Iintroducción

Antecedentes de la evaluación: El préstamo para el Proyecto de Crédito del Fondo de Desarrollo Campesino en la Región Oriental del Paraguay fue aprobado por la Junta Ejecutiva del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) en diciembre de 1995. El Proyecto inició sus actividades en el mes de enero de 1996, con un plazo de ejecución de seis años, el cual se extendió en dos ocasiones hasta la actual fecha de terminación: 31 de diciembre de 2004.

Enfoque y metodología: La Oficina de Evaluación del FIDA decidió el envío de una misión de evaluación final del proyecto¹ la cual visitó al país entre los días 9 y 31 de Marzo de 2004. La metodología de evaluación de proyectos del FIDA contempla una estrecha cooperación entre el prestatario, la gerencia del proyecto y los beneficiarios, para examinar conjuntamente el progreso e impacto del proyecto. En la ejecución del proceso de evaluación, la misión siguió el correspondiente marco metodológico, adoptado por la Oficina de Evaluación del FIDA.

Una vez en el país, la misión se reunió con autoridades del Ministerio de Agricultura y de las instituciones ejecutoras públicas y no gubernamentales, con agencias de la cooperación y otras instituciones clave y con el Gerente de Operaciones del FIDA para el país; y visitó las áreas de actuación del Proyecto, contactando cooperativas y organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones de base, grupos de beneficiarios y personas relacionadas. El día 30 de marzo de 2004 la misión llevó a cabo un taller para presentar sus conclusiones preliminares a todas las partes interesadas y preparó una "Ayuda Memoria" incluyendo  resultados preliminares y reflejando el desarrollo del evento.

Principales características del diseño

Justificación y estrategia del proyecto. En su concepción el proyecto se enmarcó en las estrategias del Gobierno del Paraguay (GOP) de reducción de la pobreza rural y de desarrollo de la pequeña agricultura, así como en las estrategias del FIDA referidas al desarrollo rural y agrícola sostenible y a su especificidad en la atención de la población rural en condiciones de pobreza. Considerando experiencias de ejecución de proyectos anteriores, el nuevo proyecto optó por circunscribirse a sólo tres componentes: servicios financieros, asistencia técnica y evaluación.

Para facilitar y ampliar el acceso de los pequeños productores y microempresarios al crédito formal, el diseño consideró el fortalecimiento del Fondo de Desarrollo Campesino (FDC)² y la ampliación y fortalecimiento de las instituciones de intermediación financiera (IFI) ³ .

Zona del proyecto y grupo-objetivo. Como área de ejecución del proyecto, se consideró inicialmente la correspondiente a los once departamentos de la región oriental, que no habían sido incluidos en el proyecto de crédito de la región nororiental⁴. Posteriormente, los tres departamentos del proyecto anterior, fueron también incluidos en el presente proyecto. El grupo objetivo reunió 65 000 familias de campesinos con explotaciones de menos de 20 ha e ingresos anuales por debajo de la línea de pobreza, fijada en USD 3 500 anuales por familia. La mitad de las familias campesinas carecían de título de propiedad sobre sus tierras.

Metas, objetivos y componentes. El proyecto tenía como objetivos principales el mejoramiento del sistema de crédito que sirve al sector campesino del grupo objetivo y el desarrollo y diversificación de la oferta de servicios financieros en el medio rural. Los resultados finales esperados debían ser el incremento de los ingresos del pequeño productor y del nivel de vida de la familia campesina. El proyecto beneficiaría directamente a unas 12 550 familias (un 20% del grupo objetivo) y a 300 pequeñas empresas rurales, las cuales beneficiarían a la población objetivo adquiriendo productos agrícolas y generando empleo rural. Se prestaría especial atención a la participación de mujeres rurales. El número de IFI a incorporar por el proyecto era de 58, de las cuales 22 cooperativas consolidadas, 21 en proceso de reestructuración, 11 incipientes y 4 bancos de primer piso. Con asistencia técnica a la producción se previó atender a  unos 4 300 productores, y con asistencia para la obtención de títulos de propiedad de sus tierras, a 1 300 campesinos.

Para el logro de sus objetivos el proyecto contempló la implementación de los componentes de a) Servicios Financieros Rurales, a ser ejecutado por el FDC para la creación de un fondo de crédito y su propio fortalecimiento institucional y operativo; b) Servicios de Asistencia Técnica, a ser ejecutado a través de una agencia constituida ad-hoc, coordinada por la Unidad Coordinadora de Asistencia Técnica (UCAT), para asistir a las IFI en la gestión de sus servicios financieros, y a los asociados en producción y comercialización y en la titulación de sus tierras; y c) Evaluación, el cual preveía la contratación de una encuesta y estudio de base, así como de dos evaluaciones de ejecución y consultorías especializadas, y la realización de estudios de caso sobre IFI y grupos de productores. El enfoque de género no constituyó un componente separado del proyecto, ya que desde el diseño se lo consideró como un elemento transversal esencial para la implementación de los distintos componentes.

