Evaluación final

Antecedentes e Introducción

La Oficina de Evaluación del FIDA llevó a cabo la evaluación final del Proyecto de Pequeños Productores Agrícolas de la Región Sur-Oeste - Fase II, en la República Dominicana en 2009/2010. La evaluación tuvo dos objetivos fundamentales: i) evaluar el desempeño y el impacto del PROPESUR, y ii) generar lecciones y recomendaciones con el fin de mejorar el diseño y la implementación de otros proyectos de desarrollo similares en el país.

El Acuerdo en el Punto de Culminación (APC) refleja el acuerdo entre el Gobierno de la República Dominicana (representado por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo) y la gerencia del FIDA (representada por la División de América Latina y el Caribe [LAC]) sobre los principales hallazgos de la evaluación (ver sección B más adelante), así como el compromiso a adoptar e implementar las recomendaciones incluidas en la sección C de este documento. Cabe aclarar que la Oficina de Evaluación no firma el APC, si bien ha facilitado el proceso que condujo a su conclusión.

El seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones acordadas será llevado a cabo a través del Informe del Presidente sobre el Estado de Aplicación de las Recomendaciones de Evaluación y las Medidas Adoptadas por la Dirección.

Principales Hallazgos de la Evaluación

La evaluación señala que el diseño del proyecto fue en conjunto pertinente en relación a las necesidades de los pobres en la región Sur-Oeste, así como a la estrategia del gobierno y las prioridades del FIDA. PROPESUR ha explorado y desarrollado una nueva forma de intervención por parte del Gobierno de la República Dominicana para responder mejor al desafío de reducir la pobreza rural. El diseño del proyecto buscó combinar estrategias de fomento productivo rural con un enfoque de inclusión de los beneficiarios y se benefició de un amplio espacio para la experimentación (en parte debido a una relativa ausencia del Estado en la zona del proyecto). El proyecto eligió la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN) como agencia ejecutora, incluyó ejecutores sobre todo privados y promovió la participación real de las comunidades rurales. No obstante, el carácter pionero del proyecto no se vio acompañado de un rol más decisivo del nivel estratégico del proyecto para velar y decidir sobre la orientación del proyecto, por encima del nivel de la gerencia operativa.

El proyecto focalizó sus acciones a la población-objetivo prevista: los pobres. No obstante, diferentes grupos de pobres como madres solteras, jóvenes sin empleo, analfabetos adultos, familias de productores con tierra, etc. requieren de un acercamiento muy distinto para aliviar su pobreza. Esto dio lugar a un mayor nivel de complejidad, lo que resultó en demoras en la ejecución y consecuencias negativas en la eficiencia del proyecto.

PROPESUR fue efectivo en varios aspectos como en el apoyo a organizaciones de base, promoción de equidad de género, provisión de servicios, infraestructura social y acceso a servicios financieros. Por otro lado, el proyecto alcanzó escasos resultados en fomentar el establecimiento de nuevas microempresas rurales y la integración a cadenas productivas fue limitada. En los primeros años de la implementación del proyecto se favorecieron obras sociales en detrimento de una estrategia para promover un apoyo oportuno a lo largo de las cadenas productivas comerciales identificadas para la intervención (café, banano, hatos ovino-caprinos).

El proyecto produjo impactos positivos en el ingreso de las familias (en especial en las productoras de café), logró aumentar el capital social en las comunidades apoyadas y además se fortalecieron las instituciones privadas como las ONG, cooperativas e instituciones financieras. Por otro lado, no se alcanzaron impactos en la seguridad alimentaria ni en el manejo de los recursos naturales, no prestándose la suficiente atención al manejo integral de la microcuenca.

El fortalecimiento de las organizaciones de base y las comunidades, así como el trabajo directo con ellos aumentó la sostenibilidad social de las intervenciones del proyecto. En el ámbito económico y financiero, la mejora en la integración comercial de los productores de cultivos en las cadenas de producción les ayudó a alcanzar la auto-gestión, así como el trabajar con instituciones financieras locales rentables. Por otro lado, las perspectivas para la sostenibilidad de las intervenciones del proyecto focalizadas en la seguridad alimentaria y el medio ambiente son limitadas.

