Resumen ejecutivo

Esta es la primera evaluación del programa en el país (EPP) llevada a cabo por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) en el Ecuador desde el inicio de las operaciones del Fondo en 1978. Desde entonces, el FIDA, conjuntamente con el Gobierno de Ecuador, preparó un programa sobre oportunidades estratégicas nacionales (COSOP) en 2004. Esta EPP, que cubre el período entre 1997 y 2012, revisó dicho COSOP y evaluó cuatro proyectos y once donaciones (tres donaciones nacionales seis donaciones subregionales y cinco donaciones regionales) aprobadas durante el período.

Ecuador se ha beneficiado de un total de ocho proyectos aprobados por la Junta Ejecutiva del FIDA desde el inicio de sus operaciones en Ecuador en 1978. Con excepción de un préstamo otorgado en condiciones altamente concesionales aprobado en 2004, el financiamiento de FIDA ha sido otorgado en condiciones intermedias hasta el año 2008 y en condiciones ordinarias desde 2009. El FIDA realiza supervisión directa y cuenta con la presencia a tiempo parcial de un oficial de enlace en Quito desde 2008.

Debido a un continuo crecimiento en el ingreso per-cápita, Ecuador pasó de ser clasificado como un país de bajos ingresos a comienzos de la década a un país de ingreso medio alto en el año 2010. El país había experimentado una fuerte crisis económica y política a fines de la década de los noventa y había continuado con inestabilidad política hasta el año 2008 en que se aprobó una nueva Constitución. Los últimos cinco años muestran estabilidad política y un continuo mejoramiento en los indicadores económicos, de pobreza y de desarrollo social. Sin embargo, la incidencia de la pobreza es todavía alta a nivel nacional y aún mayor a nivel rural (32.8% y 52.9% respectivamente en 2010). El sector agrícola es la principal fuente de empleo e ingreso de la población rural.

La Constitución de 2008 generó un cambio profundo en el marco institucional y político del país en favor de la población pobre y, en especial, de la población pobre rural. El nuevo modelo establece un complejo sistema institucional que requiere de la coordinación de múltiples entidades públicas, enfatiza la descentralización y limita la posibilidad de endeudamiento público al financiamiento exclusivo de proyectos de inversión que tengan capacidad financiera de pago.

En vista de estos importantes cambios, la evaluación del programa distingue dos periodos marcados por contextos políticos e institucionales diferentes en el país: un primer periodo 1997-2007 en el que Ecuador se vio afectado por alta inestabilidad política y una severa crisis económica a finales de los noventa; y un segundo periodo 2008-2012 que se inicia con la aprobación de una nueva Constitución que condujo a una etapa de profunda transformación política y social en el país.

La cartera aprobada por el Fondo en Ecuador en los últimos quince años incluye un proyecto con participación limitada del FIDA (Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Afroecuatorianos [PRODEPINE], aprobado en 1997 y cerrado en 2004, principalmente financiado, ejecutado y supervisado por el Banco Mundial), un proyecto aprobado en 2004 (Proyecto de Desarrollo del Corredor Central (PDCC), con 62% ejecutado a fines de 2012)¹ y dos proyectos nuevos que comenzaron a ejecutarse en 2012 (Proyecto de Desarrollo en Ibarra-San Lorenzo y Programa del Buen Vivir en Territorios Rurales [PBVTR]).

La pertinencia de los proyectos más antiguos PRODEPINE y PDCC es calificada como moderadamente insatisfactoria. Los objetivos de estos proyectos fueron coherentes con las políticas del gobierno en el momento en que fueron diseñados. No obstante, la focalización de PRODEPINE, dirigida exclusivamente hacia la población indígena y afroecuatoriana (con alta incidencia de pobreza, pero minoritario) implicó asumir un compromiso con respecto al potencial del proyecto como instrumento para contribuir a la reducción del porcentaje total de pobreza en el país. El diseño del PDCC no fue completamente coherente con las áreas principales de acción determinadas por el COSOP de 2004, principalmente debido a limitaciones en su atención a los servicios financieros y a la estrategia de género. Por otra parte, los cambios en los arreglos de implementación del proyecto, transferido desde el Ministerio de Agricultura a otra institución asociada al Ministerio de Inclusión Económica y Social resultaron en dificultades para atender a los más pobres debido a estrictos requerimientos de garantías y nivel de organización.

