Mexico: Proyecto de Desarrollo Rural de Oaxaca - IOE
Mexico: Proyecto de Desarrollo Rural de Oaxaca
Ex-post evaluation
Área rural de la Chatina (en Juquila y Sola de Vega), Miahuatlán y Pochutla, Estado de Oaxaca. Es una de las más pobres del Estado de Oaxaca, que es -a su vez- uno de los estados menos desarrollados de México, y el de mayor concentración de población indígena, prevaleciendo la propiedad comunal.
Objetivos del proyecto y diseño
Los beneficiarios previstos eran 15 000 familias (aproximadamente 85 000 personas), pertenecientes a los grupos más pobres de la población, en su mayoría indígenas.
Objetivos y componentes
El proyecto proponía mejorar las condiciones de vida de la población rural pobre a través del incremento de la producción y la diversificación de las actividades productivas, aumentando el ingreso 'per cápita' promedio y generando nuevas oportunidades de empleo, eliminando gradualmente la desnutrición y transformando al área en exportadora de alimentos.
Los componentes eran los siguientes: 1) servicios de producción agrícola (extensión y promoción, titulación, construcción y equipamiento de centros de desarrollo rural), 2) desarrollo agrícola (mejoramiento de pasturas, establecimiento de huertos, rehabilitación de cafetales, programa de pequeñas obras de riego, conservación de suelos), 3) desarrollo forestal (establecimiento de viveros, reforestación, aerofotografía), 4) desarrollo pesquero (provisión de equipo, mejoras en la comercialización), y 5) desarrollo comunitario, 6) mejoramiento de la infraestructura (rehabilitación y mejoramiento de caminos, provisión de agua potable y mejoramiento de los servicios de salud).
Los objetivos específicos eran: 1) aumentar sustancialmente los cultivos alimenticios y la producción pecuaria, 2) crear oportunidades de empleo e ingresos y diversificarlas mediante la expansión de actividades tales como las forestales, cafetaleras, frutícolas y apícolas, 3) aumentar sustancialmente la producción pesquera y el consumo de pescado y los ingresos de los pescadores pobres, 4) mejorar las condiciones de vida y trabajo de la población participante (salubridad, infraestructura, servicios), y 5) proteger la base de los recursos naturales mediante la conservación de suelo.
La cadena causal prevista era la siguiente: los recursos aportados por el proyecto permitirían la diversificación y aumento de la producción, al permitir un incremento de los rendimientos por el desarrollo tecnológico y por la extensión del área irrigada, lo cual posibilitaría un incremento de los ingresos y una disminución de la desnutrición, mejorando las condiciones de vida de los pequeños productores y sus familias. Complementariamente, las acciones vinculadas a los componentes de desarrollo comunitario y mejoramiento de la infraestructura incidirían de modo directo sobre el bienestar de la población rural pobre.
Los supuestos principales eran los siguientes: que el área disponía de un potencial importante subexplotado, que la población tenía fuertes motivaciones para permanecer en el área, y que una de sus prioridades era alcanzar la autosuficiencia alimenticia.
Evaluación
Contexto de la implementación y su evolución
El proyecto fue diseñado a fines de la década de los años 70, en la época del 'boom' inducido por el incremento en los precios del petróleo, en tanto que fue implementado entre 1981 y 1988, período que corresponde a una de las crisis más profundas y prolongadas que ha atravesado la economía mexicana en los últimos 50 años. De un período de crecimiento con relativa estabilidad de precios se pasó a una fase de inflación con estancamiento, marcada por un fuerte deterioro de los términos de intercambio, y una elevación sustancial de las tasas de interés en los mercados mundiales.
En 1982, año clave en el "despegue" del proyecto, tuvo lugar una devaluación del 40%, triplicándose la tasa de inflación, que pasa del 30% en 1981 al 518 en 1982. Estos acontecimientos tuvieron por lo menos dos repercusiones importantes para el proyecto: 1) aumentó la disponibilidad de recursos en moneda nacional, 2) se desencadenó una política de austeridad gubernamental, que se tradujo en una fuerte reducción del gasto público, disminuyendo los fondos de contrapartida. Los dos efectos combinados gravitaron negativamente sobre el ritmo de desembolsos del proyecto. La contracción del gasto público incidió negativamente no sólo en la cantidad sino también en la calidad de los recursos disponibles para la implementación del proyecto.
