Resumen estructurado del informe de evaluación ex-post.

El departamento de Paraguarí es una de las regiones de más antiguo poblamiento del país. De hecho, importantes zonas y comunidades ya fueron incorporadas a la dinámica socio-económica y política durante el período colonial.

Las principales características y tendencias de su estructura socio-económica, durante el período histórico más reciente, estuvieron condicionadas por los siguientes factores: 1) la debilidad del proceso de urbanización; 2) el papel insignificante de la actividad industrial, compensado en parte, y en determinadas zonas, por la relativa expansión de la artesanía rural; 3) el peso que aún mantiene la economía campesina en la mayoría de los distritos, en coexistencia con el latifundio ganadero, especialmente en la parte sur del departamento; y 4) la cada vez más amplia y creciente articulación de las estructura productiva y de empleo departamentales con los mecanismos del mercado, cuyo epicentro está ubicado en el área metropolitana de Asunción.

Objetivos del proyecto y diseño

Grupo objetivo

El componente de caminos se ejecutaría en caminos que guardaran una estrecha relación de continuidad con el resto de la red de caminos del departamento, que no requirieran puentes de más de 50 metros de largo, y que demostraran igual o mayor nivel de tráfico que los tramos a ser sustituidos. Para los caminos de tipo A, además, se exigió que sirvieran de comunicación a importantes centros de población del área del proyecto. Y a los de tipo B, se exigió que sirvieran a poblaciones asentadas en localidades con buen potencial agropecuario, industrial o artesanal o, en su defecto, mostraran, en su área de influencia, una densidad superior a 90 habitantes por kilómetro cuadrado.

Para la electrificación de las comunidades rurales se tuvieron en cuenta las siguientes condiciones: 1) núcleos rurales donde se centralizaran proyectos agropecuarios de carácter intensivo, 2) núcleos orientados hacia la producción artesanal y las industrias rurales pequeñas, 3) núcleos con mayor concentración de viviendas, que poseyeran instalaciones de salud, educación y oficinas gubernamentales, o en donde estas instalaciones debieran ser construidas por el proyecto, o 4) núcleos cuyos costos de extensión de la red y de suministro de servicio por usuario estén dentro de los límites aceptables por la Administración Nacional de Electricidad (ANDE).

En el área de educación, las construcciones, los equipamientos y los programas de capacitación, fueron llevados a cabo en los locales y centros escolares que cumplían con las siguientes condiciones: 1) pertenecer a la red integrada de Centros Educativos Rurales (CER), 2) que se utilicen las innovaciones introducidas por la "reforma educativa", 3) que estén ubicados dentro del área de la población media determinada por el proyecto, 4) que satisfagan las necesidades de matrícula de la población en edad escolar de su zona de influencia, y que la relación esperada de matrícula por carga docente justifique su inclusión. Una vez cumplidos los requisitos anteriores, se descartarían las escuelas o centros que tuvieran necesidad de una sola aula.

Para la ubicación de puestos de salud se acordaron los siguientes criterios: 1) núcleos con concentración de población entre 500 y 2 000 habitantes, 2) localidades de difícil acceso a los servicios de salud existentes en el departamento, y 3) núcleos con disponibilidad de agua y de otra infraestructura social en funcionamiento.

Los beneficiarios del crédito serían aproximadamente 3 000 campesinos, que dispusieran de una superficie superior a 8 ha. e inferior a 20. Para ser sujeto de crédito, el agricultor debía ser propietario, tener antecedentes de uso de crédito, una situación patrimonial saneada, presentar un proyecto de explotación que evidenciara la capacidad de repago de la deuda, presentar garantías prendarias e hipotecarias y contratar un seguro sobre los bienes prendados. Además, se planteaba la asistencia financiera a 350 productores artesanos y pequeños industriales.

Objetivos y componentes

El proyecto fue diseñado con los siguientes objetivos: 1) mejorar la estructura fundaria y contribuir a la consolidación de la tenencia de la tierra, mediante acciones de titulación y de reordenamiento parcelario; 2) incrementar la producción y la productividad agrícola, de la pequeña industria y de la artesanía, mediante la utilización del crédito, la promoción organizativa y la expansión de las obras de infraestructura (caminos y electrificación rural); y 3) extender los servicios de salud y educación a los sectores y grupos marginados en la población rural.