El costo total del proyecto se situó en USD 18,0 millones⁵ , de los cuales el FIDA aportaría USD 10,0 millones, el prestatario USD 7,2 millones y los beneficiarios USD 0,8 millones. El costo base del componente de servicios financieros se llevó a USD 10,29 millones, el del componente de servicios de asistencia técnica a USD 6,27 millones⁶ y el correspondiente al componente de evaluación a USD 544 miles.

Arreglos y asociados en la ejecución. Al FDC corresponde la dirección y coordinación generales del proyecto, así como la ejecución directa del componente de servicios financieros rurales. Las organizaciones y cooperativas de campesinos, y distintas instituciones financieras y comerciales podrían ser reconocidas como IFI, según las reglas, condiciones y criterios establecidos por el FDC. La UCAT estaba prevista como una instancia superior de coordinación de la asistencia técnica con el crédito. Una institución internacional especializada en administración de ejecución de proyectos, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), asumiría funciones técnico-administrativas en la ejecución del componente de asistencia técnica. Para operar este componente se creó un equipo técnico administrativo, la Unidad de Servicios de Asistencia Técnica (USAT). La evaluación del proyecto sería efectuada por una institución local independiente, seleccionada según criterios establecidos por el FDC. La Corporación Andina de Fomento (CAF) fue durante los primeros dos años de ejecución del proyecto, la institución encargada de la supervisión de su ejecución, pero a partir del año 2000 fue substituida por UNOPS.

Cambios político-institucionales importantes durante la ejecución. Durante el período de ejecución del proyecto, el entorno político institucional se ha caracterizado por su inestabilidad. A partir del año 1998 el gobierno paraguayo dejó de proveer los recursos de contrapartida local comprometidos. Adicionalmente en el año 1999, se condonó mediante Ley, la deuda impaga de los créditos contraídos por los campesinos en el ciclo productivo anterior. Desde el año 2003 hasta inicios del año 2004, la falta de pago de la deuda del GOP con el FIDA llevó a la paralización de desembolsos del préstamo.

La ejecución del proyecto presentó en la práctica una alteración del esquema institucional de coordinación, al no implementarse debidamente la instancia de coordinación de componentes del proyecto, prevista en el diseño como Unidad Coordinadora de Asistencia Técnica (UCAT).

En lo que respecta  a instituciones externas, el cambio más significativo fue la sustitución de la institución cooperante inicial, la CAF, que operó como tal durante los años 1997-99, por UNOPS, que inicia actividades el año 2000.

Cambios en el diseño durante la ejecución. Dos cambios pueden destacarse: la reducción de USD 4,0 millones en el monto de financiamiento previsto, y la incorporación al área del proyecto de tres departamentos adicionales, correspondientes al anterior proyecto para la región nororiental.

Resumen de los resultados de la ejecución

Ingresos y ahorros del grupo objetivo. El impacto del proyecto en los ingresos de sus beneficiarios es poco perceptible, siendo más determinantes factores exógenos como el mercado y las decisiones de política. No se establecieron en general mecanismos o sistemas para promover el ahorro, ni tampoco se evidenció entre los productores entrevistados, disposición al respecto ⁷ .

Mejoramiento del acceso de la población objetivo al crédito. De los 12 500 beneficiarios previstos para créditos y otros servicios financieros del proyecto, siete años después de su inicio, apenas se atendieron 2 271 prestatarios, habiéndose alcanzado la cifra más alta (3 470) en el año 2002. No todos los prestatarios se ajustaban plenamente a las características exigidas para ser beneficiarios del proyecto y prácticamente no incluían mujeres. Además, gran parte del acceso logrado no asegura continuidad, pues la mayoría de las IFI no ofrecen condiciones de sostenibilidad. Todos estos créditos fueron agrícolas y no se desarrolló ningún otro servicio financiero⁷ .

Fortalecimiento del sistema financiero FDC-IFI. No se implementaron la mayoría de las medidas requeridas para fortalecer al FDC, ampliar la población atendida del grupo objetivo y reducir el costo de las operaciones asociadas con el crédito⁸ . El personal administrativo aumentó significativamente mientras que el personal vinculado directamente a la gestión de la cartera se ha mantenido reducido. El proyecto logró reestructurar algunas IFI que enfrentaban crisis financieras y problemas de administración y fortaleció administrativa y financieramente otras en período de iniciación o con muy débil estructura; sin embargo, un número alto de las cooperativas y asociaciones rescatadas y las IFI incipientes, no prometen sostenibilidad.