La implementación se desarrolló con una concentración de actividades muy diversificadas en áreas reducidas, procurando configurar polos de desarrollo.
Entrega gratuita, pero inoportuna, de medios de producción y de insumos, con insuficiente provisión de servicios apropiados de apoyo.
Combinación de actividades de instituciones federales y estaduales, dando progresivamente más importancia a las estaduales.
Búsqueda de solución a problemas considerados como de primera prioridad por las comunidades (por ejemplo construcción de "palacios municipales") aun cuando no formaban parte del proyecto, como medio para penetrar con las actividades del proyecto.
Se implementaron los componentes previstos en el diseño y además se incluyeron actividades adicionales como resultado de las ofertas institucionales y de las demandas de las poblaciones.
Aunque pudo haber mayor participación popular en las distintas fases del ciclo del proyecto, fueron puestos en práctica un conjunto de mecanismos participativos: 1) los "foros de planificación participativa", que comenzaron a operar en 1985, 2) el estrecho contacto del proyecto con el "Consejo Regional de Pueblos Marginados", que representaba a 16 comunidades (aproximadamente 30 000 personas), 3) la programación de actividades en consulta con las autoridades municipales, y 4) la aplicación de mecanismos de planificación participativa para el diseño de las actividades para la región de Chatina.
Se impulsó el desarrollo de actividades rurales no agropecuarias.
Se construyeron centros para la concentración de servicios de desarrollo rural en poblaciones rurales marginadas.
Se realizaron obras de conservación de suelos con la siembra de maguey.
Beneficiarios. Aunque la confiabilidad de las cifras es limitada, se puede afirmar que el proyecto alcanzó -e incluso excedió- la cifra prevista de beneficiarios. De todas formas, la fragmentación de las acciones del proyecto limitó la magnitud de su impacto, de modo tal que si bien han mejorado las condiciones de vida de la población como consecuencia del proyecto, la dispersión de sus actividades no permitió realizar transformaciones radicales, excepto en el caso de los regantes y de los cafecticultores.
La supervisión se desarrolló a varios niveles: por parte de la Coordinación (por parte del personal de seguimiento y evaluación), por parte de las instituciones ejecutoras (a nivel de la Delegación Estadual de la Secretaría de Programación y Presupuesto), y por parte del Banco Mundial (en su papel de institución cooperante). En la fase final del proyecto también operó un mecanismo de supervisión por parte de los propios beneficiarios, en el caso de la construcción de caminos. En 13 de las 14 misiones de supervisión participó personal del FIDA. Este trabajo de supervisión a múltiples niveles complicó el proceso de implementación del proyecto sin llegar a solucionar problemas críticos que se presentaron, particularmente en lo relativo al desfasaje en la liberación de fondos y a la falta de complementariedad en la ejecución de los componentes.
Este proyecto tuvo dos unidades de seguimiento y evaluación: una para la Chatina y otra para Miahuatlan-Pochutla. Las dos unidades trabajaron con patrones comunes, reuniéndose periódicamente, por lo que la división del trabajo entre ellas sólo correspondió a la división en zonas geográficas. Pero sus funciones no se limitaron a seguimiento y evaluación, también trabajaron en la promoción del proyecto, en la supervisión de las actividades de las dependencias ejecutoras, en la realización de estudios técnicos y en actividades de apoyo para facilitar la penetración del proyecto.
Efectos, impactos y sostenibilidad
Resultado nutricional. Tanto en las zonas de baja como de alta intervención del proyecto el estado nutricional de la población ha evolucionado favorablemente durante la implementación. La mejoría en la situación nutricional fue superior en las áreas de mayor actividad del proyecto en comparación con aquellas en las cuales intervino menos. Además de los efectos positivos en la nutrición asociados al incremento en la producción y en los ingresos, que posibilitaron un mayor acceso a los alimentos, el proyecto también llevó a cabo actividades con efecto directo positivo sobre la nutrición, particularmente mediante la educación nutricional de las familias a través de charlas.
