Número 95, Junio de 2014

Ecuador ha experimentado un período de relativa estabilidad política y económica en los últimos cinco años, contrastando con lo ocurrido durante gran parte de la década anterior, la cual se caracterizó por inestabilidad política, crisis económica, volatilidad financiera y el paso de siete presidentes en 11 años. A partir de 2008, sin embargo, año en que se aprobó una nueva constitución, la estabilidad política y económica ha permitido un continuo mejoramiento en los indicadores económicos, de pobreza y de desarrollo social. El Ecuador pasó de estar clasificado como un país de bajos ingresos en el año 2000, a estar catalogado en la actualidad como un país de ingreso medio alto (USD 5 424 PIB per cápita en 2012). La nueva Constitución representóun cambio profundo en el marco político, legal, institucional y social en favor de la población pobre. La pobreza bajó del 36,0% al 25,5% entre 2009 y 2013 a nivel nacional. El índice de pobreza rural, sin embargo, sigue siendo alto, 42,3% en 2013.

Ecuador se ha beneficiado de un total de ocho proyectos aprobados por la Junta Ejecutiva del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) desde el inicio de sus operaciones en Ecuador en 1978, con un costo total de USD 220,9 millones. Con excepción de un préstamo otorgado en condiciones concesionales (USD 14,8 millones para el Proyecto de Desarrollo del Corredor Central), el financiamiento del FIDA ha sido otorgado en condiciones intermedias hasta el año 2008 y en condiciones ordinarias desde 2009. El Gobierno de Ecuador y los beneficiarios aportaron USD 70 millones en fondos de contrapartida y el FIDA movilizó USD 66,7 millones como cofinanciación proveniente de fuentes  multilaterales y bilaterales (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Banco Interamericano de Desarrollo, Global Environment Facility y Fondo Español). El FIDA realiza supervisión directa y cuenta con la presencia a tiempo parcial de un oficial de enlace en Quito desde 2008 y con un Gerente de Programas con sede en la Oficina Subregional del FIDA en Lima desde marzo de 2013.

Esta reseña provee un resumen de la evaluación del programa en el país llevada a cabo por la Oficina Independiente de Evaluación del FIDA en el Ecuador en 2013. Se evaluó el programa sobre oportunidades estratégicas nacionales (COSOP) acordado con el Gobierno de Ecuador en 2004 y cuatro proyectos y once donaciones aprobadas durante el período 1997-2012.

El objetivo principal de esta evaluación fue el de analizar resultados, obtener conclusiones y generar recomendaciones que servirán para la preparación del próximo programa sobre oportunidades estratégicas nacionales a ser elaborado en 2014 por el FIDA.

Principales hallazgos

La visibilidad del FIDA en el país fue muy escasa durante la mayor parte del período 1997-2007. Una crisis económica a finales de los '90, un contexto político e institucional inestable hasta el 2008, un débil marco estratégico de cooperación y un frágil anclaje institucional de los proyectos contribuyeron a resultados muy débiles. A pesar de estas dificultades, el programa de cooperación entre el FIDA y el Gobierno de Ecuador logró resultados positivos en áreas tales como pequeñas inversiones sociales y productivas, cajas solidarias, legalización de tierras y actividades no crediticias, especialmente aquéllas relacionadas con el fomento de asociaciones y la gestión del conocimiento.

La asociación entre el FIDA y el Gobierno de Ecuador mejoró sustancialmente a partir del 2008. Las discusiones sobre desarrollo territorial, medio ambiente y pobreza rural durante el diseño del Programa para el Buen Vivir en Territorios Rurales y la puesta en marcha del grupo de diálogo rural han demostrado un estrecho alineamiento entre los objetivos corporativos de reducción de pobreza rural del FIDA y los objetivos del presente gobierno. Por otra parte el FIDA cuenta con una condición privilegiada en el Ecuador como una institución de cooperación internacional flexible, vinculada a Naciones Unidas, y como socio estratégico de confianza, siendo la única agencia financiadora dedicada exclusivamente a la agricultura familiar, un sector clave para la reducción de la pobreza.

El FIDA ha invertido considerable esfuerzo en responder a los cambios institucionales y legales efectuados en el país y ha evidenciado una gestión más estrecha con la supervisión directa, misiones de supervisión más frecuentes, el establecimiento de un oficial de enlace en el país y un Gerente de Programa con sede en la Oficina Subregional del FIDA en Lima.

No obstante, el programa evaluado mostró debilidades: a) El COSOP de 2004 perdió vigencia después de la adopción de la nueva Constitución en 2008, dejando sin definir el rol estratégico del FIDA en el marco de las nuevas prioridades; b) la readecuación de la cartera durante un período de trascendente transformación política e institucional conllevó frecuentes cambios en las agencias ejecutoras, lo que generó enormes retrasos en el arranque y ejecución de los proyectos, elevando los costos administrativos y disminuyendo substancialmente el impacto de los proyectos en ejecución; c) limitada información para el seguimiento y evaluación del programa restringió la capacidad de alimentar oportunamente la gestión del programa para realizar ajustes, mejorar el impacto de las actividades desarrolladas, introducir las lecciones aprendidas, o alimentar un posible Marco de Gestión por Resultados.

Recomendaciones clave

• Reforzar el anclaje institucional del programa. El FIDA deberá ampliar su relación y coordinación con todos los ministerios y entidades gubernamentales asociadas al programa e involucrar a dichas entidades en la supervisión del programa. Al mismo tiempo, la unidad gestora del programa, operando en el marco de las leyes vigentes, debe conseguir la autonomía necesaria para operar siguiendo normas y acuerdos pre-establecidos.
• Fortalecer actividades no crediticias. El FIDA debe definir un programa de innovaciones, especificando las áreas prioritarias de innovaciones específicas aplicables al país y definir una estrategia de ampliación de alcance de manera que el gobierno, otros donantes o 
  el sector privado reproduzcan y amplíen dichas innovaciones. El FIDA debe también reforzar sus actividades en la gestión del conocimiento, divulgando los éxitos obtenidos, difundiendo buenas prácticas en la implementación del programa y reforzando la labor de FIDAMERICA en Ecuador. Por otra parte, los prometedores avances en el diálogo de políticas de las experiencias más recientes (a través del diseño y de los intercambios en el grupo de diálogo rural) deben continuar siendo apoyados.
• Reforzar seguimiento y evaluación. El Gobierno, con el apoyo del FIDA, deberá fortalecer el sistema de seguimiento y evaluación, incluyendo la valoración de impacto, y deberá asegurar su alineamiento con los mecanismos de seguimiento y evaluación nacionales de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Económico y Social y de los gobiernos locales.