Asistencia técnica a las IFI y a sus asociados. El año de mayor número de IFI atendidas fue el 2002, cuando se logró la participación de 39 IFI y los beneficiarios asistidos para la producción alcanzaron una cifra cercana a 3 500. La prestación de servicios financieros del proyecto en el año 2003 involucró 23 IFI, de las 58 previstas para los años de consolidación. En el transcurso de la vida del proyecto, hasta 2003, fueron 42 las IFI incorporadas, pero 19 de ellas dejaron de ser atendidas transitoria o definitivamente. La evaluación mostró poca transferencia de aptitudes a la gerencia y afiliados de las IFI con la asistencia técnica del proyecto. Se previó asistencia técnica productiva para 4 394 pequeños agricultores y al concluir el año 2003 estaban siendo atendidos cerca de 3 000 productores, algunos sin créditos del proyecto. Ciertas IFI tomaron iniciativas o extendieron sus servicios canalizando el suministro de insumos y/o la comercialización de algunos productos agrícolas para los beneficiarios.

Asistencia a servicios de titulación de tierras. Al margen de un intento al inicio de ejecución, no se reporta ningún logro sobre 1 300 beneficiarios previstos.

Enfoque de género. No se implementó desde el inicio (apenas en el año 2001), el enfoque de género. El resultado negativo más evidente fue la exclusión de la mujer como grupo objetivo prioritario, y su poca o nula presencia en términos de crédito y de asistencia técnica.

Establecimiento de la Unidad Coordinadora de la Asistencia Técnica (UCAT). A pesar de algunos intentos iniciales y de períodos fugaces de funcionamiento, no se logró implementar ni operar la UCAT de acuerdo a lo previsto por el proyecto, afectando así la coordinación de los servicios de asistencia técnica con los de atención financiera.

Desempeño del proyecto

Pertinencia de los objetivos. Las condiciones de pobreza de la población rural en el Paraguay justificaron ampliamente el objetivo final del proyecto. Asimismo, las debilidades del sistema financiero rural, aunadas al desconocimiento de los pequeños agricultores de técnicas y prácticas adecuadas para la diversificación, el mejoramiento y la comercialización de sus cultivos, constituían fuertes restricciones para el desarrollo de la actividad productiva, otorgando prioridad al objetivo de mejorar el acceso de la población rural pobre al crédito formal y a otros servicios financieros. Asimismo objetivos de carácter instrumental como el fortalecimiento del FDC y de las IFI⁹ , el mejoramiento de la capacidad productiva, la preservación de los recursos naturales y la regularización de la tenencia de la tierra, coadyuvan al acceso y mejor utilización de los recursos crediticios.

Eficacia. El análisis de acciones y resultados de la implementación del proyecto, muestra poca efectividad en relación al logro tanto de su objetivo final como de sus objetivos estratégicos, y de los específicos a los distintos componentes. Las metas físicas y financieras en número de beneficiarios, están lejos de haber sido cumplidas ¹⁰. Además se evidenció un sesgo en los créditos hacia sectores colindantes con el nivel más alto de la población objetivo¹¹ . Si bien es importante el número de IFI incorporadas al proyecto, algunas por corto periodo, el número de prestatarios representa apenas un 20% del estimado. No se lograron créditos para microempresas, ni para mujeres y jóvenes, ni para grupos solidarios, todos ellos previstos por el diseño¹² ; en tanto que sistemas de ahorro y otros servicios financieros previstos, sólo existen por excepción. El FDC no implementó un plan de cobertura de riesgo previsto por el proyecto, para viabilizar la incorporación de pobladores rurales pobres, con garantías débiles o sin ellas, a las IFI¹³ . A su vez las IFI no implementaron el sistema previsto de "asistentes de crédito especializados" (ACE), responsables de promover el acercamiento a las IFI, del sector de menores recursos. El desempeño del proyecto muestra logros en el mejoramiento de la administración de créditos por las IFI. De igual manera, la asistencia técnica a la producción ofrece algunos resultados apreciables.

Una condición que puede haber afectado negativamente la eficacia del proyecto, es el hecho de que el otorgamiento de los créditos precedió casi siempre al servicio de la asistencia técnica, incluso en IFI incipientes ¹⁴.

La no consolidación de la UCAT como instancia coordinadora, dio lugar a que los dos componentes operativos funcionasen separadamente, comprometiendo así la eficacia de los resultados.

Eficiencia. El FDC no sólo no redujo el costo de administración de los créditos ¹⁵, sino que lo incrementó y además presenta un crecimiento excesivo de la tasa de morosidad. Existen señalamientos de desviación y mal uso de fondos en la gestión del FDC, algunos de ellos protestados reiteradamente en los informes de supervisión.

