Evaluación intermedia¹

Antecedentes de la evaluación. El PRODECOP fue aprobado por la Junta Ejecutiva del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) en septiembre de 1996. El préstamo fue declarado efectivo en junio de 1998 con un período de implementación estimado de seis años. El costo total del PRODECOP se estimó en USD 24,4 millones, de los cuales el FIDA financiaría USD 12,0 millones, el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela (GdV) USD 8,7 millones, la institución cofinanciadora USD 2,8 millones y los beneficiarios USD 744 000. La institución cooperante es la Corporación Andina de Fomento (CAF). El organismo de ejecución es la Fundación para la Capacitación e Investigación Aplicada a la Reforma Agraria (CIARA), actualmente dependiente del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), adscripto al Ministerio para la Economía Popular (MINEP).

La misión de evaluación intermedia del FIDA visitó el país entre el 16 de mayo y el 7 de junio de 2005. Sus cometidos principales fueron: evaluar lo actuado por el proyecto; extraer lecciones aprendidas para el diseño de futuros proyectos; proveer recomendaciones para la implementación en el período que resta hasta el cierre del préstamo del FIDA; y analizar las condiciones para considerar una eventual formulación y ejecución de la segunda etapa del proyecto bajo evaluación. La misión mantuvo reuniones de trabajo en la ciudad de Caracas con autoridades del Ministerio para la Economía Popular, autoridades y funcionarios de la Fundación CIARA, del Ministerio de Planificación y Desarrollo del GdV y la CAF. La misión, durante su extensa gira en terreno, que cubrió siete estados de Venezuela, visitó 20 municipios, se entrevistó con funcionarios del sector agropecuario estatal y con autoridades de los municipios integrados al área del proyecto e interactuó con numerosos beneficiarios.

Breve descripción del proyecto: concepto, objetivos, metas y componentes.

El diagnóstico y concepto del proyecto se basó en que las principales limitaciones al mejoramiento de las condiciones de vida y de producción del grupo-objetivo se encontraban en la falta de organización comunitaria y en la falta de acceso a servicios financieros rurales sostenibles. Ante este diagnóstico se propuso: i) un formidable esfuerzo de capacitación dirigido a la promoción y establecimiento de organizaciones sociales y económico-productivas a nivel de comunidades; ii) una estrecha colaboración con el Programa de Extensión Agrícola (PREA), ejecutado por CIARA con financiamiento del Banco Mundial (BIRF) en las mismas áreas del PRODECOP, para asegurar la asistencia técnica agropecuaria; iii) un Fondo de Iniciativas Comunitarias (FIC) para financiar proyectos comunitarios surgidos de las organizaciones; y iv) un ambicioso programa de establecimiento de cooperativas de ahorro y crédito rural (por ejemplo: cajas rurales) para movilizar los ahorros del grupo-objetivo y empoderar a los beneficiarios a través del manejo de sus créditos combinado con un complejo sistema de redescuentos y sistema de garantías el cual permitiría a estas unidades financieras acceder a líneas de crédito de la banca comercial. La organización de los beneficiarios se privilegió como la actividad más relevante para potenciar no solamente a las demás acciones sino también para alcanzar el objetivo de “ciudadanización” de las poblaciones rurales involucradas en el marco de las políticas de descentralización impulsadas entonces. Además, la atención a la dimensión de género en todas las actividades del proyecto fue especialmente incluida para garantizar la participación directa de las mujeres en el proyecto. El PRODECOP se diseñó para cubrir una extensa área geográfica incluyendo acciones en ocho estados del país y en 39 municipios

El objetivo general del proyecto es “el mejoramiento de la calidad de vida y la economía de las familias campesinas pobres y pequeños productores, mediante una mejora en su inserción en los procesos de desarrollo local, incrementando sus ingresos agropecuarios y sus condiciones socioeconómicas actualmente prevalecientes”. Los objetivos específicos son: a) proveer capacitación y asistencia técnica a las comunidades rurales pobres; b) crear y fortalecer mecanismos de participación entre las comunidades rurales pobres y gobiernos municipales y estatales; c) crear y fortalecer organizaciones sociales, económicas y financieras locales; d) mejorar los ingresos familiares; y e) apoyar las políticas de descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos municipales. El objetivo final del proyecto es la autoconcientización de la comunidad.  Para la obtención de estos objetivos se previó la implementación de tres componentes: 1) Capacitación para el Desarrollo y la Participación Ciudadana: con el objetivo de mejorar las capacidades técnicas y sociales de los beneficiarios del proyecto y del equipo técnico, así como de los funcionarios municipales y estatales de forma tal que puedan desempeñar un papel activo en el desarrollo social y económico; 2) servicios Financieros y Sistema Financiero Rural: este componente tiene tres objetivos principales: i) proveer servicios financieros para propósitos productivos; ii) organización de instituciones financieras rurales sostenibles basadas en la comunidad para la provisión de estos servicios; y iii) iniciar y consolidar vínculos entre esas instituciones financieras rurales y el sistema bancario y otras instituciones financieras mediante el establecimiento y operación de Fondos de Garantía y Redescuento; y 3) Seguimiento y Evaluación: la Unidad de Seguimiento, Evaluación y Administración, que seguirá la implementación de los componentes se establecerá dentro de la Unidad Ejecutora del Proyecto (UEP), establecida en la CIARA.