La pertinencia de los proyectos más recientes es satisfactoria. En el último proyecto aprobado en 2011 (PBVTR) el financiamiento propuesto para fondos de desarrollo, el fortalecimiento institucional a nivel comunitario y la reconversión de procesos productivos convencionales a modelos agroecológicos sustentables son altamente consistente con las prioridades del gobierno actual y con los objetivos corporativos del FIDA, los objetivos del PDIB-SL son igualmente relevantes, sin embargo su implementación depende de la coordinación de múltiples entidades públicas y de un proceso de descentralización que es todavía incipiente.

La eficacia de la cartera es calificada como moderadamente insatisfactoria. En conjunto el programa ha hecho progresos moderadamente insatisfactorios en relación a la consecución de los objetivos inmediatos de los proyectos: promover inversiones sociales y productivas focalizadas en los pobres rurales, desarrollo y promoción de negocios, fortalecimiento de organizaciones rurales, manejo de recursos naturales y diversidad cultural, y legalización y compra de tierras. El único proyecto terminado (PRODEPINE) alcanzó resultados positivos en cajas solidarias y subproyectos de inversión, pero no alcanzó los objetivos de apoyo a los servicios financieros rurales propuestos inicialmente. El FIDA aceptó el reto de implementar y supervisar este componente en medio de una difícil situación de crisis en el sector financiero por lo que la ejecución del componente fue inferior a lo programado. El otro proyecto evaluado, PDCC, a pesar de importantes avances en el último año, sólo ha alcanzado un 62% de implementación al final de casi nueve años desde su aprobación y a menos de un año de su terminación (cierre programado para septiembre de 2013).² No es posible medir la eficacia del PDIB-SL y del PBVTR porque éstos están recién comenzando a implementarse.

La eficiencia de la cartera es calificada como moderadamente insatisfactoria. La tasa interna de retorno de los subproyectos de inversión evaluados mostró resultados mixtos, y las enormes demoras en la ejecución de los proyectos afectaron negativamente la eficiencia de la cartera, principalmente debido a inestabilidad política y a cambios institucionales ocurridos durante el período de aprobación y ejecución. Estos problemas de gestión de la cartera se tradujeron en gastos administrativos elevados. Por otro lado el apoyo a cajas solidarias fue altamente eficiente; y la demora entre aprobación y efectividad ha mejorado substancialmente en el último proyecto aprobado (8 meses) comparado al promedio de América Latina y el Caribe (22 meses).

El impacto es calificado como moderadamente satisfactorio. A pesar de su limitada magnitud en vista de los limitados avances sobre el terreno, el impacto en conjunto se considera positivo. El mayor acceso a crédito proveniente de las cajas solidarias, la apreciación en el valor de las tierras compradas o legalizadas, e inversiones productivas rentables en algunos casos han contribuido a incrementar ingresos y activos de los beneficiarios. El impacto sobre instituciones y políticas es destacado, en particular la contribución a la elaboración y aprobación de leyes que protegen la cultura indígena, y la creación de líneas de micro-crédito grupal, el cual significó un aporte significativo al sistema financiero rural en el Ecuador. Impacto positivo en capital social resultado del fortalecimiento de organizaciones rurales.

La contribución del programa a la innovación y ampliación de alcance es calificado como moderadamente insatisfactoria. La cartera del FIDA propone diversas innovaciones en áreas tales como mercados privados de asistencia técnica, incentivos para el mejoramiento del patrimonio cultural, cadenas de valor en el sistema productivo rural y sistemas agroecológicos con iniciativas de conservación ambiental. No obstante, la mayor parte de estas innovaciones están todavía por implementarse. Por otra parte, las iniciativas exitosas implementadas en el único proyecto terminado, el PRODEPINE, tales como las cajas solidarias, no fueron replicadas en los proyectos posteriores. Las propuestas de innovaciones muestran además una gran dispersión, sin una agenda o prioridades claras.