Diversificación productiva. Las actividades destinadas a conseguir la diversificación de las actividades de la población beneficiaria no tuvieron un resultado homogéneo. La fruticultura, por ejemplo, tuvo un éxito limitado, aunque permitieron mostrar el potencial de algunas zonas. Las deficiencias en la ejecución (particularmente la falta de asistencia técnica suministrada conjuntamente -e incluso de forma anticipada- a la entrega de plantas, así como la -a veces- inapropiada calidad del material entregado) limitó considerablemente los resultados alcanzados. Sin embargo, operó un "efecto demostración" a partir de los pocos productores beneficiados, y en ese sentido el proyecto ha sensibilizado a la población sobre las posibilidades de realizar plantaciones de frutales. Las actividades apícolas no prosperaron. En cambio, con el café el resultado fue muy positivo, ya que se verificó una fuerte expansión en la superficie cultivada, en la producción total, en el número de municipios y productores y en los rendimientos. La existencia de un paquete tecnológico apropiado y de una institución especializada para impulsarlo fueron factores cruciales para alcanzar estos resultados positivos. Además, la asistencia técnica y algunos de los insumos eran proporcionados gratuitamente, lo cual -por un lado- facilitó la labor pero -por otro lado- disminuyó la cobertura del programa.
Fuerte crecimiento de la producción, productividad e ingresos de los pequeños productores cafetaleros.
La expansión del café no estuvo asociada a una disminución del área dedicada a alimentos, lo cual evitó crear un conflicto con otro objetivo del proyecto que era la expansión de los cultivos alimenticios.
Reducción de costos de transporte. La construcción de 639 km. de caminos rurales (algunos en zonas relativamente aisladas) permitió una reducción en los costos de transporte de la población y de las mercancías, posibilitando su acceso a los mercados así como a los servicios provistos por centros urbanos que operan como lugares centrales en la región.
Generación de aerofotografía. Se aerofotografiaron 400 000 ha., lo cual está permitiendo realizar programas de aprovechamiento integral de los recursos forestales en comunidades que no hubieran podido sufragar los costos de la aerofotografía, por lo que hubieran quedado excluidas de estos programas.
Desarrollo sustentable de obras de riego. En dos de las cinco obras de riego se han creado Comités de Regantes que cobran por la utilización del agua, aplicando los fondos así recaudados a gastos de reparación y mantenimiento de las obras de riego, lo que ha permitido que las mismas continúen operando aún sin contar con apoyo financiero externo.
Desarrollo microempresarial. El proyecto contribuyó al desarrollo de varias actividades microempresariales, algunas de las cuales continúan funcionando varios años después del cierre del proyecto.
Contención del movimiento migratorio. Si bien las variaciones en la distribución de la población por distrito en Oaxaca no pueden atribuirse al proyecto, se observa que en los cuatro distritos en los que el proyecto tuvo mayor presencia la población total en la década de los años ochenta creció en una proporción significativamente superior a la de Oaxaca en su conjunto.
El proyecto permitió un reforzamiento institucional, tanto de algunas instituciones del gobierno federal que operan en Oaxaca, como de instituciones del gobierno estatal. Además, al trabajar con las comunidades campesinas, indígenas y no indígenas, se fortalecieron estas instituciones no gubernamentales.
Cuestiones principales y recomendaciones
La demora en la aprobación y asignación de fondos fue un factor que incidió muy negativamente en la ejecución del proyecto. Por ejemplo, la imposibilidad de realizar las obras durante los primeros meses del año (dada la estacionalidad de la actividad agrícola), que corresponden en general al período seco, dificultó -y a veces impidió- realizar las actividades en las fechas en que se contaba con los fondos. Además, por dicha estacionalidad, puesto que los fondos tendían a liberarse cuando ya comenzaba la época de actividad agrícola, el costo de oportunidad del trabajo en ese período era más elevado.