Las metas propuestas incluían 760 comunidades atendidas, 334 asociaciones civiles organizadas y 476 grupos de interés múltiple para el primer componente. Para el segundo componente se esperaba haber conseguido 198 grupos pre-cooperativos de ahorro y crédito y 150 cooperativas de ahorro y crédito. Se esperaba beneficiar a 19 003 familias rurales con el componente de Capacitación para el Desarrollo y la Participación Ciudadana, 15 000 familias mediante las acciones conjuntas del proyecto y PREA en materia de asistencia técnica para la producción y a 9 000 beneficiarios como socios de las organizaciones comunales de ahorro y préstamo (150 entidades programadas “maduras”) bajo el componente Servicios Financieros y Sistema Financiero Rural. De estos conjuntos, se esperaba que 8 000 mujeres fueran beneficiarias y que 250 empleados municipales fueran capacitados.  Se definió el abordaje de género del proyecto partiendo de una estrategia de discriminación positiva hacia las mujeres. Así, el enfoque de género es transversal a todas las acciones del mismo. En el diseño no se realizaron estimaciones sobre la rentabilidad del proyecto ni sobre incrementos de los ingresos esperados de los beneficiarios. Tampoco se elaboró, originalmente, un marco lógico del proyecto.

Resultados obtenidos. La ejecución del proyecto ha alcanzado, en términos de cobertura de los usuarios, las metas planteadas originalmente para los principales componentes. Así, en lo que respecta al componente de Capacitación se habrían beneficiado un mínimo de 13 000 familias y/o 15 542 personas (o 82% de la meta), en el caso del componente de Servicios Financieros la meta de 9 500 se habría superado después de haber contabilizado 11 458 usuarios (121% de la meta). Las comunidades atendidas han superado levemente la meta planteada originalmente (779 contra 760) mientras que el número de organizaciones registradas superó significativamente el objetivo original (655 organizaciones socio comunitarias contra 334 programadas).  El número de cajas rurales establecidas es de 151 (frente a la meta de 150). La misión concluyó que el diseño del proyecto sobreestimó la posibilidad de alcanzar, en el período de ejecución, la consolidación de estas entidades financieras dadas las condiciones de partida. De acuerdo a la información disponible, alrededor de 9 000 mujeres han sido usuarias de los servicios del proyecto, superando la meta prevista. Cabe destacar la contribución del proyecto al establecimiento, capacitación y desarrollo de proveedores privados de asistencia técnica en todas las áreas cubiertas por el proyecto.

Las metas previstas de beneficiarios de programas de asistencia técnica no fueron cumplidas. Tampoco lo fueron las metas de capacitación de funcionarios municipales. En relación con las metas relacionadas con préstamos a las entidades de ahorro y préstamos y el establecimiento del fondo de garantía, la ejecución del proyecto fue prácticamente nula. La misión reitera su juicio de que el diseño del proyecto incorrectamente sobreestimó la viabilidad de alcanzar estas metas, dadas las condiciones iniciales. Finalmente, las metas de proyectos y recursos a ser financiados con el FIC no fueron alcanzadas aunque se ejecutaron desembolsos y se habrían financiado numerosos proyectos.

Ejecución financiera. Desde el punto de vista de la ejecución financiera, el proyecto desembolsó (a fines de 2004) el 56% del total de los costos programados. Según las fuentes de financiamiento, el GdV desembolsó el 75% de su aporte programado, la CAF desembolsó el 100% de su préstamo y el préstamo del FIDA solamente se ejecutó en un 34,7% (se espera que se superará el 40% a mediados de 2005). El componente de Capacitación desembolsó prácticamente todos los recursos previstos, el componente de Dirección del Proyecto superó el 20% los costos programados y el componente de Seguimiento y Evaluación (SyE) también gastó un 11% más de lo previsto. El FIC solamente desembolsó el 32% de los recursos programados. El componente de Servicios Financieros, por su parte, desembolsó solamente 20% de lo previsto pues los desembolsos para el Fondo de Garantía y para el Fondo de Redescuentos fueron nulos. Dada la concentración de recursos del préstamo FIDA en estos rubros, la falta de ejecución de estos componentes explica el bajo porcentaje de desembolsos del préstamo. Cabe señalar que el aporte de los beneficiarios habría sido superado.

Desempeño del proyecto e impactos sobre la pobreza y sostenibilidad. Pertinencia de los objetivos. El objetivo general del proyecto no solamente era altamente pertinente al momento del diseño sino que mantiene y, en rigor, ha incrementado su pertinencia en la actualidad. En efecto, las importantes variaciones del contexto económico a nivel nacional en el último trienio, brindan mayores bases para poder incrementar la participación de las comunidades rurales pobres en el gasto público a nivel nacional y local. Asimismo, las variaciones del contexto político e institucional ocurridas en el último lustro dan un marco mucho más favorable al incremento de la participación popular y local y a la consecución de mejoras sustanciales en las condiciones socioeconómicas de los segmentos más pobres de la sociedad. Eficacia.  La revisión de los impactos del PRODECOP muestra que el proyecto ha presentado una muy elevada o elevada eficacia en los impactos relacionados con: i) el capital social y la potenciación de la capacidad de acción de la población; ii) en los activos humanos relacionados con la mayor información y capacitación y el mayor acceso a la educación primaria; iii) en los activos físicos comunitarios; iv) en los activos financieros y en el mayor acceso a los servicios financieros; y v) en las instituciones (especialmente financieras), políticas y marcos reglamentarios. Por el contrario, el PRODECOP tuvo una reducida eficacia en: i) los activos físicos productivos de las familias; ii) la relación de los productores con el mercado; iii) la producción agropecuaria y la seguridad alimentaria; y iv) el medio ambiente y la base de recursos comunes. Finalmente, la eficacia del PRODECOP ha sido moderada en relación al: i) incremento de activos físicos de consumo en las familias; ii) los activos humanos relacionados con las condiciones de la salud, el acceso al agua potable y con la carga de trabajo de las mujeres y niños; y iii) la reducción de riesgos ambientales (para obtener información más detallada ver el Apéndice de Matriz de Eficacia del PRODECOP).

