1: Fortalecimiento Institucional de las Organización de Segundo Grado (OSG) y Organización de Tercer Grado (OTG). El componente es financiado en su totalidad por el BIRF y constituye la espina dorsal del Proyecto. El componente fortaleció a 241 OSG y OTG en la ejecución de 212 Planes de Desarrollo Local (PDL) indígenas y afroecuatorianos (19% más de lo planeado) beneficiando a 1 345 500 indígenas y 93 600 afroecuatorianos. El subcomponente de Formación de Recursos Humanos tuvo resultados positivos. PRODEPINE financió becas para 69 licenciados y 335 bachilleres, 646 técnicos locales de los cuales el 43% son mujeres. En cuanto al subcomponente de rescate cultural, se financió la impresión de 10 publicaciones, videos, seminarios, etc. El componente incluye el fortalecimiento de siete grupos humanos en peligro de extinción: Siona, Secoya, Cofán, Huao, Shiviar, Zápara, Awá, Epera, Chachi y Tsáchila.

Resultados del componente 2: Apoyo a la Regularización de Tierras y Derechos de Agua. Dentro de este componente el FIDA financió el subcomponente de Compra de Tierras en USD 345 455 (3,7% de inversión FIDA). Se compraron 634 ha. beneficiando a 185 familias de ocho organizaciones de la sierra (Tungurahua, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi, Bolívar). Al final del Proyecto se prevé el apoyo a la preparación de 71 planes de manejo. La legalización de tierras fue financiada por el BIRF. En tierras de patrimonio del INDA se legalizaron 105 596 ha. a través de títulos adjudicados a 55 comunidades de base (1 832 familias beneficiarias). En tierras de patrimonio del MAE se legalizaron 17 084 a favor de 16 comunidades de base (273 familias). En cuanto al componente de Agua, se diagnosticaron 458 sistemas de riego comunitario (2 647 Km.) pertenecientes a 37 194 familias beneficiarias de 793 comunidades.

Resultados del componente 3: Inversiones Rurales de Beneficio Público y Privado. Este componente tiene dos subcomponentes: i) inversiones de beneficio público o subproyectos (38% financiamiento FIDA, 62% BIRF); y, ii) inversiones de beneficio privado SFR (100% financiado por el FIDA).

La inversión del FIDA en el subcomponente de subproyectos fue de USD 5 204 563: USD 4 467 060 en subproyectos; USD 395 740 en preinversión; USD 319 720 en capacitación técnica; y USD 22 043 en seguimiento de los subproyectos. La inversión total del componente benefició a 62 644 familias en 103 cantones, es decir, 57% más de lo programado. Los subproyectos llegaron al 26% del total de los pueblos indígenas y afroecuatorianos. Respondieron al 33% de las solicitudes de organizaciones de base. Se involucraron 1 559 OSG/OTG. La mayor inversión fue dirigida a la nacionalidad Kichwa (401 subproyectos con USD 7 789 178 ó 64,77% del total de la inversión PRODEPINE cubriendo 270 409 habitantes). En segundo lugar, la inversión destinada a los afro descendientes (71 proyectos financiados con USD 1 708 407 ó 14,21% de la inversión total). En tercer lugar la inversión para el pueblo Shuar (90 subproyectos con USD 1 179 564 ó 9,81%). Le sigue la nacionalidad Achuar (62 proyectos, con USD 497 221 ó 4,13% de la inversión total). Solamente el 7,08% de la inversión total, es decir, USD 850 819 apoyó iniciativas presentadas por pueblos en peligro de extinción (Awa, Chachi, Epera, Huaorani, Shiwiar, Tsachila, y Zápara).

El subcomponente de SFR incluye dos rubros: el Programa de Segundo Piso en CAC y el Programa de cajas solidarias. Las inversiones rurales de beneficio privado alcanzaron USD 3 166 761 o sea el 34,1% de la inversión FIDA. Hasta abril de 2003 el componente de Crédito ha cumplido con el 62% de la meta de beneficiarios del diseño original del Proyecto, con el 58% del monto a colocar como crédito y con el 85% de las aportaciones a las cajas solidarias. A pesar del retraso en el despegue de la ejecución, la presente evaluación sostiene que el subcomponente SFR ha logrado importantes avances en su realización. La misión considera que el subcomponente ha contribuido a la ampliación de la oferta micro financiera en los sectores de bajos recursos que incluyen población indígena y, en menor grado, a la población negra.

Dentro del Programa de CAC se ha desembolsado USD 2,2 millones del fondo FIDA: USD 270 000 de aportes de los socios (encaje) y, USD 371 000 de fondos propios de las 17 cooperativas, es decir, un monto total de USD 2,9 millones (USD 959 por beneficiario) los cuales fueron distribuidos entre 3 000 familias. Se observa una cierta concentración de las actividades del subcomponente SFR en las regiones de la Sierra (77,2%: 42% Central, 22% Sur, 13% Norte) que responde a la capacidad institucional y financiera de las entidades locales para asumir la responsabilidad de intermediar los fondos PRODEPINE; le sigue la Amazonía (11,9%) y la Costa (10,9%).