Una razón básica para este desfasaje financiero con graves consecuencias para la implementación del proyecto fue la falta de correspondencia del calendario agrícola con el calendario fiscal. Este último hace que sea muy difícil obtener los fondos en los primeros meses del año, que es cuando sería más conveniente, dado el calendario agrícola. Un factor adicional en la demora fue que las instituciones ejecutoras carecían de personal que estuviera en condiciones de realizar los anexos y/o expedientes técnicos con suficiente antelación y cumpliendo los requisitos establecidos por las normativas vigentes.
Falta de apoyo técnico apropiado y oportuno que complementara y en parte antecediera la entrega de activos productivos (animales, árboles frutales y embarcaciones pesqueras).
La entrega de bienes y servicios de modo gratuito limitó la población que el proyecto alcanzó con los recursos disponibles y, además, restringió el grado de exigencia de la población respecto de la calidad de los bienes y servicios aportados por el proyecto. La misión de evaluación de mediano plazo propuso considerar un enfoque intermedio entre el subsidio pleno y el subsidio nulo, pero la cuestión no fue discutida por las misiones de supervisión.
Las recomendaciones de las misiones de supervisión no siempre fueron comunicadas a las instituciones ejecutoras y a veces ni siquiera a la propia Coordinación. Por otra parte, las misiones de supervisión no incluyeron en su agenda la mayoría de los temas y recomendaciones planteados por la misión de evaluación de mediano plazo.
Aunque hubo dos unidades de seguimiento y evaluación, no se dedicaron estrictamente a tareas de seguimiento y evaluación, lo que impidió captar los beneficios que se derivan de la especialización funcional.
El personal de seguimiento y evaluación no trabajó con indicadores clave, aunque se tradujeron al español la lista de indicadores que aparece en el documento del proyecto ("appraisal").
Los factores externos al proyecto prácticamente no fueron tomados en consideración, originando vacíos de información (por ejemplo sobre precios de los productos agropecuarios y precios de los insumos y sobre los parámetros climáticos). Tampoco se recabaron datos sobre los jornales contratados por las dependencias ejecutoras y los días de trabajo aportados por los comuneros.
Existen valiosas fuentes de datos que no fueron explotadas para el seguimiento y la evaluación. Y en relación a la participación de los beneficiarios en el seguimiento y la evaluación, si bien existió la preocupación por efectivizarla, no se avanzó en esa dirección, aún cuando la existencia de comités en las comunidades pudo aprovecharse para establecer mecanismos operativos de seguimiento y evaluación.
El personal de seguimiento y evaluación no dispuso de microcomputadores para su trabajo, ni tuvo acceso a los mismos, lo cual dificultó y limitó considerablemente su labor.
Las limitaciones del seguimiento y evaluación, que se agravaron en la fase final de la implementación (desde 1987), dieron lugar a la existencia de vacíos de información significativos, particularmente en lo que respecta a los datos físicos.
Para evitar o reducir al mínimo las demoras en la liberación de los recursos, se deben utilizar mecanismos existentes o nuevos que permitan compatibilizar el ciclo fiscal con el ciclo agrícola. Ejemplo de los primeros es el "Acuerdo de Secas", en tanto que un mecanismo nuevo sería la creación en el marco de un proyecto de un fondo de asistencia técnica local que apoye a las instituciones en la preparación de los "expedientes o anexos técnicos" requeridos como pasos previos para la liberación de los recursos. Eventualmente, el equipo de la coordinación del proyecto podría contar con personal técnico que esté en condiciones de prestar esta asistencia a las instituciones ejecutoras o a quienes deben presentar la documentación requerida. Otro mecanismo que puede resultar apropiado es la apertura de una "cuenta especial" por parte del FIDA, para minimizar las consecuencias de los rezagos en los reembolsos.
En los paquetes tecnológicos, tanto en las actividades agrícolas como en las no agrícolas, debe prestarse especial atención al excedente monetario neto, esto es, a la diferencia entre los ingresos monetarios percibidos y los costos monetarios pagados, así como al retorno por peso invertido (en lugar de limitar la atención a los rendimientos físicos, o en la expansión de la producción o en el incremento de los ingresos).
Es conveniente no involucrar instituciones del gobierno federal simultáneamente con instituciones del gobierno estatal, particularmente si tienen un mismo campo de actividad (por ejemplo, extensión).