Eficiencia. Si se analiza el amplio grado de cobertura alcanzado por el PRODECOP y se acepta que los objetivos planteados originalmente en el diseño no fueron correctamente formulados, es indudable que la eficiencia global del proyecto es satisfactoria.
El PRODECOP ilustra adecuadamente una relación causal casi unívoca entre el diseño e implementación adecuada de componentes y actividades programadas y la obtención de impactos positivos esperados. En efecto, los resultados obtenidos por el componente de Capacitación para el Desarrollo y la Participación Ciudadana generaron efectos sustanciales en la capacidad de las comunidades organizadas para gestionar y obtener muchas mayores inversiones y servicios de infraestructura básica y social. Esta creación de capital social a su vez, generó impactos muy elevados en los activos físicos comunitarios, los activos humanos relacionados con la educación y capacitación y en medida apreciable con la salud y las condiciones de vida y trabajo de mujeres y niños. Asimismo, la excelente implementación de las actividades de promoción, capacitación, establecimiento, operación y acompañamiento de las cajas rurales generó efectos apreciables en la red instalada de estas instituciones y en su funcionamiento sostenible y cada vez más autónomo. Estos efectos, a su vez, dieron lugar a impactos muy elevados en la creación de instituciones locales financieras y en el acceso al crédito con consecuentes impactos en el aumento de activos físicos de consumo en los hogares, en la seguridad alimentaria y en la sostenibilidad de numerosas actividades agropecuarias.

Igualmente se constata en el PRODECOP que las falencias en el diseño y/o implementación de varios componentes generaron, consecuentemente, escasos o nulos impactos positivos. Así, el diseño inadecuado de las facilidades de asistencia técnica agropecuaria (que reposaron sin seguridades suficientes en la supuesta coordinación con otro proyecto financiado por otra agencia internacional), agravado por falencias en la implementación generaron impactos nulos en la productividad agropecuaria, la innovación tecnológica y en fin, en los ingresos familiares de origen agropecuario.  Además, el diseño del componente de servicios financieros lamentablemente asignó la mayor parte de los recursos del préstamo del FIDA a constituir los propuestos Fondo de Garantía y Fondo de Redescuento los cuales, si bien consistentes en una lógica abstracta de conformación de un sistema financiero rural con conexiones con la banca privada comercial, eran absolutamente prematuros para el nivel de desarrollo de las instituciones financieras locales e inviables para el marco institucional existente. Estas falencias se reflejaron en impactos casi nulos sobre la magnitud de recursos de financiamiento adecuado para las inversiones e innovaciones tecnológicas en el sector agropecuario, en impactos nulos sobre el incremento de activos físicos productivos en la población beneficiaria y consecuentemente en impactos muy reducidos en los ingresos agropecuarios de los beneficiarios del proyecto.

Impactos sobre la pobreza. El PRODECOP ha provocado un conjunto de impactos sobre las comunidades rurales directamente involucradas en su ejecución y también sobre otros agentes económicos y sociales vinculados a estas comunidades y/o a las instituciones pertinentes. La misión concluye que no se han detectado impactos negativos en las condiciones de pobreza de la población involucrada. Al contrario, el proyecto, en general, ha producido impactos positivos en diferentes aspectos de las condiciones de vida y producción de los usuarios de sus servicios.

Sostenibilidad. El PRODECOP ha generado un conjunto de cambios e impactos con innegables efectos positivos sobre el bienestar económico y social de sus habitantes. La persistencia de estos impactos positivos a lo largo del tiempo está sujeta a una serie de restricciones y condiciones que caracterizan su sostenibilidad. La sostenibilidad de los impactos obtenidos en el capital social y el potenciamiento de la capacidad de la población para interactuar con las autoridades es un atributo virtualmente irreversible. No hay duda que las cajas rurales son las estructuras más sostenibles generadas por el PRODECOP. Esta característica es intrínseca al modelo de gestión y funcionamiento de estas instituciones financieras locales en tanto y en cuanto se mantengan, en esencia, sus dimensiones y modos de operar.

Evaluación general del proyecto y conclusiones. El PRODECOP puede ser calificado sintéticamente como un proyecto de ejecución satisfactoria. Esta calificación debe ser entendida como un juicio positivo pues el proyecto obtuvo resultados y generó importantes impactos beneficiosos para la población rural pobre a pesar de errores significativos en su diseño y enfrentando varios obstáculos contextuales. Más aún, el PRODECOP ha generado bases sólidas y sustentables para mantener y expandir una dinámica positiva de desarrollo rural, alta participación comunitaria y consolidación y expansión de instituciones financieras locales. El proyecto debe considerarse un primer paso exitoso, aunque inconcluso, en el proceso necesario para la obtención completa de los objetivos originales. A continuación, se encuentran las principales conclusiones:²

El PRODECOP ha alcanzado el objetivo principal más importante en términos cualitativos: la “ciudadanización” de decenas de miles de pobladores rurales pobres. A través de las acciones de capacitación y promoción de la organización comunitaria, los usuarios se han “reconocido entre sí”, se han “agrupado”, se han “despertado” y han aprendido a ejercer el derecho ciudadano de peticionar a las autoridades en forma orgánica y articulada. Esta formación de “capital social” es el logro más significativo del proyecto.