Se diseñaron y ejecutaron ocho componentes: 1) titulación de tierras y reordenamiento parcelario; 2) crédito; 3) asistencia técnica; 4) caminos; 5) electrificación rural; 6) educación; 7) salud; y 8) capacitación y organización social.

Supuestos y efectos esperados

Los efectos esperados eran los siguientes: 1) mejorar la estructura fundaria y contribuir a la consolidación de la tenencia de la tierra, mediante acciones de titulación y de reordenamiento parcelario; 2) incrementar la producción y la productividad agrícola, de la pequeña industria y de la artesanía, mediante la utilización del crédito, la promoción organizativa y la expansión de las obras de infraestructura (caminos y electrificación rural); y 3) extender los servicios de salud y educación a los sectores y grupos marginados en la población rural.

Evaluación

Contexto de la implementación y su ejecución

El proyecto fue diseñado y ejecutado en un clima social y político autoritario. Ese clima lo condicionó y lo modeló de manera directa e indirecta. Las restricciones provinieron, por un lado, de las señales y controles del gobierno central y del núcleo dominante, a través de las distintas instituciones del Estado, incluido el partido político oficialista. Por el otro, en el escenario regional, existieron condicionamientos políticos que -en cierta medida- no estimularon una ejecución del proyecto más acorde con los objetivos y la lógica con los que fue concebido. Entre ellos, destacan el caudillismo y el clientelismo políticos.

Fue en el ámbito de la participación de la población beneficiaria donde repercutieron más hondamente esos condicionantes. Los espacios para que tanto las organizaciones de base como los actores sociales y políticos participaran en las instancias de organización promovidas fueron estrechos, y requerían de recursos y de capacidades de las que no siempre disponían.

Logros del proyecto

Las metas se cumplieron en términos razonables y en varios de los componentes las previsiones fueron inclusive superadas.

El papel de principal institución ejecutora fue asumido desde 1989 por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), a través de la Oficina Nacional (ONCAP), ya que esa función institucional no pudo ser cubierta por el Consejo de Fomento de la Producción Agrícola Nacional (CFPAN).

La Unidad Ejecutora fue diseñada como una instancia técnica, encargada de la concertación y complementación de las acciones llevadas a cabo en cada uno de los componentes. Sin embargo, sus actividades técnicas no sólo se limitaron a la coordinación, sino que también se extendieron a tareas propias de la ejecución de partes de los componentes. Su papel tampoco se redujo a funciones exclusivamente técnicas, porque se vio en la necesidad de asumir un papel de actor político, dado el contexto histórico en que la implementación tuvo lugar. Esta ampliación del campo de acción de la Unidad Ejecutora consiguió un papel más efectivo, supliendo las limitaciones de las entidades encargadas de las tareas de ejecución. Sin embargo, por otro lado, esta opción cayó en un cierto activismo y -en cierta medida- de asistencialismo.

Titulación de tierras y reordenamiento parcelario. 1) La meta del reasentamiento de 110 familias de una de las zonas más minifundistas del departamento no se cumplió en ninguna medida. 2) Se consiguió el saneamiento de la tenencia de la tierra como resultado de las actividades de titulación.

Crédito. Tuvieron acceso al financiamiento productores agropecuarios de tamaño económico mayor al inicialmente previsto. Quedaron fuera los segmentos del campesinado que por sus dimensiones económicas concentrarían la mayor parte de la pobreza rural de la región.

El número de créditos otorgados fue de casi 4 000, lo cual implica un nivel de cobertura del servicio un tercio superior al inicialmente previsto de 3 000 beneficiarios. De todas formas, las estimaciones realizadas indican que el número de beneficiarios fue sustancialmente inferior a esta cifra, ya que un mismo prestatario pudo acceder a varias líneas diferentes de crédito en un mismo año o recurrir al crédito en diferentes años.