Los avances en cuanto a la igualdad de género son calificados como moderadamente satisfactorios. El apoyo a las cajas solidarias de PRODEPINE contribuyó a empoderar a la mujer indígena y resultó en impactos positivos en sus ingresos y en su vida personal y comunitaria. El PDCC incluyó a mujeres en varios subproyectos de inversión con amplio potencial de impacto en la equidad de género, especialmente en cadenas de valor tales como las del cuy y la panela granulada, en las cuales la mujer rural es la actora principal en los eslabones de dichas cadenas. Sin embargo, aunque el programa del FIDA ha incorporado aspectos de género en todos sus proyectos, las estrategias de igualdad de género no han, en general, conseguido todavía estar estructuralmente insertas en los ejes centrales de intervención de los proyectos o en los rubros claves del sistema productivo de las familias beneficiadas. Existe además una limitada capacidad especializada permanente en las unidades ejecutoras de los proyectos, las cuales muestran alta rotación de personal especializado en género con un bajo estatus y nivel salarial.

El desempeño del FIDA es calificado como moderadamente satisfactorio. Después de un primer período de escasa visibilidad en el país, la flexibilidad del FIDA ante los cambios en el contexto de país, a partir de 2008 ha sido positiva al apoyar la implementación del nuevo marco enunciado en la nueva Constitución. Además se ha evidenciado una gestión más estrecha del FIDA a partir de 2008 (supervisión directa; más frecuentes misiones de supervisión) y establecido un oficial de enlace en el país (tiempo parcial). A pesar de una buena asociación con las contrapartes del gobierno, algunas relaciones aún se están consolidando y el marco estratégico de cooperación presenta algunas deficiencias.

El desempeño del Gobierno del Ecuador es calificado como moderadamente satisfactorio. El Gobierno ha evidenciado en conjunto un buen nivel de compromiso y apropiación con relación a los proyectos apoyados por el FIDA en el país. El desempeño del Gobierno se ha visto afectado por un alto nivel de inestabilidad política e institucional en gran parte del período cubierto por la evaluación. Éste se ha traducido en alta rotación en las instituciones responsables de la implementación, irregular cumplimiento de contrapartidas, y dificultades para hacer seguimiento y valorar el impacto de las operaciones, si bien se evidencian mejoras en los nuevos proyectos.

El desempeño de las actividades no crediticias se califica como moderadamente satisfactorio. Los resultados en diálogo de políticas son mixtos. Durante el primer sub-periodo evaluado, el FIDA tuvo limitada visibilidad en Ecuador y fue primordialmente considerado como un organismo de créditos y no como un actor importante en el diálogo de políticas. Sin embargo, dicho diálogo con el gobierno se intensificó cuando se preparó el COSOP en 2003-2004 y durante el diseño de los proyectos PDCC y PDIB-SL. Durante dichas discusiones, el Gobierno y el FIDA identificaron el desarrollo territorial como el eje central del diálogo político. Aunque el concepto de desarrollo territorial sigue siendo esencial, el éxito del diálogo en este tema se ha visto limitado por los escasos resultados obtenidos en los proyectos de corredores apoyados por FIDA. Por otra parte, cabe señalar importantes avances en el diálogo político y en la concepción del desarrollo territorial en los últimos años – especialmente durante la preparación del más reciente proyecto PBVTR – y mediante el apoyo a través de una donación al Grupo de Diálogo Rural que fomenta la interlocución entre la sociedad civil, el Gobierno y el FIDA en materia de políticas relativas al desarrollo rural.