El PRODECOP fue diseñado con objetivos pertinentes surgidos de un diagnóstico que correctamente enfatizaba el escaso capital social en las áreas rurales y, en particular, la ausencia de servicios financieros rurales, como los principales obstáculos al desarrollo integral de las comunidades rurales pobres del país.

Paradójicamente, el diseño de los instrumentos para solucionar esta problemática incluyó tanto propuestas sumamente acertadas como también propuestas incorrectas e inviables que afectaron significativamente los impactos en las condiciones de producción de los beneficiarios y, sobre todo, el desembolso de los fondos del préstamo FIDA. La mayor parte de los fondos no usados se había asignado en el diseño para la conformación de un complejo sistema de servicios financieros rurales (incluyendo un Fondo de Garantía y un Fondo de Redescuento) cuya concepción es evaluada como inviable, dadas las circunstancias históricas, geográficas e institucionales del país. Además, el PRODECOP no ha realizado acciones con efectos o impactos sustanciales en las condiciones de producción de los beneficiarios pues la no concreción de los acuerdos de trabajo con el Proyecto de Extensión Agrícola (PREA), incluidos en el diseño en forma poco sólida y sin acuerdos explícitos por parte del BIRF para coordinar estas actividades, redundó en actividades casi nulas en estos aspectos.  El PRODECOP ha sido implementado con gran dinamismo y creciente eficacia y eficiencia cubriendo áreas geográficas de enorme dimensión cuyas características heterogéneas y complejas no siempre fueron consideradas integralmente. Las acciones en las áreas indígenas incluidas y buena parte de las zonas del área oriental deberían haber sido reforzadas mucho más para poder alcanzar logros similares a los de otras regiones.

El PRODECOP habría alcanzado una cobertura significativa pues entre 16 000 y 20 000 familias han sido usuarias de sus servicios, primordialmente de capacitación. Estas metas son un logro remarcable respecto a la situación de partida caracterizada por la ausencia casi total de servicios de apoyo a la población rural pobre del país.

 El PRODECOP ha movilizado inversiones y servicios en infraestructura básica y social en montos y calidades muy superiores a lo programado y estimado originalmente. Un número importante de proyectos de infraestructura y servicios básicos y sociales ha sido ejecutado o está en vías de ejecución en numerosas comunidades rurales atendidas por el proyecto. Estas inversiones, financiadas con recursos públicos de distinto nivel, no habrían llegado a las comunidades sin la ejecución de las acciones de capacitación y organización del PRODECOP.

 Las cajas rurales del PRODECOP son la experiencia más exitosa de microfinanzas rurales en el país y, probablemente, en la región latinoamericana. El redimensionamiento realista de los objetivos planteados en el diseño del proyecto para el componente de Servicios Financieros durante la ejecución del PRODECOP permitió fomentar y establecer decenas de cajas rurales en forma eficaz y sostenible. Su mayor importancia radica no tanto en el monto de recursos captados (por ejemplo: aproximadamente USD 800 000 en 151 cajas rurales) o movilizados (por ejemplo: créditos por aproximadamente USD 3 millones) sino en que estos recursos son genuinamente ahorros de la población rural pobre y que su gestión y administración está en manos de ellos mismos. La dinámica de crecimiento y expansión de muchas de las cajas rurales ha generado bases para el establecimiento de sistemas de redes más complejas y el inicio de mercados financieros en el medio rural. Las cajas rurales han pasado a ser organizaciones que exceden la dimensión financiera y se han constituido en organizaciones sociales de base con mucha mayor sostenibilidad y solidez que organizaciones de otro tipo. El diseño adoptado para estos mecanismos genera procesos favorables a la inclusión de los más pobres y a la equidad de género.

 El PRODECOP mostró que el proceso de movilizar ahorros y créditos de la población rural pobre es complejo y requiere de períodos de maduración mucho más prolongados que los asumidos en el diseño del proyecto. También mostró que las cajas rurales tienen límites en su crecimiento y solidez pues mueven ahorros en magnitudes y plazos no necesariamente compatibles con el financiamiento de inversiones que permitan una transformación estructural de las tecnologías vigentes. Esta experiencia indica que el uso de estos mecanismos satisface en forma eficaz y eficiente las necesidades de ahorro por motivos de transacción y precaución y las necesidades de crédito para satisfacer demandas de corto plazo. Además, esta constatación enmarca la crítica al diseño de propuestas demasiado ambiciosas que vinculen estas instituciones locales a la banca comercial en forma prematura. El PRODECOP genera un conjunto de interrogantes sobre el futuro de estos instrumentos y la necesaria elaboración de mecanismos complementarios de financiamiento de inversiones.

 El PRODECOP realizó varias innovaciones durante su implementación que mejoraron las propuestas del diseño y permitieron adaptar el proyecto a cambios contextuales y realidades no percibidas correctamente durante las etapas de formulación. Sin embargo, tanto el PRODECOP como el FIDA no actuaron correctamente para reformular durante la marcha del proyecto aspectos cruciales del diseño que afectaron significativamente los desembolsos del préstamo y los impactos sobre la producción agropecuaria de los beneficiarios. Un conjunto de métodos innovadores para el abordaje a las tareas de capacitación para la participación ciudadana caracterizaron la ejecución del componente desde su inicio y posteriormente, distintos abordajes a las actividades de apoyo y acompañamiento a comunidades y organizaciones permitieron alcanzar impactos importantes. En forma similar, el establecimiento y acompañamiento de las cajas rurales fue realizado con métodos y sistemas de acción innovadores y no previstos en el diseño original. Sin embargo, las deficiencias de diseño mencionadas en el componente de Servicios Financieros deberían haber sido reconocidas formalmente mucho antes por el GdV y comunicadas a la institución cooperante (IC) y al FIDA. Además, la misión de evaluación de medio término del FIDA (2002) debería haber reconocido las falencias del diseño en lugar de seguir insistiendo en la propuesta original. De tal forma, se deberían haber tomado las medidas necesarias para reasignar estos fondos a otras actividades del proyecto. Igualmente la escasa utilización de los fondos del FIC, que es explicada por los años de estrechez presupuestaria a nivel nacional, revela limitaciones en la negociación por lograr autorizaciones presupuestarias para ejecutar el proyecto adecuadamente. En igual modo, el fracaso de la propuesta de convenio con el PREA se identificó tempranamente en la ejecución del proyecto. Sin embargo, no se tomaron medidas adecuadas para reforzar estos aspectos (por ejemplo: con la incorporación de extensionistas agropecuarios a los equipos de promotores de campo en zonas seleccionadas) y solamente al final de su ejecución (en 2003 y 2004) se realizaron algunos esfuerzos dirigidos a este objetivo aunque en forma insuficiente.