En cuanto a las cajas solidarias, a través de 626 cajas se logró atender a cerca de 15 000 mujeres y se aportó como capital semilla, un monto total de USD 425 000. La inversión total por parte de PRODEPINE fue de USD 558 000, es decir, un promedio de USD 912 por Caja. El aporte local (los ahorros obligatorios para establecer una caja), fue de USD 211 por caja (USD 129 000), lo cual implica que las mujeres han logrado un grado de capitalización del 23% durante un periodo promedio de dos años lo cual es un resultado satisfactorio. Asimismo, las cajas han estado concentradas en las regiones de la Sierra (65%), siendo la oficina regional de la Sierra Central la que asume el 48,5%, seguida por la Costa con el 21,3% y por la Amazonía con el 13,2%.

Resultados del componente 4: Fortalecimiento de COMPLADEIN (actualmente CODENPE y CODAE). Este componente fue calificado por el ICP del BIRF como satisfactorio. La mayor parte del financiamiento para este componente se hizo con fondos del BIRF, sin embargo, el FIDA invirtió USD 583 533, que representan el 6,2% de la inversión FIDA hasta el 30 de abril de 2003.

Desempeño del proyecto

En general los documentos de cierre del Proyecto elaborados por el BIRF y por el CODENPE-PRODEPINE han calificado el desempeño de los cuatro componentes del Proyecto como satisfactorios de acuerdo a los parámetros de evaluación de cierre de proyectos en el BIRF y de la Unidad Ejecutora del Proyecto.

Pertinencia de los objetivos. La evaluación subraya que los objetivos de PRODEPINE son altamente pertinentes para responder a las prioridades establecidas en los diagnósticos de los pueblos indígenas y afroecuatorianos elaborados durante la preparación del Proyecto.

Eficacia. PRODEPINE no ha conseguido en cuatro años cambiar las condiciones de vida de las 3 695 comunidades, y tampoco lo pretendía, censadas por el PRODEPINE. Sin embargo, su contribución ha sido muy eficaz en establecer una estructura operativa de planificación participativa nacional a través de las OSG/OTG. Gracias a esta estructura que combina las instituciones del Estado con las organizaciones civiles indígenas y negras, las condiciones operativas hoy son mucho más favorables y positivas para poder ejecutar esta política. El eficaz desempeño del PRODEPINE ha permitido visualizar como siguiente paso natural la adecuación de los procesos para servir mejor a la Costa y a la Amazonía.

• En lo referente al Fortalecimiento de las organizaciones indígenas y afroecuatorianas, el PRODEPINE ha sido muy eficaz en ejecutar la política de Estado de CODENPE, y en menor medida CODAE, de consolidación y empoderamiento de las organizaciones indígenas y afroecuatorianas y la ejecución de 152 Planes de Desarrollo de OSG y OTG. La materialización de esta política es inédita en la historia del Ecuador y se vuelve una referencia para América Latina. No obstante, los beneficiarios del Proyecto perciben que hay aspectos administrativos y organizativos en la ejecución que reducen la eficacia del componente. Estos aspectos tienen que ver con presiones de tipo político por un lado, y con la capacidad de las organizaciones para rendir cuentas a las comunidades y al Estado.

• En cuanto al componente de Inversiones públicas, éste ha sido eficaz en responder en un 95% a las necesidades prioritarias de las comunidades.

• En lo que concierne al subcomponente de SFR, los actores entrevistados corroboran una preocupación con la línea de crédito otorgada a través de las EFL. La Dirección de SFR de PRODEPINE considera que la tarea de la transferencia de fondos hacia las EFL ha sido realizada de forma eficiente y eficaz. Pero la evaluación considera que, el papel del Proyecto como facilitador del desarrollo del sistema financiero rural para servir a la población objetivo del Proyecto a través de las EFL, ha sido incipiente.

Eficiencia. El PRODEPINE fue aprobado por la Junta Directiva del FIDA en diciembre de 1997 pero entró en efectividad en noviembre de 1998, a raíz de lo cual comenzaron su ejecución todos los componentes a excepción de Finanzas Rurales y Compra de Tierras (ambos financiados por el FIDA) que comenzaron más tarde. En general, podemos decir que PRODEPINE ha sido moderadamente eficiente en instalar mecanismos e instrumentos que promueven procesos duraderos de desarrollo. A través del PRODEPINE, CODENPE tiene ahora instrumentos eficaces para impulsar el desarrollo indígena en el país. Por ejemplo: existe mayor conocimiento de planes estratégicos a nivel de CODENPE y CODAE. A nivel de cada nacionalidad, existe una metodología y herramientas participativas², así como los instrumentos para la estructura organizativa y operativa. Para que esos instrumentos sean más eficientes, urge adecuarlos al ámbito regional.