El nivel de mora y el porcentaje de las carteras de baja recuperación han sido muy bajos. El 6.5% de los prestatarios estuvo en algún momento con atraso en el reembolso del crédito. Y en términos de los montos de crédito en mora, estos representaron el 2.9% de lo desembolsado. Para la explicación del bajo nivel de mora se pueden encontrar dos factores: 1) las garantías exigidas tanto hipotecarias como prendarias representaban una buena cobertura de la operación de préstamo, y 2) las tasas de interés de los préstamos implicaban un costo real negativo.

Los productores campesinos que tuvieron acceso al crédito rural obtuvieron un menor ingreso promedio extrapredial, independientemente del tamaño de la explotación. Esto podría sugerir que el acceso al crédito está asociado a las unidades campesinas con mayor nivel de sustentabilidad como unidades de producción.

Inicialmente la Unidad de Seguimiento y Evaluación (USE) no estuvo ubicada en la sede del proyecto, sino en la Oficina Nacional de Progreso Social (ONPS). No obstante, en marzo de 1985 la USE fue trasladada a la sede del proyecto. Este traslado físico fue simultáneo a un desplazamiento en el énfasis de las actividades de evaluación a las de seguimiento. A medida que fueron pasando los años, la USE fue perdiendo peso, esto se refleja en que fueron desapareciendo las Memorias publicadas por el proyecto. De todas formas, se generaron importantes estudios, análisis e instrumentos metodológicos en el ámbito de la evaluación y seguimiento.

Efectos, impactos y sostenibilidad

La asistencia y la capacitación técnicas hicieron factible el incremento de producción, de las hectáreas cultivadas y de la productividad de determinados rubros agrícolas, tanto de venta (algodón) como de autoconsumo (mandioca y poroto). El mejoramiento de la producción de estos productos no sólo permitió ampliar la fuente alimentaria de las familias campesinas beneficiarias sino que también permitió un mayor acceso al mercado y a la captación de ingresos alternativos.

• Adopción de tecnología y desarrollo de capacidades. Los logros más significativos tuvieron lugar en aquellos casos en los que la capacitación y la difusión tecnológica estuvieron vinculadas al proceso productivo de rubros de renta (comerciales). Por el contrario, los resultados fueron limitados en los casos en los que la adopción tecnológica no fue acompañada de los condicionamientos y de los estímulos del mercado.
• Superficie cultivada. La superficie cultivada de los principales rubros disminuyó considerablemente entre 1983 y 1991. De hecho, la superficie cultivada es una variable muy sensible a la rentabilidad de los cultivos. El fuerte deterioro de los precios agrícolas probablemente contribuyó, junto con la extinción de la influencia del proyecto, a la disminución de las superficies cultivadas y cosechadas en los años subsiguientes a la terminación del proyecto.
• Producción física y rendimiento. El nivel productivo que se logró en 1991 se obtuvo con una superficie cultivada significativamente inferior respecto al año base. Esto se debe a los mejores rendimientos de los cultivos de referencia (maíz, poroto, algodón y mandioca). El proyecto había propiciado el uso de semillas mejoradas en los cultivos del maíz y del algodón, además de difundir técnicas de tratamiento para el algodón, consiguiendo aumentar los rendimientos en 1988, aunque volvió a decaer ligeramente en 1991.
• En términos generales, se puede afirmar que la influencia del proyecto sobre la productividad, al cabo de dos años de su finalización, se manifiesta en forma directa sólo en algunos pocos rubros, pero el rendimiento está más influido por el mercado que por la tecnología. Sin embargo, se advierte un notable aumento productivo durante los años de vigencia del proyecto, que decayó después de su finalización.
• Producción ganadera. El valor bruto de la producción ganadera, a precios de 1991, tuvo una merma del más del 20%. El menor valor de esta producción fue resultado de una menor venta y consumo de animales y de una producción inferior de los derivados de la ganadería, así como del deterioro de los precios de estos derivados. No obstante, la menor producción también puede reflejar una posible retracción de esta actividad entre los pequeños productores.
• No se observan mejoras en el nivel del capital de explotación de las fincas del departamento como consecuencia de la aplicación del proyecto. El proceso de descomposición de las actividades agropecuarias, tanto como organización productiva familiar o como fuente de empleo temporal o permanente de la mano de obra campesina, es tan acentuado que vuelve imperceptible la influencia del proyecto, cuyo aporte más significativo pudo haber sido la atenuación de ese proceso, aunque no en la magnitud y alcance como para revertirlo.