 La acción del PRODECOP en las áreas y grupos indígenas presenta tanto una serie de falencias como algunos aciertos. En efecto, si bien en el diseño del proyecto se propuso un tratamiento especial para el área indígena que tomara en cuenta las características culturales de la población Warao y Kariña, en los hechos el tratamiento fue el mismo que para el conjunto de las áreas de intervención del proyecto. La misión constató que, con la excepción de un Informe de Supervisión de la CAF, son muy pocas las personas, tanto de las misiones como de la UEP que han visitado el área. Se registró un constante cambio y rotación de promotores del área durante toda la vida del proyecto. Sin embargo, la misión pudo constatar la enorme valoración de esta población respecto a las acciones del proyecto.  Se puede apreciar la importancia que cobró en esta área el fortalecimiento de las organizaciones socio-comunitarias y la implementación de proyectos sociales.

Las relaciones de fortalecimiento mutuo entre el PRODECOP y las alcaldías y gobiernos locales son todavía una asignatura pendiente. Variables contextuales impidieron lograr estos objetivos pero esto no quita que se debería, en futuras etapas, retomar este cometido. En efecto, la sostenibilidad de la participación ciudadana a nivel local depende fundamentalmente de estas dimensiones.

El enfoque de género fue adoptado y ejecutado con éxito por el PRODECOP. El PRODECOP estableció estrategias novedosas y creativas de acción que naturalmente fomentaron la equidad de género. Así, los logros en el diseño organizativo de las cajas rurales generaron una presencia y liderato femenino significativo. Además: a) la discriminación positiva en la contratación del personal de la UEP potenció el accionar del proyecto en términos de equidad e inclusión; b) la inclusión de las mujeres en la toma de decisiones sobre el accionar del proyecto generó cambios que mejoraron la calidad de vida de la población beneficiaria en su conjunto; c) la desagregación de la información por sexo fue un medio que permitió al proyecto valorar su intervención con una visión diferenciada de los efectos e impactos; d) la promoción de la participación activa de mujeres en organizaciones financieras confirió valor al trabajo productivo que realizan; e) la compra de acciones y el acceso al crédito con identidad propia posicionó a las mujeres en igualdad de derechos que los hombres para la toma de decisiones en la administración y gestión de la organización; y f) la participación de mujeres en los diagnósticos y en la planificación comunal otorgó una visión más integral de los problemas y sus posibles soluciones.

 Las funciones gerenciales de la UEP han tenido un desempeño más que satisfactorio. El proyecto mantuvo continuidad de la gerencia y de la mayor parte del personal profesional y técnico a lo largo de casi seis años. Esta continuidad, permitió mantener líneas de actividad, enfoques consistentes y acciones constantes en beneficio del grupo-objetivo.

 La formación, selección, actuación y supervisión de los promotores sociales contratados a través de las empresas “co-ejecutoras” es considerada, también, una muy acertada política gerencial que ha potenciado los efectos positivos del proyecto. Dada la falta de experiencias previas en el país, los éxitos alcanzados dan cuenta de tanto una muy acertada gestión de los recursos humanos por parte de la UEP y, también, de la existencia de personal calificado a nivel nacional y local con alta calificación y potencial que se reveló y desplegó gracias a las acciones del proyecto.

 El desempeño de los asociados fue, en general, satisfactorio. Cabe señalar deficiencias en la aceptación de propuestas inadecuadas en el diseño por parte del FIDA y del GdV y la no corrección oportuna de las mismas durante la implementación. Los errores de diseño que más afectaron al proyecto se relacionaron con la asistencia técnica agropecuaria y con el diseño del sistema de garantías y redescuento. Ni durante la implementación ni tampoco en la misión de evaluación de medio término (2002) se realizó una adecuada reformulación de estos componentes. Estas falencias afectaron el nivel de desembolsos del préstamo FIDA y la consecución de mayores impactos positivos sobre los usuarios.

Las funciones de seguimiento y evaluación tuvieron un desempeño desigual con algunos aciertos y un conjunto considerable de falencias. La unidad de SyE fue responsable de la producción de decenas de informes de ejecución trimestral del PRODECOP los cuales son sumamente completos y adecuados para analizar cada período incluido. Empero, estos informes no se consolidaron ni para cada año ni en forma acumulada para poder apreciar los progresos globales del proyecto en sus distintas partes. No se estableció un sistema de registro único de los usuarios del proyecto lo cual generó serios problemas para identificar el número de usuarios del proyecto discriminado por tipo de servicio y evitando duplicaciones. La formulación de indicadores de efectos e impactos, contratada a una empresa especializada, insumió un período prolongado y una cantidad apreciable de recursos para una utilización deficitaria de estos instrumentos. A nivel de campo y de las oficinas regionales se recolectaron muchos datos e información que no fue ni centralizada ni procesada a nivel central, impidiendo un conocimiento global de los efectos e impactos del proyecto. No se realizó estudio de base. Se realizó un estudio de evaluación de efectos e impactos sobre los beneficiarios (2003) sobre la base de una encuesta bien diseñada pero que no permite comparaciones con la situación “antes” del proyecto por la carencia mencionada de estudio de base.