En cuanto al componente de Inversiones Públicas, el PRODEPINE ha sido muy eficiente en instalar procesos en las organizaciones indígenas y afro-ecuatorianas, mas no en las comunidades mismas. La evaluación de campo encontró que la participación comunitaria se limitó a la priorización de proyectos y su contribución con mano de obra, pero fue incipiente la capacitación a las comunidades para participar eficazmente en el monitoreo, ejecución o contraloría social administrativo-financiera de sus proyectos.

En lo referente a SFR, según los actores involucrados, el subcomponente de cajas solidarias ha sido muy eficiente en llegar con pequeños créditos a la población rural indígena. En cuanto a los SFR a través de CAC, se cuestiona la eficiencia de las mismas basado en las siguientes observaciones: i) la tasa de interés que cobra el Proyecto a las cooperativas está entre tres a cuatro puntos por debajo de la tasa del mercado, lo cual atrae a las EFL más grandes que no tienen problemas de liquidez en el sistema financiero. Así, se observa que han sido las cooperativas de mayor tamaño las que reciben la parte más grande del subsidio y, además, las mismas son premiadas con un descuento de un punto como incentivo por buen desempeño; ii) PRODEPINE ha seleccionado a las cooperativas con un buen desempeño financiero, lo cual reduce significativamente el riesgo financiero; y, iii) la calificación de Bank Watch Rating excluye en su totalidad a las EFL con desempeño financiero incipiente aunque tengan cierto potencial, para los programa tanto de crédito como de fortalecimiento. Esta política ha afectado especialmente a las oficinas regionales donde la oferta financiera ha sido limitada (la Amazonía y las Costas).

Impactos sobre la pobreza rural

El impacto en las tres regiones del país refleja en buena parte el monto de inversión. Los mayores beneficiarios de este primer PRODEPINE han sido las OSG/OTG mejor organizadas e instaladas y estas organizaciones están en la sierra. Se reconoce la necesidad de estrategias diferenciadas para la Costa y Amazonía.

El impacto en los activos físicos y financieros se refleja en: i) el fortalecimiento institucional de CODENPE, CODAE, OSG y OTG en procedimientos administrativos a los dirigentes y en equipos de oficina; ii) el ámbito familiar y comunal de los beneficiarios a través de sus subproyectos de infraestructura social que integran el patrimonio comunitario (por ejemplo agua potable y de riego, luz eléctrica, aulas escolares, centros de salud y de desarrollo infantil) y, subproyectos productivos que han logrado incrementar el valor de las parcelas y, según testimonio de beneficiarios entrevistados, han logrado incrementar, asimismo, los ingresos familiares; iii) el impacto de las cajas solidarias en las comunidades rurales que de otra manera no tendrían acceso a crédito; y, iv) la apreciación de tierras compradas o legalizadas.

El impacto de la instalación de capacidades en los activos humanos se refleja mayormente en los dirigentes de las organizaciones indígenas a nivel nacional, en los siguientes aspectos: diseño, formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de proyectos, así como apoyo en la gestión contable y administrativa, lo cual ha potenciado sus habilidades como dirigentes. Es preciso reconocer, sin embargo, que estos conocimientos no siempre filtraron a toda la organización. La capacitación de activos humanos en las comunidades para el manejo y ejecución de proyectos, a cargo de las OSG/OTG, fue muy limitado. Por otro lado, es difícil evaluar el impacto de los SFR en las cooperativas, ya que otras agencias como Swiss Contact, BID y el Consejo Mundial de las Cooperativas de ahorro y Crédito (WOCCU) también han invertido en los activos humanos de dichas cooperativas

El impacto del Proyecto en el capital social y potenciación de la capacidad de acción de las organizaciones es mayor que el impacto en el capital social de las comunidades beneficiarias, el mismo que dependió en gran parte de cada OSG/OTG participante, así como de los mecanismos usados para instalar capacidades para autogestión, monitoreo y auditoría social. Por otro lado, el PRODEPINE apoyó el incremento del capital social de las redes locales de paralegales que facilitan el arbitraje de tierras.

El impacto en la seguridad alimentaria no fue un objetivo explícito del Proyecto. Sin embargo, las familias entrevistadas identifican éste como uno de los impactos positivos del Proyecto. Aún algunos subproyectos como aulas escolares, comedores infantiles, albergues, centros infantiles, han beneficiado la seguridad alimentaria al establecer alianzas estratégicas con programas estatales o privados que promocionan programas de desayunos o almuerzos escolares. Los proyectos de adjudicación de tierras también producen impacto en la seguridad alimentaria de la familia, pues ésta dedica tiempo a los cultivos y al cuidado de la tierra.