El FIDA ha logrado un adecuado nivel de asociación con las entidades del Gobierno nacional, principalmente el Ministerio de Finanzas y con las instituciones implementadoras de los proyectos, así como con los gobiernos locales. Las relaciones con otras entidades responsables de la estrategia del Gobierno (e.g. Secretaría de Planificación, Secretaría Técnica de Cooperación Internacional) no están todavía completamente consolidadas. La asociación con otros organismos de cooperación internacional ha sido en conjunto limitada, en parte explicado por la limitada presencia y visibilidad del FIDA, y en parte porque varios de estos organismos se han retirado últimamente del país y/o han disminuido actividades en desarrollo rural. Cabe señalar mejoras recientes como la colaboración con el centro de inversiones de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la movilización de cofinanciación por parte del Global Environment Facility (USD 2.7 millones) y de recursos del Fondo Fiduciario de España para el mecanismo de cofinanciación de la seguridad alimentaria (Fondo Fiduciario Español) (USD 15 millones) en el último programa aprobado.

La gestión del conocimiento ha sido apoyada con éxito por el FIDA principalmente mediante donaciones a nivel regional dedicadas a investigación, sistematizaciones, divulgación de enseñanzas e intercambio de experiencias a través de redes o pasantías. Por otra parte, no ha habido apoyo a la gestión del conocimiento mediante la divulgación de resultados de los proyectos ejecutados debido a la ausencia de un adecuado sistema de seguimiento y evaluación (SyE) y a la falta de análisis de buenas prácticas provenientes de dichos proyectos.

La pertinencia del COSOP fue moderadamente satisfactoria. El COSOP 2004 fue coherente con los objetivos del Gobierno de Ecuador al momento en que fue preparado en 2003-2004 y propuso una mezcla adecuada de instrumentos de apoyo al programa en Ecuador. El COSOP fue preparado con anterioridad a la práctica del FIDA de elaborar estrategias basadas en resultados, que se inició en 2006. Como tal, el COSOP no definió objetivos, sino "áreas principales de intervención", las cuales incluyeron algunos enfoques cuestionables. El concepto de desarrollo territorial fue altamente relevante, pero su aplicación al proponer tres corredores geográficos longitudinales no se basó en un diagnóstico de las posibilidades de adoptar dicho enfoque a las condiciones políticas y geográficas del Ecuador, especialmente al no tomar en cuenta suficientemente el rol de los gobiernos autónomos descentralizados. La focalización del COSOP en "zonas de intervención con un alto porcentaje de población indígena y afroecuatoriana" fue también relevante al dar prioridad a grupos marginados con alta incidencia de pobreza; sin embargo, el COSOP no tomó en cuenta las lecciones del informe de terminación del proyecto PRODEPINE, el cual reflexiona críticamente sobre la conveniencia de combatir pobreza focalizándose en grupos étnicos, lo cual genera pérdida de equidad con relación a otros grupos rurales con niveles similares de pobreza.³ Por último, la EPP cuestiona la persecución de objetivos de muy largo plazo con instrumentos de corto plazo y poco flexibles.

El COSOP perdió vigencia y el FIDA no preparó un nuevo COSOP para ajustarse a un cambio fundamental en el contexto de país después de la adopción de una nueva Constitución en 2008. La Constitución estableció una visión completamente diferente a la existente hasta entonces en relación con la economía política del sector rural, lo cual dio origen a numerosas reformas legales e institucionales. El FIDA consideró prudente no preparar un nuevo COSOP esperando a que se cimentaran los cambios en el país. Sin embargo, a partir de 2008-2009 el FIDA readecuó completamente la cartera existente de proyectos y preparó un nuevo programa, el PBVTR. La estrategia de este nuevo programa es relevante, con objetivos estrechamente alineados con las estrategias y políticas del gobierno, el marco estratégico del FIDA y las necesidades de los pobres rurales. Sin embargo, el retraso en la actualización del COSOP ha impuesto limitaciones al potencial del programa FIDA en el Ecuador. La ausencia de un nuevo COSOP genera inestabilidad y deja sin definir aspectos claves relacionados con la cooperación del FIDA y el Gobierno en las actividades no crediticias, tales como el diálogo de políticas, las asociaciones, la gestión de conocimiento y la agenda de innovaciones y ampliación de alcance. Por otra parte, la ausencia de un nuevo COSOP ha dejado al nuevo programa desprovisto de un marco para la gestión de resultados actualizado a los nuevos requisitos del Gobierno y el FIDA.