Fue en la esfera de la construcción y del mejoramiento de las obras de infraestructura (caminos, electrificación y locales escolares y de salud) en la que los resultados de la ejecución del proyecto fueron más notorios. Desde un punto de vista amplio, estos resultados podrían ser interpretados como la materialización de una modernización primaria, ya que esta infraestructura dinamizó la provisión de servicios que repercutieron directa e indirectamente en la vida social, económica y cultural del departamento.

El mejoramiento de los caminos generó la disminución de los tiempos de desplazamiento y los costos de pasajes y fletes en los caminos troncales y vecinales que articulan a los núcleos urbanos y rurales más dinámicos del departamento. Sin embargo, los caminos troncales y vecinales que unen núcleos urbanos y rurales menos importantes tuvieron impactos más limitados. Esto se manifiesta en su más reducida utilización y en el escaso mantenimiento que han y están recibiendo.

La electrificación rural recibió una amplia acogida de las distintas comunidades beneficiarias. Este servicio fue destinado no sólo al uso doméstico sino también al uso productivo (talleres artesanales y pequeñas industrias). Con posterioridad a 1988 la electrificación rural siguió expandiéndose en la región gracias al sistema de ayuda mutua adoptado por la Administración Nacional de Electricidad (ANDE) con el fin de que comunidades no atendidas por el proyecto pudieran contar con fluido eléctrico. Con este sistema la comunidad pone la mano de obra y los materiales.

Educación. El acondicionamiento y equipamiento de locales escolares y la dotación de recursos humanos fueron factores que mejoraron la cobertura y la calidad de la oferta educativa en comunidades en las que ésta era deficitaria.

Salud. Aumentó el acceso por parte de la población beneficiaria y de toda la población rural del departamento a los servicios de salud, debido tanto a la construcción, mejoramiento y equipamiento de las distintas unidades, como al aumento de recursos humanos calificados (médicos, enfermeras y obstretas).

Capacitación y organización social. La promoción de organizaciones campesinas (comités de agricultores y comisiones vecinales) creó condiciones propicias para la difusión y cierta legitimación de estos actores rurales, en una etapa histórica y política en la que el autoritarismo imponía serias restricciones a la participación social.

Los programas de capacitación en los que participaron funcionarios y técnicos contribuyeron a elevar el perfeccionamiento del personal de las instituciones. Los extensionistas del proyecto accedieron no sólo a una reactualización de sus conocimientos, sino que también tuvieron oportunidad de recibir y reflexionar sobre nuevos enfoque de asistencia técnica agropecuaria y de promoción campesina.

Aunque originariamente, ni en el diseño ni en la ejecución se incluyó de forma explícita una perspectiva que privilegiara orientaciones y prácticas tendientes a preservar el medio ambiente, de una manera más bien implícita ha surgido el interés por un enfoque de corte ecologista en el marco del proyecto. Fue a raíz de esa reorientación que una parte de las actividades de componente de asistencia agropecuaria fue dedicada al aspecto de la conservación de los suelos. Los impactos más negativos en relación al medio ambiente, tuvieron lugar en la asistencia técnica brindada a los productores de algodón, a los que se recomendaba la aplicación de fitosanitarios que contenían elementos tóxicos.

Cuestiones principales y recomendaciones

Las tareas de coordinación entre la Unidad Coordinadora Central (UCC) y las distintas entidades ejecutoras, encontraron problemas en muchas ocasiones, que se debieron al manejo y estilo de acción propias de cada institución, lo que se reflejaba en un individualismo que no permitía un trabajo en conjunto adecuado. Esta situación obligó a la UCC a ampliar su campo de trabajo, incurriendo a veces en una suerte de activismo.

La secuencia en la iniciación de las actividades de los distintos componentes no fue atendida de acuerdo al plan acordado, particularmente en los casos de caminos y electrificación rural. De hecho, los mejoramientos y las construcciones de caminos comenzaron recién a principios de 1985, cuando el proyecto ya estaba promediado. Esto significó una falta de complementación entre los distintos componentes y un desmedro de la eficiencia del componente caminos. En el componente electrificación también se produjo un importante retraso en el inicio de las obras, lo que hizo que la generación de los efectos del uso del suministro eléctrico se concretara en un momento posterior al previsto.