El PRODEPINE ha apoyado la preservación y conservación del medio ambiente, particularmente de los ecosistemas frágiles como son el páramo, bosques andinos y foresta tropical. Sin embargo, no es evidente que los Planes de Manejo expedidos se estén cumpliendo, dado que las comunidades requieren de mayor capacitación para hacerlo.

El impacto en las instituciones, políticas y marcos regulatorios ha sido significativo en apoyar la formulación de los Planes de Desarrollo de CODENPE y CODAE y los Planes de Desarrollo Local (PDL). Se logró la mayor parte de metas: i) La ley de nacionalidades y pueblos presentadas al Congreso para aprobación; ii) la ley que reconoce los sistemas tradicionales de salud; y, iii) varias leyes que protegen culturas indígenas, la niñez y adolescencia, administración judicial, educación bilingüe y participación ciudadana. Para apoyar la administración descentralizada de CODENPE, el componente estableció y equipó siete oficinas regionales. El Proyecto fue exitoso en preparar y presentar ante el Congreso Nacional la Ley Especial para la Conservación y Uso Sostenible de la Biodiversidad en Ecuador.

Impacto en la situación de la mujer. Dado que no hay una estrategia de género en el Proyecto, ni se monitorea sistemáticamente en Rikuk Pacha la participación de hombres y mujeres en los componentes, el impacto sobre el género no es muy claro. A partir del medio término se capacitó a 20 promotores de género bajo el subcomponente de Rescate Cultural. El subcomponente de cajas solidarias está dedicado exclusivamente a mujeres. A pesar de que las cajas son pequeñas, su potencial de impacto social es grande. La titulación y transferencia de tierras ha contribuido a dar poder a las mujeres jefas de hogar y a mejorar su autoestima. Se encontraron evidencias de que los subproyectos de infraestructura, cajas solidarias y, becas, han empoderado a las mujeres, mejorando su posición en la familia y en la sociedad.

Sostenibilidad del Proyecto y su replicabilidad. Al momento, el Proyecto depende de fondos externos. El aporte nacional es de aproximadamente el 10%, sin embargo, hasta abril de 2003, el Gobierno Nacional había desembolsado solamente el 35% de su aporte total. La sostenibilidad económica y financiera de los proyectos de infraestructura es cuestionable porque las comunidades no han sido capacitadas para mantener dichos proyectos. La replicabilidad del Proyecto es vista por los beneficiarios como una necesidad urgente, dado que es el único Proyecto de su tipo en el país.

Otros tipos de impacto en la pobreza. Uno de los logros mayores del Proyecto es la promoción del reconocimiento del espacio político, jurídico y físico que las nacionalidades y pueblos necesitan para ir saliendo de la postración social y económica que los caracteriza.

Evaluación global del impacto. Puede decirse que la repercusión de PRODEPINE es significativa tanto en la población objetivo como en la población mestiza, en términos de: i) el impacto socio-político en el país; ii) el impacto en brindar una ventana de oportunidad a la población objetivo; y, iii) el Proyecto como punta de lanza para la ejecución de la política de CODENPE. PRODEPINE diseñó diversos instrumentos y metodologías participativas para la evaluación de dicho impacto, dentro del PREVAL, ligado al FIDA.

El desempeño de los cooperantes FIDA y BIRF. A raíz de la evaluación de medio término se evidencia poca coordinación entre los cofinanciadores FIDA y BIRF, lo cual puede haber influido en el desfase de ejecución del subcomponente de SFR. El BIRF efectuó la administración de fondos FIDA hasta 2002 así como supervisiones semestrales de los componentes cofinanciados. El FIDA participó en algunas de ellas. La reasignación de categorías se hizo en el 2003. Es la percepción general que el FIDA ha estado ausente en momentos críticos de toma de decisiones a partir de julio de 2001. Mientras que el BIRF cerró su operación (USD 25 millones), el FIDA ha empleado solamente USD 9,3 millones hasta abril de 2003 quedando un saldo de USD 5,2 millones para ser utilizado.

El desempeño del (GdE) y sus organismos. El Proyecto ha sido exitoso al apoyar a CODENPE en la definición de políticas, y en promocionar su aplicación en los Ministerios de Línea (por ejemplo Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe –DINEIB , o Dirección de Salud Indígena)³. La evaluación verificó una total apropiación del Proyecto por parte del CODENPE. En cuanto a los fondos de compensación nacional, dada la penosa crisis económica y financiera, el Gobierno solamente pudo cubrir el 35% de su contrapartida nacional, lo cual sirvió para cubrir impuestos y gastos de pari passu. Esto afectó duramente a los componentes que necesitan de dicha contrapartida, tales como el subcomponente de Compra y Titulación de Tierras y Estudios de Derechos de Agua. No obstante, el componente de Inversiones Rurales de beneficio público, financiado por el FIDA en un 36% arrancó según el cronograma inicial gracias a los aportes de los beneficiarios. La ejecución del componente de Compra de Tierras fue afectado por la eliminación del Instituto Ecuatoriano Forestal de Áreas Naturales y Vida Silvestre y su reemplazo por el Ministerio del Ambiente, como rector y supervisor de la gestión ambiental sostenible. Este cambio produjo el retraso en la puesta en práctica de dicho componente. El desempeño del FEPP y del INDA dentro del subcomponente de Compra de Tierras financiado por el FIDA se considera satisfactorio.

