Evaluación intermedia

El Consorcio central de aprendizaje y los usuarios de la evaluación

Introducción

El Consorcio Central de Aprendizaje (CCA)¹ se ha reunido en la ci udad de Salvador, Estado de Bahía, el 17 de septiembre de 2003, para analizar el proceso de la evaluación intermedia realizada en el Proyecto de Desarrollo Comunitario en la Región de Río Gavião e identificar y acordar las recomendaciones que son percibidas como factibles por los principales involucrados. Previamente, el día 16 de septiembre, se realizó un taller en la ciudad de Vitória da Conquista con técnicos, representantes campesinos, y representantes de instituciones coejecutoras, para recibir sus comentarios e intercambiar opiniones sobre el producto de la evaluación intermedia.

Se presentan a continuación las recomendaciones y medidas que se han acordado por todos los asociados, agrupadas en un conjunto de seis tópicos más relevantes.

Los principales resultados de la evaluación y las recomendaciones acordadas por los asociados

Organización de la ejecución

El proyecto transcurre desde hace tres años por una segunda fase ejecutiva caracterizada por una fuerte actividad en todos sus componentes, y logro de sus metas más "visibles", que le ha permitido recuperar parcialmente el atraso evidenciado en la primera fase. Al final del plazo formal acordado para su vigencia, el proyecto dispone de recursos financieros sin utilizar - del préstamo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) como de la contraparte nacional - que le permitirían funcionar adecuadamente por una extensión de dos años.

La complejidad de los cambios que el proyecto está promoviendo y las nuevas prácticas sociales y tecnológicas que las comunidades están practicando y adoptando en diversas medidas, requieren de plazos muy significativos y un esfuerzo constante para consolidarse. Se considera que el proyecto recién está ingresando a una fase de maduración y perfeccionamiento de la ejecución, y que sólo con mayores plazos de tiempo y con ajustes en las políticas de ejecución se podrá consolidar "una nueva cultura comunitaria local", que apunte a una dinámica autosostenida y sostenible al final del período de intervención.

La ejecución ha significado cambios muy relevantes en relación a lo establecido en el diseño, en general en lo concerniente a los aspectos organizativos de la ejecución, pero también en algunos elementos sustantivos del enfoque original, cambios que han sido motivados por una búsqueda de eficacia operativa, que se estimó era inviable lograr en el marco de lo previsto en el diseño original.

La nota general del estilo de trabajo de la Unidad de Coordinación en esta fase reciente, ha sido de un significativo centralismo, que también se refleja en varias de las instituciones asociadas para la ejecución [Asociación de Comunidades Escolares y Familias Campesinas (AECOFABA), Servicio Estatal de Apoyo a la Pequeña Empresa (SEBRAE), Servicio Nacional de Aprendizaje Rural (SENAR), Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA), BAHIA PESCA S/A]. En contraparte, le ha permitido ser muy eficaz y ordenada, y exhibir una buena administración.

Al momento de la evaluación, tres áreas de trabajo muestran un desempeño mejorable: género, medio ambiente, y seguimiento y evaluación, y otra que no se ha implementado prácticamente como tal: comercialización.

Algunos aspectos del trabajo del proyecto que no tienen un desempeño adecuado, o aquellas opciones que se han definido pero presentan fuertes incertidumbres, podrían ser revisadas a la luz del tratamiento que se les está proporcionando en otros proyectos del FIDA o en experiencias en ejecución en diversas partes del país. El proyecto no ha utilizado los aportes de los programas regionales del FIDA. Estos aportes externos diversos podrían enriquecer la estrategia para la agricultura irrigada, la comercialización, el enfoque de género, el desarrollo de las microempresas, el micro crédito, el seguimiento y evaluación, etc.

Con las instituciones asociadas para la ejecución, es necesario hacer sendos diagnósticos conjuntos entre las partes, reajustar o elaborar las respectivas estrategias a la luz de los resultados logrados, los costos, y los objetivos de los programas, tomar las acciones necesarias para implementar las nuevas orientaciones, y establecer mecanismos claros de seguimiento y evaluación de las asociaciones ( parcerias ) que hoy están poco definidos.

En la perspectiva de una nueva fase de ejecución, los recursos humanos que trabajan en el equipo del proyecto y en las organizaciones asociadas, deben ser recalificados y en cierta medida reestructurados para dar cuenta de la mayor demanda de trabajo de desarrollo comunitario. La misión ha señalado el escaso número de mujeres que participan en el equipo de terreno. Se perciben problemas de falta de incentivos, de un natural desgaste posterior a la fase ejecutiva más notable, y de necesidades de re-capacitación hacia las nuevas orientaciones del trabajo.