Las actividades de reordenamiento parcelario no se ejecutaron, por lo que no se realizó el asentamiento de las 110 familias previsto originalmente. Aunque el cambio fue presentado y fundamentado ante el BID, quien concedió su autorización, es difícil admitir plenamente los motivos alegados para su exclusión: gran arraigo de las posibles familias beneficiarias y que la alternativa que se les ofrecía era de una zona que no poseía los equipamientos y los servicios comunitarios que existían en la comunidad de origen y que el propio proyecto estaba impulsando.

En el componente de crédito: 1) no se logró un equilibrio en la distribución geográfica de la oferta, 2) más del 50% de los prestatarios poseía explotaciones superiores a las 20 ha. (límite máximo establecido en los convenios contractuales), y 3) la mayoría de los prestatarios fueron clientes históricos del Banco Nacional de Fomento (BNF).

El sistema de formalización del pedido de crédito en el caso de los créditos industriales era engorroso. Algunos trámites tenían un carácter excesivamente burocrático. Algunos gerentes de sucursales tenían una escasa facultad para la toma de decisiones. No se fortalecieron, aunque estaba previsto, las sucursales que operan en la región del proyecto.

El proyecto no se fundamentó en un esquema explícito de mantenimiento y conservación del medio ambiente. Las acciones llevadas a cabo en esta materia fueron insuficientes y tardías.

Tampoco se prestó atención a la problemática de la mujer rural desde una perspectiva de género.

Existieron deficiencias en el mantenimiento y reposición de las obras de infraestructura, instalaciones y equipos, fundamentalmente en el campo de la salud y en los tramos camineros que unen a las comunidades rurales más estancadas del departamento. La falta de mantenimiento de los equipos en los puestos y centros de salud llevó a que en el momento de la Evaluación la mayoría de ellos no cuenten con los elementos mínimos para realizar un trabajo adecuado.

Las organizaciones promovidas encontraron obstáculos para el afianzamiento de su autonomía e identidad.

Los programas de capacitación en el que participaron extensionistas del proyecto no tuvieron una buena planificación ni un sistema constante de seguimiento y evaluación, por lo que no pudo concretarse un mayor aprovechamiento del perfeccionamiento profesional. Además, la capacitación abarcó, en una alta proporción, a las mismas personas que -en más de una ocasión- intervinieron en distintos eventos, limitándose el alcance de estas actividades.

Asistencia técnica: 1) Fuera de algunos cultivos de renta (algodón), las innovaciones tecnológicas agropecuarias promovidas por el proyecto tuvieron escaso impacto. 2) La mejora en la producción de determinados rubros agrícolas se verificó temporalmente, por lo que los resultados tuvieron alcances limitados, sobre todo una vez que el proyecto dejó de operar.

El diseño del sistema de seguimiento y evaluación fue deficiente, esto se expresó en la confusión entre ambas funciones y trajo como consecuencia el predominio del seguimiento sobre la evaluación.

La USE dedicó demasiados esfuerzos, en su fase inicial, al estudio de base, que posteriormente resultó de poca utilidad. También invirtió en el desarrollo de programas de computación 'ad-hoc', en lugar de optar por la adaptación de programas ya existentes.

La principal institución de coordinación y ejecución debe contar con la experiencia necesaria, los recursos y la autonomía suficientes con el fin de desempeñar adecuadamente sus funciones.

Debe exigirse y garantizarse que los componentes de crédito y asistencia técnica sean diseñados y aplicados de forma coordinada y complementaria.

Debe respetarse el orden de prelación en la iniciación de los distintos componentes, definido a partir de los objetivos y prioridades del proyecto.

Deben priorizarse las acciones de asistencia y capacitación técnica, acompañándolas con tareas de evaluación y seguimiento, con el fin de evitar la dispersión de esfuerzos, difundir los aciertos y minimizar los errores.