Desempeño de las ONG y de las organizaciones de base. La evaluación concluye que el desempeño de las OSG y OTG es satisfactorio dentro de los parámetros previstos por el Proyecto, pero no es claro que sea satisfactorio desde el punto de vista de la participación comunitaria y de la transferencia de poder hacia las comunidades. Tanto las auditorías externas anuales como las mismas comunidades servidas opinan que, queda mucho por hacer para conseguir una gestión participativa transparente.

Evaluacion general del proyecto y conclusiones

En términos generales, el PRODEPINE es considerado como un Proyecto exitoso de alta replicabilidad tanto por su pertinencia en el contexto socio-económico del Ecuador, como por su eficacia para establecer una estructura operativa a nivel nacional. Todo esto, en medio de una grave crisis económica, de convulsión social y de cambios institucionales profundos. El PRODEPINE fue creado con el fin de ejecutar una política de Estado a través del CODENPE (y además hoy el CODAE) en beneficio de los pueblos indígenas y afroecuatorianos a nivel nacional, asimismo, la materialización de esta política se ha vuelto una referencia para toda la América Latina.

Dado que no partió de una línea de base, es difícil establecer los cambios en las condiciones de vida de las 3,695 comunidades censadas, sin embargo, sí se puede afirmar que se introdujo en estas comunidades una estructura operativa descentralizada lo cual se traduce en la planificación participativa (PDL) a través de las OSG/OTG del país. Gracias a esta estructura que combina las instituciones del Estado con las organizaciones civiles indígenas y negras, las condiciones operativas, hoy en día, son mucho más favorables y positivas para poder ejecutar esta política con un segundo préstamo del BIRF y quizás un segundo préstamo del FIDA.

Desarrollo con Identidad. El PRODEPINE se diseñó como un Proyecto de desarrollo con identidad. Por razones administrativas, se aplicaron los mismos procedimientos administrativos y operativos para las tres regiones del país, sin tomar en cuenta que éstas son cultural, climática, étnica y cosmogónicamente diferenciadas. La percepción general es que PRODEPINE se diseñó para la Sierra, donde está concentrada la población indígena del país.

Regionalización y tratamiento diferenciado. Es importante adecuar los procesos a variables etno-culturales, climáticas y geográficas que requieren de procedimientos diferenciados para las tres regiones: Costa, Sierra y Amazonía. Esto requiere de asignaciones per cápita diferentes en las tres regiones. La interculturización se consigue como resultado del desarrollo de los pueblos con su propia identidad.

Monitoreo. El sistema informático Rikuk Pacha, a nivel nacional, es un eficiente sistema referencial que registra información clave para el monitoreo administrativo del Proyecto. Sin embargo, esta información no es suficiente para monitorear indicadores de procesos sociales de reducción de pobreza ni tampoco para medir los resultados de esos procesos.

Género. El único componente con una estrategia de género es el subcomponente de cajas solidarias enfocadas a mujeres y cuyos préstamos son usados mayormente para actividades productivas. La participación de la mujer como usuaria final de los servicios financieros ha sido satisfactoria; más de 15 000 mujeres se han beneficiado a través de los servicios ofrecidos por las cajas solidarias.

Participación Comunitaria, Rendición de Cuentas y Auditoría Social. Según las auditorías anuales del PRODEPINE, un impasse significativo ha sido la justificación de gastos y rendición de cuentas por parte de las OSG/OTG a las oficinas regionales, dado que la rendición de cuentas rigurosa es nueva para estas organizaciones. Sin embargo, se ha visto notable progreso. Asimismo, la auditoría social de las OSG/OTG para las comunidades y el empoderamiento de las comunidades para la autogestión todavía es muy incipiente.

Participación de las OSG/OTG y papel de las Comunidades. Las OSG/OTG han recibido un fuerte fortalecimiento institucional para acompañar a la comunidad en la elaboración de los PDL. Las OSG son las entidades administradoras de los subproyectos. La evaluación de campo verificó que estas capacidades administrativas de las OSG se han quedado en las dirigencias de las mismas. No han bajado ni al resto de la OSG ni a las comunidades miembros.

Fortalecimiento Institucional. El componente fortaleció a 241 OSG y OTG en la ejecución de 212 PDL indígenas y afroecuatorianos beneficiando a 1 345 500 indígenas y 93 600 afroecuatorianos, asimismo dicho componente suministró equipo técnico de oficina.
44. Falta de líneas de base. Los indicadores organizativos del Proyecto se fueron construyendo en el transcurso de la ejecución del informe de consultoría elaborado por la Fundación Heifer. El Proyecto partió sin línea de base.