PROPESUR se benefició de un amplio espacio para la experimentación (en parte debido a una relativa ausencia del Estado en la zona del proyecto) y propone nuevos elementos como por ejemplo: la planificación basada en la demanda y la operación; una fuerte participación del sector privado en la implementación; el fortalecimiento de los servicios financieros rurales; y el énfasis en el enfoque de equidad de género. A pesar de algunos esfuerzos en este sentido, existen oportunidades de mejora en relación con la difusión de experiencias y lecciones aprendidas en relación con el desarrollo de la zona, especialmente en vista del alto contenido innovador de PROPESUR.

Acuerdo en el Punto de Culminación

(R1) Asegurar un anclaje institucional-político para los nuevos proyectos en una institución especializada en el desarrollo rural, dentro del marco de las nuevas políticas y estrategias del Gobierno de la República Dominicana al respecto. Se recomienda una intensificación del relacionamiento con diferentes entidades públicas –centrales y municipales–, con otros proyectos de desarrollo y con entidades privadas, con miras a identificar posibles sinergias y lograr un anclaje más firme de las actividades de nuevos proyectos en su zona de influencia.

El FIDA y el Gobierno Dominicano han sido responsables de implementar la primera parte de esta recomendación, que ya ha sido implícitamente recogida en el diseño de los dos nuevos proyectos. En relación con la segunda parte de la recomendación, el Gobierno Dominicano, a través de la Oficina de Ejecución de Proyectos del Ministerio de Agricultura será responsable por implementarla durante los seis años de implementación de los dos proyectos en el Oeste y en el Centro-Este del país. El FIDA acompañará este trabajo a través de sus misiones de supervisión.

(R2) Diseño y focalización:

• mejorar la definición de población-objetivo, indicando las unidades a las que se dirige el proyecto (familias, microempresas individuales, organizaciones de base, comunidades); y velar por una clara diferenciación del conjunto “instrumentos-intervenciones-horizontes temporales” de acuerdo a las diferentes necesidades, capacidades, y “lógicas de progreso” de los diferentes grupos meta.
• asegurar una participación activa de beneficiarios en la definición y ejecución de líneas de acción, durante toda la duración del proyecto, respetando el principio de una atención “por demanda”, pero, además, tomando en consideración otros elementos como, por ejemplo, las potencialidades y los riesgos tanto de las organizaciones, como de la región, del ambiente y del mercado.
• recalcar el carácter provisorio de algunos aspectos del diseño como una guía inicial, diferenciando las partes que se considera obligatorias para el proyecto (compromisos en el contrato de Préstamo) de otras que son indicativas y sujetas al criterio de los responsables para la implementación (Comité Directivo y Gerencia); se sugiere pre-definir pautas de implementación en el contrato de Préstamo a ser seguidos por los ejecutores.¹

El FIDA Y el Gobierno Dominicano han sido responsables de implementar la primera y la tercera de estas recomendaciones, que ya han sido en gran medida recogidas en el diseño de los dos nuevos proyectos. En relación con la segunda, el Gobierno Dominicano, a través de la Oficina de Ejecución de Proyectos del Ministerio de Agricultura, será responsable por implementarla durante los seis años de implementación de los dos proyectos en el Oeste y en el Centro-Este del país. El FIDA acompañará este trabajo a través de sus misiones de supervisión.

(R3) Arreglos de implementación:

• asegurar el ejercicio de funciones estratégicas para la implementación del proyecto, por entidades con la necesaria experiencia y capacidad en la materia. Estas funciones incluyen: supervisión de la ejecución operativa y financiera, seguimiento a la implementación y decisiones sobre la orientación del proyecto –particularmente en el caso de cambios notables.
• estudiar costos aproximados de diferentes modelos de implementación (ejecución por el proyecto; tercerización de servicios; o una combinación de ambos) con miras a establecer pautas referenciales.
• prever una tercerización adecuada de la provisión de servicios técnico-financieros; la utilización de capacidades en la zona requiere de unas estrategias explícitas de negociación, en particular con las ONG de peso activas en cada territorio.
• El Gobierno Dominicano, a través de la Oficina de Ejecución de Proyectos del Ministerio de Agricultura, será responsable por implementar estas recomendaciones durante los seis años de implementación de los dos proyectos en el Oeste y en el Centro-Este del país. El FIDA acompañará este trabajo a través de sus misiones de supervisión.