Recomendación 1. Extender el plazo de ejecución por dos años adicionales.

Recomendación 2. Desarrollar un estilo de conducción más participativo y descentralizado hacia el interior de la Unidad Ejecutora, y en las relaciones con las asociaciones campesinas.

Recomendación 3. Analizar y revisar las estrategias en las áreas de trabajo de género, medio ambiente, y seguimiento y evaluación. Formular una estrategia de comercialización para los productos del proyecto.

Recomendación 4. Dedicar más atención e inversión al equipo técnico del proyecto. Reestructurar su composición con más énfasis de personal especializado en acción social, y posiblemente incrementar la presencia de mujeres en el equipo de trabajo. Re-capacitar al personal técnico del proyecto y de las organizaciones asociadas con las metodologías y contenidos adecuados para la nueva fase del proyecto. Estimular la participación en actividades de capacitación e información extra-proyecto.

Recomendación 5.   Reelaborar un programa detallado de trabajo con las instituciones coejecutoras para el período restante de ejecución.

Desarrollo comunitario

El desarrollo comunitario ha alcanzado a la mayor parte de las comunidades, obteniendo logros en la formalización de sus actividades y en avances para el mejoramiento de la calidad de vida. Estos avances incluyen un mejoramiento de la situación general de las mujeres, y un crecimiento de la autoestima de las familias campesinas derivada de la dinámica del proyecto, sus actividades de capacitación y formación a los diferentes grupos sociales, y los estímulos generalizados a la participación. La educación proporcionada y el trabajo en las escuelas familiares agrícolas proyectan en los niños y jóvenes nuevas posibilidades. Los programas de capacitación y asistencia técnica han sido de gran alcance y han comprendido los mayores focos de interés de los beneficiarios, proyectando el capital humano y social de estas comunidades que nunca antes habían estado expuestos a una oportunidad de esta magnitud.

Sin embargo, en varias de estas mejoras básicas, hay aún más del doble de beneficiarios de las comunidades atendidas que no han accedido a las mismas. Aún restan importantes desafíos para incorporar activamente a un mayor número de beneficiarios de esas comunidades a las acciones del proyecto, y democratizar sus beneficios. En segundo término, es necesario promover en las organizaciones comunitarias un funcionamiento aplicado y dirigido a los problemas productivos, económicos, y sociales de los campesinos. Algunas áreas de interés comunitario son el mantenimiento de las infraestructuras de almacenamiento y distribución de agua, el mantenimiento de variedades superiores de mandioca para reproducción, la realización de actividades de comercialización en grupos de interés homogéneo, la formación de grupos de mujeres y utilización de micro créditos, etc.

Recomendación 6 . Fortalecer la participación campesina y el funcionamiento de las organizaciones comunitarias, para extender los beneficios del proyecto a un mayor número de familias, de las comunidades que ya han sido incorporadas.

Recomendación 7 . Las asociaciones deben desarrollar acciones de interés comunitario general que son fundamentales para la sostenibilidad futura de las acciones del proyecto.

Recomendación 8 . Continuar y fortalecer el trabajo con la perspectiva de género.

Recomendación 9 . Realizar una evaluación del proceso educativo en las tres escuelas familiares agrícolas del área del proyecto y de sus impactos en el desarrollo rural.

Integración social y territorial

La "institucionalidad" del proyecto cuenta con buena imagen en el terreno, tanto entre las comunidades beneficiarias como en las organizaciones asociadas para la ejecución; no es percibida de la misma forma por las organizaciones locales, políticas y de la sociedad civil. Uno de los principales problemas del proyecto, que no proviene del diseño, es el fuerte aislamiento que ha mantenido con la sociedad local, incluyendo las relaciones con las prefecturas, las organizaciones de la sociedad civil, y otros proyectos federales y estatales en ejecución en el área, en el Estado, en otras partes de Brasil, y de la región, incluidos los que son promovidos por el FIDA. Este desempeño por una parte limitó el crecimiento del capital social de las comunidades, y también la obtención de otros beneficios que estaban disponibles en el área y que hubieran potenciado los logros promovidos por esta intervención. Por otra parte, una perspectiva de desarrollo basado en la integración territorial plena, es clave para la sostenibilidad futura de las acciones promovidas por el proyecto.