La eficacia del COSOP es calificada como como moderadamente insatisfactoria. El grado de avance en la consecución de los objetivos implícitos en la implementación de las áreas principales de intervención del COSOP es limitado debido al escaso progreso en la ejecución de los proyectos propuestos por el COSOP. En 2012, sólo uno de los tres proyectos identificados en el COSOP había logrado avances en la implementación (cerca del 60%).

En resumen, la EPP califica la colaboración del FIDA con el Gobierno de Ecuador en el período 1997-2007 como moderadamente insatisfactoria debido a desempeños moderadamente insatisfactorios del COSOP y de la cartera de proyectos. El periodo 2008-2012 es calificado como moderadamente satisfactorio en vista de las mejoras en la pertinencia de la nueva cartera aprobada, los avances en dialogo de políticas y el fuerte alineamiento entre las prioridades del Gobierno y el programa del FIDA, si bien persisten algunos desafíos. A pesar de los importantes y prometedores avances en los últimos cuatro años, en conjunto la calificación es moderadamente insatisfactoria.

Resumen de la calificación global de la EPP a la colaboración FIDA-Gobierno

Valoración	Primer cohorte (aprobados pre-2008)	Segundo cohorte (aprobados post-2008)	Calificación global
Desempeño de la cartera de proyectos	3	5*	3
Actividades no-crediticias	3	4	4
Desempeño del COSOP	3	4	3
Evaluación global	3	4	3

*Calificación únicamente sobre pertinencia.

La EPP ofrece seis recomendaciones clave:

A- Recomendaciones de carácter estratégico

• Reforzar el anclaje institucional del programa. El futuro programa de FIDA en el Ecuador debe asegurar en primer lugar una inserción institucional más sólida y estable tanto para la negociación como la implementación del programa, los cuales dependen de la coordinación y participación de múltiples entidades gubernamentales. Por lo tanto, el FIDA deberá ampliar su relación y coordinación con todos los ministerios y entidades gubernamentales asociadas al programa (por ejemplo el Ministerio Coordinador del Desarrollo Social (MCDS), el Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad (MCPEC), el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración (MRECI), Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (SETECI) y, de mayor importancia, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Económico y Social (SENPLADES) e involucrar a dichas entidades en la supervisión del programa. Al mismo tiempo, es esencial preservar cierta independencia y autonomía a la Unidad gestora del programa para que – operando en el marco de las leyes vigentes y dependiendo del Ministerio correspondiente – se asegure una gestión eficiente, protegiéndola de vaivenes políticos o cambios institucionales inesperados. La estabilidad de las normas y acuerdos pre-establecidos, estaría garantizada por la participación y supervisión de las múltiples entidades involucradas.
• Apertura a otros actores. El proceso de descentralización es fundamental en la actual política de desarrollo del gobierno. Este proceso está apoyado por la Constitución, la cual establece que el Ecuador está organizado como una república y está gobernado usando un enfoque descentralizado. De este modo, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización establece un contexto de descentralización de competencias y diversos principios de complementariedad y subsidiaridad. El FIDA, por lo tanto, debería explorar posibilidades de operaciones con los gobiernos autónomos descentralizados, especialmente con los gobiernos provinciales. La actual limitada capacidad institucional de implementación de dichos gobiernos debe considerarse como un espacio de oportunidad para el FIDA para apoyar el fortalecimiento institucional.
• Fortalecer actividades no crediticias en el marco de los lineamientos estratégicos y prioridades para el país. Las actividades no crediticias han tomado un rol preponderante desde que el Ecuador pasó de estar clasificado entre los países de bajos ingresos en el año 2000, a estar catalogado en la actualidad como un país de ingreso medio alto. Por lo tanto, los aportes del FIDA al diálogo de políticas, a la introducción de enfoques innovadores y a la difusión y gestión del conocimiento revisten especial importancia en la colaboración futura. El FIDA debe definir un programa de innovaciones, especificando las áreas prioritarias de innovaciones específicas aplicables al país y debe generar un adecuado sistema de seguimiento y evaluación para dicho programa. El FIDA debe además definir una estrategia de ampliación de alcance de manera que el gobierno, otros donantes o el sector privado reproduzcan y amplíen dichas innovaciones. El FIDA debe también reforzar sus actividades en la gestión del conocimiento, facilitando el acceso a nuevos conocimientos en el ámbito de la producción agrícola, la seguridad y la soberanía alimentaria, y la dimensión ambiental y promover los intercambios de experiencias con otros países en la región, u otras regiones apoyadas por el FIDA, y facilitar acceso a expertos de clase mundial como un importante valor añadido al programa en el país. Por otra parte, los prometedores avances en el diálogo de políticas de las experiencias más recientes (a través del diseño de PBVTR y de los intercambios en el grupo de diálogo rural) deben continuar siendo apoyados.