En algunos informes de Evaluación se afirma que las supervisiones realizadas por la institución cooperante son limitadas, y se recomienda la participación directa de FIDA en estas misiones para superar sus deficiencias. La experiencia del proyecto Oaxaca muestra que, incluso con la participación de FIDA en estas misiones, la supervisión puede ser deficiente. Por ello, se puede concluir que las deficiencias de las misiones de supervisión no sólo se solucionan con la participación de personal FIDA en las mismas.
La entrega de bienes y servicios del proyecto de forma gratuita tiene diversas consecuencias negativas: 1) limita la población que puede ser atendida por el proyecto, 2) restringe el grado de exigencia de la población respecto de la calidad de los bienes y servicios aportados por el proyecto, 3) disminuye el valor e importancia que la población da a esos bienes y servicios, por lo que hace difícil asegurar su sostenibilidad futura. Por ello, es más recomendable elegir una solución intermedia entre el subsidio total y el subsidio nulo, ya sea desde el principio de la implementación del proyecto, o después de un período de subsidio pleno.
Si la población objetivo del proyecto incluye población indígena, deberán tomarse en cuenta durante la fase de diseño del proyecto aspectos culturales que tienen consecuencias importantes en cuestiones básicas para el desarrollo rural, tales como las aspiraciones de la población, el patrón de cultivos (y de producción en general) y la adopción de tecnologías, así como la disponibilidad estacional de la fuerza de trabajo. Estas cuestiones también deben ser analizadas mediante estudios de caso durante la implementación del proyecto, por lo cual deben asignarse fondos con esa finalidad (en el marco de las actividades de seguimiento y evaluación). Es altamente recomendable que los técnicos que intervengan en el proyecto dominen la lengua de la población beneficiaria.
En la etapa del diseño del proyecto es fundamental realizar consultas detalladas con la población que será destinataria del proyecto, y con especialistas locales (incluyendo, de ser posible, intelectuales y/o especialistas que pertenezcan a dicha población), sobre los objetivos y medios del proyecto e -incluso- sobre el nombre que se le dará al mismo.
Durante la implementación del proyecto es conveniente identificar las obras realizadas por el mismo con placas mencionando el proyecto y a las instituciones intervinientes (incluyendo al FIDA), e identificar los vehículos y equipo del proyecto con sellos que señalen que pertenecen al proyecto. Estos y otros medios que se consideren adecuados deben utilizarse con el fin de asegurar la visibilidad institucional del proyecto en general y del FIDA en particular. Una posibilidad a explorar es la inclusión de una cláusula en el contrato de préstamo que exija dicha identificación.
La reforestación vinculada al aprovechamiento económico del bosque por parte de las comunidades rurales tiene muchas más probabilidades de dar buenos resultados que cuando se la encara como una actividad por sí misma. En el primer caso los campesinos tienen un interés creado en la conservación del recurso.
La utilización del maguey y nopal con fines de conservación de suelos puede dar muy buenos resultados en zonas áridas siempre y cuando se tomen en cuenta un conjunto de condiciones: que se planten variedades adecuadas o que hayan sido previamente adaptadas al medio, que no se siembre en hileras a favor de la pendiente (esta práctica puede -incluso- propiciar la erosión), sino que se siembre en curvas de nivel a espacio suficiente para permitir limpias anuales y para impedir el arrastre, y que se realice una siembra escalonada.
Tanto en el seguimiento como en la evaluación del proyecto debe darse oportunidad a la población beneficiaria para que participe activamente. Aún si no se consigue que la población participe en el diseño y programación del proyecto (y deberán hacerse los mayores esfuerzos posibles para que dicha participación tenga lugar), de todas formas la población puede y debe participar en el seguimiento y la evaluación. Para ello, es fundamental que se le proporcione a los beneficiarios información oportuna y detallada sobre lo que el proyecto debe realizar y sobre las realizaciones, tanto en lo que respecta a montos como a localizaciones y períodos.
Debe promoverse un intercambio de experiencias entre proyectos FIDA con algunas características similares, tanto entre proyectos vigentes como entre proyectos concluidos.