Apreciaciones y recomendaciones. Las principales apreciaciones y lecciones extraídas de la experiencia del PRODECOP pueden resumirse como sigue:

Invertir en desarrollo y participación ciudadana genera impactos significativos en la construcción de capital social e inmediatos efectos en las demandas socio-económicas de la población organizada. La capacitación para el conocimiento de los derechos y deberes ciudadanos y el ejercicio de éstos a través de la participación en la toma de decisiones en la planificación del desarrollo y la orientación de la inversión pública, promueve procesos de democratización más incluyentes y sostenibles: las comunidades rurales pobres demuestran una alta sensibilidad y respuesta a la presencia y acción de agentes del desarrollo adecuadamente capacitados para estos fines. Esta sensibilidad es tanto mayor cuanto más ausente haya estado previamente el sector público de estas localidades. Con adecuados instrumentos de promoción y organización comunitaria, se obtiene un rápido e intenso proceso de formulación de diagnósticos participativos, establecimiento de prioridades en las necesidades y programación de acciones de petición y seguimiento de las iniciativas. Esta constatación genera, por otro lado, la necesidad de hacer previsiones adecuadas de recursos y mecanismos de asistencia para hacer frente a las demandas incrementadas. La movilización de recursos locales y regionales relativamente ociosos es una respuesta adecuada (como se ha constatado en el PRODECOP) pero cuando estos recursos son escasos o inexistentes, se requiere siempre la inclusión de fondos específicos para atender estas demandas en los proyectos (como el caso del FIC en este proyecto). De lo contrario, la frustración de expectativas puede generar efectos muy adversos para el desarrollo rural.

Es importante la promoción y calificación de empresas locales y el entrenamiento de profesionales y técnicos locales para la prestación de servicios de capacitación y asistencia técnica a comunidades rurales pobres: incentivar la conformación y desarrollo de empresas de profesionales y técnicos locales con sensibilidad social y capacitados para acompañar los procesos de desarrollo amplía y cualifica el alcance de políticas sociales y permite un mayor encuentro entre la población y la oferta de servicios provenientes del Estado y de programas y proyectos de desarrollo comunitario.

Ante propuestas de diseños de proyecto sumamente innovadoras y/o cambios contextuales importantes, es necesario establecer mecanismos de control más cercanos y oportunos de todas las partes involucradas, para introducir ajustes y reformulaciones a fin de evitar el no uso de recursos asignados originalmente: ElPRODECOP dejó de utilizar buena parte de los recursos originalmente asignados por el GdV y el FIDA a causa de propuestas de diseño no aplicables. Esta circunstancia fue conocida por la UEP y a través de la IC, por el FIDA, pero no se tomaron medidas correctivas en tiempo útil. Si se hubiera establecido un sistema de control y de comunicaciones más fluido el cambio oportuno de rumbo habría permitido aprovechar estos recursos y obtener mucho mayores impactos positivos sobre la población objetivo.

Los Proyectos con gran cobertura geográfica que incluyen áreas con grandes diferencias ecológicas, climáticas, productivas y culturales, deben incorporar en el diseño modalidades de intervención que reconozcan estas diferencias. El diseño de proyectos con estas características deberá no solamente reconocer y caracterizar las diferencias sino, sobre todo, incorporar instrumentos, recursos y plazos diferenciados a fin de contribuir eficazmente a disminuir las diferencias de partida.

La promoción de servicios financieros rurales basada en un enfoque de microfinanzas rurales y sobre la base de una capacitación integral a las comunidades genera importantes beneficios que exceden los meramente financieros. El PRODECOP muestra que la creación de decenas de cajas rurales cubrió una necesidad correctamente identificada en un mercado financiero rural con poca profundidad, competitividad y falta de equidad. Tanto el diseño como la práctica del proyecto mostraron que un componente enfocado en intermediación financiera local puede realizar cambios importantes en el paisaje financiero rural. En segundo lugar, el carácter descentralizado de las funciones de las entidades intermediarias y del sistema de asistencia técnica es crucial para el éxito de estas propuestas. En tercer lugar, con este nivel de desarrollo, el amparo legal en las funciones de las cajas rurales y los mecanismos internos de fiscalización son suficientes para seguir ofreciendo servicios a  miembros asociados y un número limitado de terceros. Recién cuando las cajas entren con una escala mayor en el mercado financiero se justificaría una normativa general que protegiera a los ahorristas no socios. Finalmente, el éxito alcanzado se ha materializado en cinco tendencias manifiestas:

sincronización: en todas las cajas rurales creadas en el marco del proyecto, se ha sistematizado un flujo de recursos entre los hogares, todos con escasos recursos, con oferta de liquidez y los hogares con demanda de la misma. Este flujo se está realizando con tasas de interés reales positivas, tanto por el crédito como por el ahorro. La simetría de informaciones y relaciones entre partícipes ha sido medular en esta sincronización;