Deben separarse las funciones de seguimiento y evaluación, haciendo que la primera quede integrada al proyecto, y que la segunda se realice desde una instancia independiente.

Se debe evitar la imposición de esquemas apriorísticos y rígidos en la promoción de las organizaciones de la población beneficiaria, apelando a una estrategia de institucionalización gradual y potenciando las experiencias organizativas y de acciones colectivas de las mismas.

Establecer y aplicar mecanismos efectivos para la sostenibilidad de los proyectos de desarrollo rural, que deberán ser asumidos tanto por las instituciones (públicas o privadas) ejecutoras, como por los grupos o sectores de la población beneficiaria, a partir de un esquema de intervención social y política que supere la vieja y perniciosa dicotomía postulada y practicada entre la sociedad y el estado.

Deben establecerse y aplicarse mecanismos institucionales y acciones pertinentes con el fin de garantizar realmente la concreción de pasos orientados a la sostenibilidad de los resultados de proyectos futuros. Concretamente, estos mecanismos deberán prever claras exigencias y mandatos para las instituciones públicas o privadas encargadas de la ejecución de los distintos componentes. Asimismo, desde el diseño hasta las últimas fases de implementación deberán aplicarse las medidas apropiadas orientadas hacia la asunción por parte de la población beneficiaria de un activo papel, en el campo de la sostenibilidad. Se impone la necesidad de superar modelos de promoción y desarrollo que han estado atrapados en la dicotomía estado versus sociedad, sobre todo en un contexto de apertura política y democratización como el que se vive en Paraguay.

Cada programa de capacitación debe ir acompañado de tareas de seguimiento y evaluación que suministren elementos de juicio que avalen los avances obtenidos o sugieran las modificaciones necesarias, con el propósito de obtener los mejores resultados posibles.

Lecciones aprendidas

En la preparación del diseño del proyecto es necesario y conveniente apelar a criterios y pasos metodológicos que sean capaces de adaptarse y responder a la complejidad y a las transformaciones de la realidad. En el diseño del proyecto deben incorporarse elementos y procedimientos capaces de responder adecuadamente a los desafíos provenientes de esas transformaciones que -en gran medida- se manifiestan durante el tiempo que transcurre entre la preparación del diseño y el momento de la ejecución.

No se debe incurrir en el error de escoger como institución principal de ejecución y coordinación a una entidad de escasa institucionalidad y legitimidad. Es fundamental que esa institución cuente con la experiencia, los recursos y la autonomía institucional suficientes para el desempeño adecuado de sus funciones, y -en especial- las referidas a la supervisión de las acciones realizadas por las instituciones y actores que intervienen en la aplicación del proyecto.

Es conveniente que las tareas o funciones de coordinación y ejecución sean definidas de la forma más clara y precisa posible y que se arbitren -en la práctica- los mecanismos necesarios para que esas tareas sean efectivamente asumidas por las instituciones responsables.

Los componentes de crédito y de asistencia técnica deben ser diseñados y aplicados de forma coordinada y complementaria.

Las actividades de los componentes deben ser iniciadas de acuerdo a un orden de prelación que estará definida en el diseño, según los tipos de necesidades y problemas socioeconómicos y culturales a ser atendidos, y las prioridades que se determinen sobre la base de los estudios, diagnósticos y demandas planteadas por la población beneficiaria. Cuando las instituciones encargadas anteponen sus propias prioridades a las del proyecto, la consecuencia es el desfase entre las acciones de los distintos componentes, y la pérdida de oportunidad para que se generen resultados y dinámicas amplios.

Es conveniente separar las tareas de seguimiento de las de evaluación, haciendo que el primero funcione como parte integrante del proyecto y que la segunda opere de forma independiente.

En el documento del proyecto deben incluirse los términos de referencia a los que deben atenerse el seguimiento y la evaluación, entre los que deben figurar los indicadores básicos.

Es necesario que las misiones de supervisión verifiquen el funcionamiento de las tareas de seguimiento y evaluación sobre la base de los parámetros establecidos.

En la metodología de las actividades de seguimiento y evaluación deben incorporarse distintas técnicas de recolección y análisis de los datos, apelando al uso del 'software' existente.