Cobertura. Si bien es cierto que los mayores beneficiarios de este primer PRODEPINE han sido las OSG/OTG mejor organizadas e instaladas (Sierra), también es cierto que el PRODEPINE ha promovido el fortalecimiento de las OSG/OTG de todo el país, y la creación de organizaciones nuevas que de otra manera no habrían tenido la oportunidad de constituirse.

Dependencia de PRODEPINE. El PRODEPINE es un Proyecto muy bien acogido por los beneficiarios. En algunas comunidades visitadas ha sido el único Proyecto que ha llegado a ellos con una estrategia descentralizada y culturalmente adecuada. La misión pone en alerta que se podría crear dependencia del PRODEPINE. La autogestión parece haber quedado en segundo plano. El fortalecimiento de las OSG/OTG es un proceso que necesita seguimiento y acompañamiento a largo plazo, por parte de CODENPE.

Subcomponente de Compra de Tierras y Derechos de Agua. El 3,7% (USD 345 455) de la inversión FIDA se destinó a la compra de tierras con el apoyo del FEPP. Dentro del componente de Compra de Tierras financiado por el FIDA, se compraron 634 ha beneficiando a ocho organizaciones de la sierra. Se prevé que al final del Proyecto se habrá apoyado la preparación de 71 planes de manejo que es requisito para obtener el título de propiedad. Se cuestiona la ejecución real de los planes. En cuanto al subcomponente de Agua, el Proyecto apoyó un estudio de acequias comunitarias en 793 comunidades de 40 OSG y se diagnosticaron 458 sistemas de riego.

Subcomponente de Servicios Financieros Rurales. Hasta abril de 2003, el componente SFR ha desembolsado un total de USD 3 166 761, lo cual corresponde al 34,1% de la inversión FIDA. A pesar del atraso en su despegue, el subcomponente SFR ha logrado importantes avances en su ejecución. La presente evaluación considera que el subcomponente ha contribuido a la ampliación de la oferta micro financiera en los sectores de bajos recursos de la población indígena y en menor grado de la población negra. Se ha establecido a través de las cajas solidarias un proceso que incita la creación de una demanda efectiva de los servicios financieros al nivel de las poblaciones de escasos recursos. El atraso en la puesta en marcha de la ejecución del subcomponente SFR se debió a factores como: la crisis financiera al momento del despegue del Proyecto, los problemas de comunicación entre el Proyecto y el FIDA, y el aislamiento del subcomponente dentro el Proyecto mismo. Durante los dos primeros años de ejecución, el subcomponente no logró desarrollar una respuesta adecuada para resolver estos problemas.

Subproyectos de inversión pública. Este subcomponente fue financiado por el FIDA en un 38% y por el BIRF en un 62%. El subcomponente financió 661 subproyectos beneficiando a 62 644 familias en 103 cantones, es decir, 57% más de lo programado. Los subproyectos llegaron al 26% del total de pueblos indígenas y afroecuatorianos. Respondieron al 33% de las solicitudes de organizaciones de base (1 582 organizaciones). Los afroecuatorianos recibieron el 16% de la inversión para 71 proyectos equivalentes a USD 1 708 407; y la Amazonía FENOCIN recibió el 13%, equivalente a USD 497 221 para 62 proyectos. Los PDL se concentran en la generación de productos y no en los procesos de revitalización cultural, o de fortalecimiento organizativo a largo plazo. Su enfoque es fundamentalmente económico y de organización.

Recomendaciones

A fin de concluir exitosamente el PRODEPINE con financiamiento del FIDA, y en caso de un nuevo financiamiento, la misión de evaluación recomienda:

Extensión del Plazo de Cierre. Dada la inversión de USD 9,3 millones en cuatro años, y el saldo de USD 5,1 millones que será desembolsado en marzo de 2004 (incluyendo una ampliación), se recomienda la prórroga del cierre hasta marzo de 2005, de modo de concluir satisfactoriamente el Proyecto. En caso de que el FIDA decida invertir en un nuevo proyecto, se recomienda empezar la preparación ahora mismo, con el fin de evitar desfases y realizar misiones de una semana, dos veces por año.

Presencia del FIDA. Se recomienda al FIDA tener mayor presencia de supervisión en la ejecución del 35% restante del Préstamo 464-EC, particularmente porque el BIRF concluyó su operación de PRODEPINE I. En caso de una nueva operación FIDA, se recomienda un plan de seguimiento y supervisión más adecuado.

Institucionalización de PRODEPINE como Programa de Gobierno para los pueblos indígenas y afroecuatorianos. Dado que el PRODEPINE es un Proyecto operante en la política de CODENPE-CODAE para el fortalecimiento de los pueblos indígenas y negros, se recomienda que éste se convierta en Programa de Gobierno en lugar de proyecto. Se recomienda el fortalecimiento de CODAE.