inclusión: las cajas rurales fomentadas por el proyecto tienden a responder a cuatro fuerzas opuestas al proceso de marginación, por ejemplo: a) hombres y mujeres conforman la membresía asociada de las cajas en una proporción del 55-45%; b) entre los usuarios, aproximadamente una cuarte parte es de la generación juvenil; c) en varias cajas rurales se ha notado la composición multiétnica de la membresía; d) de la evidencia disponible se infiere que las cajas rurales tienden a incluir a personas pobres y menos pobres;

expansión: el patrón de crecimiento de las cajas rurales es desigual y variado. El proceso de expansión se lleva a cabo paralelamente a la diversificación de productos financieros, el acercamiento mutuo entre cajas y el acceso a fuentes externas de recursos. En distintos casos se ha observado formas de cooperación entre cajas, precursoras de posibles modalidades en el futuro de “caja de cajas”;

contribución al tejido social: si bien las cajas rurales no son vehículos organizativos diseñados para el cambio social, se puede observar que constituyen espacios reales en la búsqueda de arreglos locales y del diálogo social. Las cajas se desarrollaron positivamente como plataformas para la equidad de género y como interlocutoras en la gestión municipal; y

apropiación: entre las características positivas más destacadas se encuentra el sentido, individual y colectivo, de pertenencia y realización de los miembros de las cajas rurales. El sentirse codueño de una organización intermediaria de recursos es un elemento imprescindible en el proceso de ciudadanización de la población, que con toda probabilidad se revelará como irreversible.

Si los servicios financieros rurales quedan circunscriptos a pequeñas instituciones micro-financieras, quedan insatisfechas importantes demandas para financiar inversiones que transformen el perfil tecnológico vigente de los pobladores rurales pobres. El diseño de adecuados sistemas de financiamiento a largo plazo, a través de instituciones financieras locales, es todavía un desafío pendiente. La relativa falta de madurez en las cajas se manifiesta todavía en la modesta gama de atención a unidades productivas con financiamiento de largo plazo. En muchos casos las cajas han ido diversificando las carteras crediticias con préstamos para la producción de corto plazo. Se prevé que algunas cajas rurales consolidadas financien proyectos productivos en escala y con un plazo mayor, en poco tiempo más. Al respecto, cabe señalar que las herramientas propuestas en el diseño (Fondo de Garantía y Fondo de Redescuento) no eran oportunas ni adecuadas. El PRODECOP puede orientar, asesorar y ampliar espacios de maniobra para las cajas, pero difícilmente puede forzar a articular la caja rural con la banca. Lo anterior no quiere decir que el financiamiento externo en volumen mayor hubiera sido inoportuno. De haberse reformulado el componente en la evaluación de medio término (2002), una parte significativa de los fondos reservados para los Fondos de Redescuento y de Garantía hubiera podido ser destinada a un fondo de financiamiento externo. Tal ajuste en la arquitectura del PRODECOP fue sacrificado en el interés de un objetivo de mayor ambición y menor probabilidad de cumplimiento. Los cambios logrados en el paisaje financiero rural venezolano ameritan una reflexión común entre el Gobierno Nacional y los entes internacionales sobre cómo reforzar la experiencia de las cajas rurales en el país. Las cajas rurales han mostrado ampliamente que su modelo funciona en ausencia de una estructura externa de incentivos. No se presenta siempre la oportunidad de ampliar, profundizar y capitalizar la experiencia lograda, mediante otra iniciativa para elevar el desempeño del mercado financiero rural y propiciar su articulación con otros ámbitos económicos y sociales. Tal oportunidad, sin embargo, vale la pena.

Los proyectos que incluyan comunidades indígenas deben tener un fuerte contenido cultural, privilegiar tecnologías propias, prácticas educativas y de salud tradicional, y expresiones festivas que seguramente están en la memoria de los mayores. Los diseños y la implementación de los proyectos deben considerar estos aspectos a fin de asignar recursos adecuados en cantidad y calidad para atender problemáticas culturales específicas. La focalización de acciones exclusivamente en el combate a la pobreza material, cuando se trabaja con población indígena, puede reducir y/o encubrir el aporte de los pueblos indígenas para construir sociedades más equitativas y armónicas en la relación con los ecosistemas.

El abordaje de género en forma eficaz y sustentable no sólo requiere que el personal, las co-ejecutoras y los promotores estén adecuadamente sensibilizados al enfoque de género sino que, además, el abordaje de género sea parte integral de la planificación del trabajo en terreno, de los contenidos y las metodologías de capacitación en todos los niveles y del diseño de la asistencia técnica y el acompañamiento a las organizaciones. El trabajo desarrollado por el proyecto con co-ejecutoras, profesionales, técnicos locales y promotores tanto con la sensibilización y la capacitación como en el desarrollo de contenidos y metodologías para el abordaje de género con población rural es un aporte para futuras intervenciones que traten temas vinculados al desarrollo rural en general.

Recomendaciones. Las recomendaciones tienen la doble finalidad de contribuir a la mejor finalización del proyecto (diciembre de 2005, o una ampliación de uno o dos años más en proceso de negociación) y colaborar en el diseño de la eventual segunda etapa.

 Sobre el componente de Capacitación para el Desarrollo y la Participación Ciudadana. Se recomienda que: a) se implemente con mayor profundidad y dinamismo la articulación de las organizaciones socio comunitarias a escenarios municipales y estatales. Esto implica desarrollar procesos de capacitación que les permitan visión de futuro y planificación a mediano plazo; b) se refuerce el entrenamiento de las capacidades de las organizaciones comunitarias para participar en espacios de toma de decisiones más allá de lo comunal o del grupo de interés inmediato; c) se implemente con mayor dinamismo y ejecutividad, la asignación de recursos por parte del FIC (u otras fuentes de financiamiento) a fin de satisfacer la demanda insatisfecha de iniciativas y proyectos comunitarios y productivos todavía en etapas de formulación y negociación; d) se establezcan estrategias, regionales y por áreas, para el desarrollo económico-productivo de mediano y largo plazo orientado al incremento de los ingresos, con las organizaciones económico-productivas que presenten mayor potencial e interés; e) se introduzca la noción de cofinanciamiento de los servicios de capacitación y asistencia técnica a nivel local por parte de organizaciones seleccionadas con el objeto de ir asegurando su sostenibilidad después de la finalización del proyecto.