La coyuntura actual del país es particularmente favorable para intentar insertar el proyecto en múltiples ámbitos. El nuevo Gobierno Nacional que se ha establecido desde enero 2003 ha promovido explícitamente el apoyo a la agricultura familiar, al equilibrio interregional y el apoyo a aquellas regiones con carencias históricas críticas - como el Nordeste de Brasil - el enfoque del desarrollo territorial como inspirador de las políticas sectoriales y sociales, y la conveniencia de la confluencia y coordinación de los esfuerzos federales, estatales, regionales y municipales, en pro del desarrollo económico y social.

Recomendación 10. Insertar el proyecto en el territorio, con una visión territorial del desarrollo, fortaleciendo los vínculos con la sociedad política local, la sociedad civil, y las organizaciones vinculadas a todos los proyectos en ejecución en el área, sean de carácter federal, estatal, públicos o privados.

Recomendación 11 . El proyecto debe apoyar la implementación de los Comités de Acción Municipales, que ya estaban previstos en el diseño original, en forma similar a lo que realizan otros proyectos que se están ejecutando en el Estado de Bahía, y eventualmente, la concreción de alguna organización de carácter regional de agrupamiento de los municipios, que comprenda la totalidad del área del proyecto.

Recomendación 12. La capacidad técnica, organizativa y ejecutiva del proyecto debe ser puesta a disposición de las agencias locales para sumar capacidades e implementar acciones integradas de desarrollo local.

Infraestructuras y desarrollo productivo

En la construcción de infraestructuras para dotar a las comunidades de recursos hídricos, energía eléctrica y comunicaciones, el proyecto ha cumplido la mayor parte de las metas propuestas. En particular, la dotación de la seguridad hídrica de la población ha cambiado notablemente en el área del proyecto. Los impactos en las condiciones de salud, y en el mejoramiento del trabajo de las mujeres en el ámbito doméstico son innegables. Sin embargo, en varias de estas mejoras básicas, hay aún más del doble de beneficiarios de las comunidades atendidas que no han accedido a las mismas.

Los resultados en el desarrollo productivo agropecuario constituyen parte de las mejores facetas de la ejecución. La definición estratégica de trabajar con el cultivo de mandioca ha sido muy acertada, en una perspectiva histórica y de sus futuros potenciales. Los resultados de la investigación aplicada a nivel de los campesinos muestran grandes potenciales productivos, y es esencialmente sostenible.  Ahora resta el desafío de lograr una difusión masiva, mantener disponibles los materiales superiores seleccionados, y continuar el mejoramiento en forma permanente. También, se han adoptado tecnologías y prácticas adecuadas para el mejoramiento de la ganadería local, y se ha permitido su expansión con un crédito supervisado muy eficaz y bien administrado, permitiendo el desarrollo de un rubro muy generalizado y apreciado por estos pequeños productores de la zona árida de la región del nordeste ( sertão) ². También en este caso, hay un fuerte potencial para expandir el paquete promocionado –que incluye tecnología, ampliación de las existencias, nuevos forrajes e infraestructuras para el ganado bovino, ovino y caprino- a otros campesinos de las comunidades que ya están siendo atendidas.

Contra las expectativas previas, no se ha avanzado en los cultivos irrigados, y esta área aún se mantiene en un grado de indeterminación significativa.

El desarrollo de las microempresas es un área de gran potencial en el área del proyecto, y donde la organización de la ejecución ha realizado una apuesta significativa con una estrategia focalizada. Se ha realizado una capacitación intensa con este objetivo, asistencia técnica, estudios de mercado, de aspectos legales, y procesos industriales. Se encuentran en fase de inicio o implementación algunos proyectos multifamiliares, apoyados con recursos de un fondo específico para este fin [Fondo de Apoyo a las Microempresas y a los Artesanos (FAMA)], sobre los cuales existe gran expectativa sobre sus resultados e impactos.

El crédito se ha utilizado eficazmente para el financiamiento de inversiones. El proyecto ha desarrollado una estrategia basada en la jerarquización de esta herramienta de desarrollo, donde como exigencia para el acceso a la misma se ha exigido un proceso de capacitación y asistencia técnica específico, se mantiene una supervisión estrecha desde la solicitud hasta la aplicación de los fondos, y se ha tratado de reducir o eliminar la cultura muy extendida del crédito para transferir subsidios ("crédito que no se repaga"). Se ha iniciado recientemente una nueva línea de micro crédito, en forma muy limitada, que podría servir para democratizar más el acceso a otras clientelas diferentes de los productores agrícolas, y que sirviera de experiencia de una gestión menos centralizada de este recurso.

Recomendación 13. Trabajar en la difusión de las nuevas tecnologías para la mandioca y la ganadería.