B- Recomendaciones para el futuro programa

• Seleccionar instrumentos de préstamo flexibles de apoyo a programas en vez de proyectos. Los programas de desarrollo territorial constituyen la esencia de la política del gobierno en apoyo al desarrollo rural. El apoyo del FIDA, por lo tanto, ha evolucionado desde un enfoque inicial de mejora de producción agrícola hacia un enfoque de desarrollo territorial. Dicho enfoque busca estimular diversos sectores económicos como el turismo sostenible, la producción de artesanía, la pesca y/o el sector servicios para crear mayores posibilidades de empleo y fuentes de rentas alternativas o complementarias a la agricultura. El apoyo a los planes del Gobierno del Ecuador como socio en desarrollo rural en el marco de las nuevas prioridades del país (Plan Nacional de Buen Vivir) y del proceso de descentralización, por lo tanto requiere de instrumentos que permitan el apoyo a programas, con mayor flexibilidad y con efectos de más largo plazo que los instrumentos tradicionales de apoyo a proyectos. El FIDA debe buscar asociarse con otros organismos de ayuda internacional y buscar mayores niveles de contrapartida local para cofinanciar y desarrollar conjuntamente instrumentos flexibles de apoyo a dichos programas.
• Reforzar seguimiento y evaluación. La falta de un sistema de SyE ha sido una debilidad importante del programa evaluado por la EPP. Por lo tanto, el Gobierno, con el apoyo del FIDA, deberá fortalecer el sistema de SyE (incluyendo la valoración de impacto) y asegurar su alineamiento con los mecanismos de SyE nacionales de SENPLADES y de los gobiernos locales. Por otra parte, el nuevo programa apoyado por el FIDA deberá contar con un Marco de Gestión por Resultados tangible y creíble. Es importante además fortalecer el SyE de las donaciones con el objetivo de internalizar las lecciones aprendidas, mejorar su visibilidad y asegurar una contribución eficaz al programa.
• Presencia en el país. La EPP reconoce que la más estrecha gestión del Fondo a partir de la supervisión directa y la presencia de un oficial de enlace en Quito desde 2008 han contribuido a mejorar el estado de la cartera y hacer que el FIDA sea más visible en el Ecuador. Sin perjuicio de lo anterior, la EPP recomienda al FIDA fortalecer la presencia en el país,⁴ en vista del alto costo de gestionar el programa desde Roma, y con el objetivo además de colaborar más activamente con el gobierno en el diálogo de políticas, en la gestión del conocimiento, y en fortalecer la asociación con el Gobierno y otros donantes. El FIDA debería considerar, en discusión con el Gobierno, la posibilidad de establecer el gerente de programas en el Ecuador, o alternativamente gestionar el programa desde un nodo subregional.

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1/ Últimos datos de desembolso al mes de agosto de 2013 es del 82% (FIDA, PPMS [Sistema de Gestión de la Cartera de Proyectos]).

2/ Extendido hasta diciembre de 2014.

3/ En Ecuador, aunque la mayor incidencia de pobreza se encuentra en la población indígena, la mayor contribución a la pobreza es de la población mestiza (70%), ya que su población es más numerosa y una gran parte de ésta vive en zonas rurales similares a la de los indígenas.

4/ En consonancia con la agenda de descentralización en curso en la División de América Latina y el Caribe.