Promover estrategias regionalizadas. El FIDA ha mostrado interés en tener mecanismos diferenciados para los diferentes Pueblos y muy en particular para los Amazónicos frente a los campesinos indígenas alto andino⁴. Las oficinas regionales de PRODEPINE expresan su necesidad de adecuar los procesos a la realidad regional. La Costa Norte quisiera un PRODEPINE AFRO, la Amazonía un PRODEPINE AMAZÓNICO.

Descentralización institucionalizada a largo plazo. Dada la fuerte descentralización de los servicios públicos en los municipios, la evaluación sugiere acercar operativamente las oficinas regionales de PRODEPINE hacia los gobiernos municipales a fin de que los PDL no sean elaborados para PRODEPINE, sino que incluyan todos los ejes de desarrollo (sectores salud, agua y saneamiento, educación, etc.) en cooperación con todos los entes públicos y privados a nivel municipal.

Interculturalidad. Se recomienda analizar los indicadores culturales indígenas elaborados por el Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE) para el Sistema de Indicadores Sociales de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (SIDENPE), e integrar en el sistema de Monitoreo del PRODEPINE II. Promover en el PRODEPINE central la consulta informada sobre los elementos regionales de interculturalidad y adecuación intercultural de los procesos a las regiones.

Continuar la focalización en los ejes transversales de interculturización, género y participación comunitaria. Reforzar en el sistema Rikuk Pacha las variables de género y cultura diferenciada en las tres regiones del país. Asegurar que haya una línea de base al inicio del siguiente proyecto.

Monitoreo de Procesos y Resultados. Actualizar el sistema Rikuk Pacha a fin de que refleje no solamente los procesos administrativos sino los procesos y resultados de impacto social; y asimismo capacitar a las comunidades para ejecutar el monitoreo participativo de los cambios. Utilizar las metodologías e instrumentos de evaluación elaborados por el Proyecto mismo (por ejemplo las metodologías: RURALINVEST, de medición de capital social, de preparación de PDL, de seguimiento y evaluación ambiental, y, de proyectos de desarrollo rural).

Llevar el nivel de fortalecimiento hacia las comunidades. En PRODEPINE I se focalizó el fortalecimiento institucional en CODENPE-CODAE y OSG/OTG, y en menor medida en las comunidades beneficiarias. Se recomienda capacitar a las comunidades para: i) autogestionar, diseñar y ejecutar sus propios proyectos; y, ii) supervisar y controlar la administración de fondos por las OSG/OTG mediante la generación del presupuesto en forma participativa, el monitoreo participativo y la ejecución comunitaria. Las OSG/OTG deben ser capaces de administrar los fondos y rendir cuentas, pero las comunidades necesitan tener mayor ingerencia para apropiarse de la ejecución y el mantenimiento de sus proyectos.

Introducir un sistema de actualización anual de los PDL para las comunidades. Los PDL deberían ser documentos vivos y actualizables. Los PDL encontrados son del 1998. Se recomienda actualizarlos anualmente.

Contratación Comunitaria. Subcontratar los servicios de administración de proyectos, capacitación, etc. a ONG y asociaciones indígenas, con el fin de darles la oportunidad de desarrollo y reconocimiento profesional.

Solidificar las Alianzas Estratégicas con otros Programas tanto estatales como de la sociedad civil (por ejemplo MIDUVI -Vivienda, Agua y Saneamiento-⁵, FISE⁶, Programa Intercultural Bilingüe del ME; Departamento de Salud Indígena del Ministerio de Salud Pública) y, otros, para coordinar esfuerzos dirigidos a la misma población objetivo.

En caso de darse un nuevo financiamiento FIDA, formar un Comité Consultivo Interinstitucional para elaborar el diseño (con economía de escala), coordinar políticas y optimizar resultados. El Comité podría estar formado por: i) CODENPE y CODAE; ii) cooperantes FAO, PNUD, PREVAL y BIRF; iii) instituciones públicas (Ministerios de Salud, Educación, Agricultura, Finanzas, MIDUVI, PRAGUAS); y, iv) organizaciones indígenas de base.

Componente de Tierras. Se recomienda dar seguimiento a los planes de manejo de las tierras compradas o legalizadas con PRODEPINE. Al momento, la ejecución de los planes es responsabilidad de las comunidades, con apoyo de las OSG. Es urgente que un programa como PRODEPINE prosiga cubriendo la demanda de legalización y compra de territorios ancestrales en las tres regiones, pero más enfáticamente en la Amazonía, donde se diagnosticaron 1 294 759 ha. por legalizar.

Componente de Agua. Se recomienda ejecutar los estudios de acequias que incorporarían las necesidades de 70 OSG y 726 sistemas de riego para 1 368 comunidades, que serán financiados con otros fondos en una siguiente fase de PRODEPINE.