Recomendación 14 . Asegurar el mantenimiento de los nuevos materiales vegetativos seleccionados de mandioca, de las pasturas adoptadas, y el abastecimiento regional-local de alevines para las represas.

Recomendación 15 . Desarrollar un nuevo paquete tecnológico para el asocio frijol-maíz, con la misma metodología utilizada para la mandioca.

Recomendación 16 . Analizar en forma total el programa de cultivos irrigados, y rediseñar un nuevo programa adaptado a las diversas modalidades demandadas.

Recomendación 17 . Mantener la estrategia actual de microempresas, y desarrollar una alternativa de acción de corte más participativo y popular, de menor complejidad, y mayores alcances en términos de beneficiarios y sostenibilidad.

Recomendación 18 . Utilizar el potencial de los micro créditos como una forma de empoderamiento y de fortalecimiento de la organización de base. Reformular el programa de distribución y manejo de los mismos con un enfoque de política social.

Recomendación 19 . Fortalecer la conciencia ambiental transversalmente en todas las manifestaciones del proyecto.

Perspectivas futuras del proyecto

Extensión del período de implementación del proyecto . En base a la valoración realizada por la Misión de Evaluación, tal como han sido presentados en los puntos previos, se recomienda una extensión de dos años adicionales del plazo de ejecución.

Al final del período de ejecución las comunidades de la Región del Río Gavião habrán completado el desarrollo de un monto significativo de inversiones en infraestructuras físicas y generación de capital humano, social, y productivo, que las posiciona en una plataforma mínima para la integración social y territorial, y su inclusión en los procesos de desarrollo sostenible que están en curso en el país.

Se evalúa que una segunda etapa delimitada a los mismos beneficiarios, no alcanzaría los mismos niveles de eficiencia en términos de sus resultados marginales, y por otra parte, no daría cuenta de los objetivos de equidad en términos de los amplios requerimientos que existen en otros municipios del mismo territorio.

Por otra parte, la ejecución del PROGAVIÃO, evidencia que es adecuada la estrategia inspiradora del proyecto, al combinar esfuerzos de intervención pública y privada para solucionar aspectos críticos de infraestructuras que condicionan centralmente la calidad de vida de campesinos pobres ubicados en áreas críticas (por ejemplo, aquellas que establecen la seguridad hídrica de la población y de sus animales), simultáneamente con el desarrollo de acciones para el empoderamiento campesino, basadas en la organización de las comunidades y su participación en la conducción y apropiación de estos procesos de desarrollo sostenible.

Eventual segunda fase o nuevo proyecto . Se propone entonces que se debería continuar en una segunda etapa aplicando un nuevo proyecto en un territorio relevante en el Estado de Bahía, caracterizada por presentar una situación básica de partida con analogías profundas a las existentes al inicio de la realización del PROGAVIÃO combinando intervenciones en infraestructuras y producción con desarrollo comunitario y social. En estas condiciones, se podrán aprovechar tanto las experiencias positivas de la ejecución de este proyecto, así como las capacidades institucionales y de los recursos humanos técnicos que fueron generadas en este tiempo. Este nuevo proyecto podrá incluir - si fuera posible - también algunas acciones menores en el área actual del PROGAVIÃO, como mantenimiento de algunos servicios esenciales para fortalecer la sostenibilidad de los logros anteriores, y/o apoyo a aquellas comunidades o campesinos incorporados en la última fase de ejecución.

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1/ El objetivo del trabajo del Consorcio es analizar el proceso de evaluación realizado e identificar y acordar las recomendaciones que son percibidas como factibles por los principales usuarios. Dadas las características del PROGAVIÃO y las condiciones que enmarcan esta evaluación intermedia, el CCA está compuesto por: Sr. Jean Jacques Gariglio, Gerente de Operaciones de la División de América Latina y el Caribe del FIDA; Sr. Rodolfo Lauritto, Supervisor de la Oficina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas (UNOPS); Sr. Augusto César de Oliveira Maynart, Coordinador del PROGAVIÃO; Sr. Armando Avena, Secretario de Planificación, Ciencia y Tecnología del Estado de Bahía (SEPLANTEC); Sr. Umberto Raimundo Costa, Director Ejecutivo de la Compañía de Desarrollo y Acción Regional de Bahía (CAR). El Sr. Paolo Silveri , Oficial de Evaluación de la Oficina de Evaluación del FIDA, encargado de la evaluación intermedia, es el facilitador de este proceso de Acuerdo en el punto de culminación, junto con el Sr. Carlos Pérez Arrarte, Jefe de la Misión de Evaluación intermedia.

2/ Ecosistema típico del nordeste del Brasil.