(R.4) Líneas de acción / componentes:

• completar el apoyo a cultivos comerciales como el café y el banano producidos por grupos campesinos a lo largo de sus cadenas productivas ² y reconsiderar el abanico de productos a fomentar incluyendo la agricultura bajo riego (como lo identificó el diseño de PROPESUR), con potencial de creación de empleo rural.
• fomentar el instrumento de concurso para acceder a fondos del proyecto para realizar proyectos productivos a nivel comunitario, incentivando la participación de jóvenes en ellas; se recomienda incentivar ideas innovadoras, incluso el desarrollo de relaciones económicas entre comunidad y ciudad.
• evaluar el estado de consolidación de las organizaciones sociales a fortalecer como base para definir el apoyo específico del proyecto en cada caso ³.
• en caso de seguir apoyando la realización de obras sociales, definir explícitamente la relación entre representación comunitaria y organizaciones de base referente a las responsabilidades para el mantenimiento y la posible extensión futura de las obras.
• la provisión de acceso al financiamiento debe (re)considerar su nexo con la demanda rural y apoyar también iniciativas microfinancieras más arraigadas en las comunidades rurales; el instrumento de un seguro climático merece ser apoyado con miras a contribuir a una modalidad aplicable a nivel nacional (más bien que un servicio exclusivamente a clientes del proyecto mientras esté en la zona ⁴).
• en materia de la seguridad alimentaria, se recomienda invertir en el diseño de un programa con perspectivas de mejoramiento a mediano y largo más bien que a corto plazo, ⁵ explorando además la posibilidad de combinarlo con programas de subsidio del Gobierno. ⁶

EI FIDA y el Gobierno Dominicano han sido responsables de implementar cuatro (a, b, c, e) de estas recomendaciones, que ya han sido en gran medida recogidas en el diseño de los dos nuevos proyectos. En relación con la recomendación (d), el nuevo COSOP no incluye este tema en las prioridades estratégicas concertadas con el Gobierno Dominicano. Al contrario la posible implementación de la última recomendación (f) será responsabilidad de la Oficina de Ejecución de Proyectos del Ministerio de Agricultura durante los seis años de implementación de los dos proyectos en Oeste y en el Centro-Este del país. El FIDA acompañará este trabajo a través de sus misiones de supervisión.

(R.5) Con relación al intercambio de conocimientos la evaluación recomienda completar la sistematización de las experiencias de PROPESUR y difundirlas e intercambiarlas con actores especializados (ONG, actores públicos, proyectos) para consolidar buenas prácticas y lecciones aprendidas.

EI FIDA Y el Gobierno Dominicano han sido responsables de implementar en parte esta recomendación en el diseño de los dos nuevos proyectos, en particular a través de la participación de un gran número de ex miembros del equipo coordinador de PROPESUR en el proceso de formulación de los nuevos proyectos. EI Gobierno Dominicano, a través de la Oficina de Ejecución de Proyectos del Ministerio de Agricultura, será además responsable por implementar esta recomendación en un sentido más amplio, es decir adoptando un enfoque de manejo del conocimiento durante los seis años de implementación de los dos proyectos en el Oeste y en el Centro-Este del país. El FIDA acompañará este trabajo a través de sus misiones de supervisión.

Firmado por:

Sr. Nelson Toca Simó
Vice Ministro de Planificación
Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo             Fecha:  21/03/2011

Sra. Josefina Stubbs
Directora
División de América Latina y el Caribe
Departamento de Administración de Programas

Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA)            Fecha

---