Componente de SFR. La preocupación sobresaliente de la misión con respecto a los SFR, es la falta de consolidación. El subcomponente se encuentra en la mitad del camino para lograr sus objetivos: Incrementar el acceso de las comunidades indígenas y negras a recursos financieros que les permitan costear actividades productivas y facilitar el establecimiento de sistemas financieros eficientes y sostenibles para la población objetivo. Si se diera en estos momentos un eventual término a las actividades relacionadas con el subcomponente, posiblemente las poblaciones y nacionalidades indígenas y negras perderían la única oportunidad de tener acceso a servicios financieros rurales. Partiendo del objetivo del subcomponente, se sugieren elementos estratégicos para el desarrollo del programa SFR:

1. Coordinación sectorial: Se recomienda que los técnicos de las oficinas regionales de PRODEPINE jueguen un papel más activo como facilitadores en los procesos locales, coordinar sus actividades y establecer alianzas estratégicas con organizaciones que trabajan en el mismo sector; y,

2. Estrategia regional: Debido a la gran heterogeneidad de los contextos locales en que opera el Proyecto, se recomienda adecuar tres diferentes estrategias globales al contexto de cada región (Costa, Sierra, Amazonía).

   1. Vincular las cajas solidarias a las EFL. Facilitar la conexión: a) entre EFL y cajas solidarias (autónomas) con el fin de que las primeras otorguen préstamos a las cajas para que éstas subpresten a sus socias; o b) entre cajas solidarias con el fin de mejorar la capacidad financiera de las cajas pequeñas.

   2. Asesorar a las EFL para que bajen la escala, es decir, para que incorporen el grupo meta de PRODEPINE a la clientela tradicional de las Cooperativas. Es necesario transferir a las EFL las herramientas para atender a la población objetivo del Proyecto.

   3. Profesionalizar a las EFL con productos financieros dirigidos a la población objetivo. Esta estrategia trata de transformaciones cualitativas, de manera que una institución que ya está llegando a la población objetivo del Proyecto sea más eficiente, más estable y más profesional.

Estrategia del Fondo de Crédito. Se considera que el modelo actual de dos pisos es adecuado y sobre esta base se proponen algunos elementos para la segunda fase: Se plantea que la responsabilidad del fondo sea asumida por PRODEPINE II. Esta opción trae consigo la posibilidad de financiar una Unidad Técnica a niveles nacional y regional, lo que permitiría dar continuidad al seguimiento de los convenios con las EFL y a la administración de la cartera. El Fondo sería administrado por PRODEPINE. CODENPE sería parte de la Junta Directiva del Fondo. Un Comité de Crédito tomaría las decisiones finales sobre políticas de crédito. Los ingresos del fondo de segundo piso deberían cubrir los gastos operativos y financieros de la Unidad Técnica. Al momento, éste no es el caso. La Unidad Técnica en el post proyecto debería tener un tamaño mínimo (dos a tres personas) cuyos costos operativos no superen el 5% de la cartera activa (en 2002, ésta fue de 5,5%). De ser necesario se cortaría el subsidio actual (3-4%) de las EFL aumentando su tasa de interés.

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1/ La Misión de Evaluación fue compuesta por la Antropóloga Sra. Ximena Traa-Valarezo e integrada por los Sres. Arie Sanders, Especialista en Finanzas Rurales; Vincent Brackelaire, Sociólogo Experto en Fortalecimiento Institucional y Especialista en Pueblos Amazónicos, y la Sra. Consuelo Rojas, Economista Especialista en Desarrollo Rural. La Misión cuenta con amplia experiencia en evaluación de proyectos sociales dirigidos a pueblos indígenas y afrodescendientes. La Sra. Katharina Kayser, Evaluadora de Operaciones del FIDA, participó durante la primera semana en Quito. Los funcionarios de PRODEPINE Central y Regional colaboraron con los miembros de la Misión sin intervenir en las reuniones, entrevistas, ni grupos focales en el campo.

2/ La metodología PREVAL es un instrumento eficaz para evaluar procesos de desarrollo. Sin embargo, no se ha utilizado aún a nivel central, ni a nivel regional.

3/ Otros dos proyectos ejecutados por CONDENPE son: Proyecto de Desarrollo de Cotopaxi (PRODECO) financiado por la Unión Europea (UE), y Proyecto de Fortalecimiento de los Municipios Indígenas Alternativos (FORMIA) financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). Los tres proyectos (PRODEPINE, PRODECO Y FORMIA) son considerados como Unidades Ejecutoras (UE) de CODENPE.

4/ Comentario de Roberto Haudry de Soucy, Gerente de Operaciones FIDA, “Comentarios del Cofinanciador” en el Informe del Cierre del Proyecto. Banco Mundial. Enero 21, 2003. Pág. 18.

5/ Proyecto de Agua para Pequeños Municipios y comunidades rurales (PRAGUAS) financiado por el BIRF.

6/ Programa de Saneamiento Rural, financiado BID.