 Sobre el componente de Servicios Financieros Rurales e Instituciones Financieras.Se recomienda: a) recolectar y sistematizar las experiencias ganadas por los partícipes de las cajas a fin de solucionar el déficit de documentación narrativa sobre la creación y desenvolvimiento de las cajas rurales del PRODECOP que constituyen el caso de mayores dimensiones en la región; b) propiciar una modesta base de datos por estado y municipio de las cajas rurales que podría servir como guía para toda organización o entidad que quiere conocer de más cerca y replicar el quehacer de las cajas; c) establecer experiencias de intercambio y de capacitación de personal con entidades nacionales, especializadas en la asesoría y el adiestramiento a los cuadros directivos de las cajas. Temas como el análisis y políticas de morosidad, aplicación de diferentes tasas de interés, equilibrio de cartera con distintos costos e ingresos financieros, interpretación de índices de rentabilidad, solvencia y liquidez, no han sido abordados en el acompañamiento de las cajas y son imprescindibles para poder acceder a instituciones del sector financiero formal; d) en relación al carácter de desarrollo de las cajas, éstas necesitan una orientación que no les imponga criterios ajenos sino que sea interactiva con su propia dinámica. Donde resulte factible en tiempo y recursos, el PRODECOP puede asistir en la elaboración de más planes de negocios que hasta la fecha. En particular, un número de cajas se están alistando para crecer de manera articulada entre ellas (en las regiones de occidente). Esto puede ser a través de operaciones de confianza entre ellas o a través de un plan para crear una “caja de cajas” en un mismo territorio municipal. Esto requiere una estrategia multi-anual que debe consensuarse con las cajas individuales y con líderes locales representativos y competentes. Proyectos de este orden necesitan la toma de preparativos con un plan de inversión y de fortalecimiento institucional. El PRODECOP debe prepararse para este cometido (en su eventual extensión o durante la eventual segunda etapa).

Sobre el enfoque de género. Se recomienda: a) sistematizar las características de las organizaciones promovidas por su potencial de inclusión y ajuste a las necesidades e intereses de hombres y mujeres; b) potenciar la participación de las mujeres en las organizaciones económico-productivas. No es suficiente desplegar acciones tendientes a la sensibilización y la autoestima de las mujeres sino se trabaja también con políticas y acciones de discriminación positiva que fomenten emprendimientos económicos con mujeres.

Sobre la atención a las áreas indígenas. Se recomienda que: a) se establezcan acuerdos, convenios y alianzas con programas y centros de investigación interesados en la problemática indígena para ampliar la capacidad de las acciones del proyecto, fortalecer y valorar la intervención de los técnicos y promotores y, promover impactos que traduzcan la intervención en la pobreza en recreación y fortalecimiento de la cultura; b) en la planificación del trabajo con la población indígena, se diferencien las acciones tendientes al tratamiento de la pobreza de aquéllas destinadas a  la valoración de la cultura; c) se concentren esfuerzos adicionales para rescatar a las expresiones culturales de los pueblos indígenas que son centrales para promover alternativas económicas y de mejoramiento de las condiciones de vida.

Sobre el componente de Seguimiento y Evaluación. Se recomienda que: i) se mejoren significativamente mediante contrataciones y/o consultorías de apoyo la calidad de los recursos técnicos y del procesamiento de la información centralizada en la UEP relativa a usuarios, eventos de capacitación, actividades de extensión, etc. (por ejemplo: centralizar un registro único de beneficiarios, etc.) con el fin de lograr un “sinceramiento” genuino y completo de las variables que indican la efectiva cobertura del proyecto durante toda su implementación. La agregación y consolidación de los datos pertinentes (por ejemplo: número de usuarios, número de actividades, número de iniciativas, etc.) debe ser procesada por períodos relevantes para la evaluación de resultados e impactos (por ejemplo: por año, acumulada desde la fecha de inicio, etc.) y no quedar desagregada por períodos unitarios de ejecución (por ejemplo: por trimestres); ii) se tomen las medidas necesarias a nivel de las oficinas regionales y de las empresas co-ejecutoras para poder reprocesar la información registrada en forma descentralizada y alimentar la reconstrucción del sistema de SyE mencionado en el punto anterior; iii) se asignen recursos para completar la sistematización de experiencias en cajas rurales, áreas indígenas y otros aspectos mencionados en este informe; y iv) se elabore un estudio de diagnóstico socio-económico actualizado de las comunidades involucradas en el PRODECOP el cual serviría como estudio de base para posteriores etapas del proyecto.

Sobre acciones a nivel gubernamental: Se recomienda que: a) el GdV asegure los créditos presupuestarios para la utilización de los recursos restantes del préstamo FIDA, en el caso que se apruebe una prórroga en la fecha del cierre del préstamo 427-VEN, y las contrapartes con recursos locales, para completar un conjunto de actividades pendientes; b) se recomienda asegurar la estabilidad de los equipos técnicos de la UEP hasta la finalización del proyecto y más aún durante la eventual transición a una segunda etapa.