Uno de los aspectos que repercutió desfavorablemente en la eficiencia del funcionamiento de la USAT, tiene que ver con la inestabilidad generada por la incertidumbre y tardanza en el flujo de los recursos presupuestados.

La inexistencia de un estudio de línea de base y un adecuado sistema de seguimiento, además del incumplimiento en cuanto a estudios de evaluación y de casos, hace  difícil un examen de mayor cobertura y precisión de la eficiencia lograda; sin embargo la importancia de los costos unitarios de operación, los incrementos en el índice de morosidad en los créditos y el bajo cumplimiento en las metas, cuestiona la eficiencia global del proyecto.

Impacto en la pobreza rural

Impacto en los activos físicos y financieros (moderado, rango 2). Las mejoras en capital físico de las familias del proyecto, atribuibles a su ejecución, han sido mínimas. El proyecto ha mostrado mayor disposición a intervenir y funcionar en zonas y con IFI, caracterizadas por un bienestar relativo respecto a la mayor parte del grupo objetivo. En estas zonas se observaron ciertos cambios en cuanto a activos físicos, como mejoras y/o ampliaciones en viviendas y mejoramiento del potencial de uso de los suelos. El acceso a activos financieros ha mejorado moderadamente con el proyecto, pero el ahorro y la capitalización son poco perceptibles. Algunos beneficiarios del proyecto compraron animales, sobre todo de engorde y animales menores, que constituyen una reserva/ahorro para la población campesina. Con menor frecuencia se ha dado la compra de un lote adicional de tierra. La asistencia a la comercialización (incluyendo casos de exportaciones), ha tenido efectos importantes en los ingresos de los productores asistidos. 

Impacto en los activos humanos (de insignificante a moderado, rango 1-2). La actividad formativa de funcionarios de los órganos de ejecución del proyecto, ha sido en general débil y poco sistemática. El programa de capacitación del personal directivo y administrativo de las IFI, así como la asistencia técnica prestada a productores socios de IFI, ha contribuido a la formación del capital humano en grupos de la población objetivo del proyecto, pero su efecto se ha visto reducido por la falta de continuidad y de una concepción integral de los eventos y de la asistencia, así como a la casi total exclusión de las mujeres y de los jóvenes.

Impacto en el capital social y potenciación de la capacidad de acción de la población. (moderado, rango 2). A pesar del aporte significativo del proyecto con actividades de promoción, capacitación y asistencia a las IFI, descuidos en la participación efectiva de los socios y el efectivo control social de las actividades, han contribuido en muchos casos a minar la confianza y las expectativas de los socios en la organización.

Impacto en la seguridad alimentaría (moderada a insignificante, rango 2-1). No se apreciaron carencias severas en el estado nutricional de los niños en el área ¹⁶ . El proyecto puede estar generando una modesta contribución por la vía de ingresos, diversificación de la producción y asistencia: se observan algunas mejoras en producción y productividad agropecuaria. Aún cuando la asistencia técnica del proyecto propicia la diversificación de cultivos, la tendencia observada es la intensificación de cultivos de renta. La utilización del riego ha sido poco difundida.

Impactos en el medio ambiente y en los recursos comunes (rango 3). Los impactos ambientales de la ejecución del proyecto han sido relativamente poco significativos, y en cualquier caso el balance sería más bien positivo ¹⁷.

Impactos en las instituciones, políticas y marcos regulatorios (de insignificante a moderado, rango 1-2). El impacto institucional del proyecto ha sido débil. Incluso, el impacto esperado en el fortalecimiento del FDC, no llegó a concretarse ni en sus reglamentos, ni en sus procedimientos, ni en la eficiencia y transparencia de sus operaciones. Tampoco se logró que operase la UCAT como entidad coordinadora, involucrando al MAG en el proyecto así fuese indirectamente.

Impacto en la situación de la mujer (insignificante, rango 1). Los resultados del proyecto en función de la inclusión de la mujer en la población objetivo y en las acciones y decisiones relacionadas con su ejecución, han sido extremadamente limitados ¹⁸ y más bien, en ciertos casos se generaron condiciones que propiciaron el aumento de la carga de trabajo de las mujeres y niños.

Sostenibilidad (potencial muy reducido a reducido, rango 1 a 2). Los beneficios generados por el proyecto, se vinculan a la actuación de las instituciones públicas y privadas, generadas o fortalecidas por el mismo. La sostenibilidad de las instituciones es importante para la continuidad de tales beneficios. Los estados financieros del FDC muestran un capital patrimonial considerable y un aumento en la rentabilidad de la institución ¹⁹, pero no consideran los importantes aportes que recibe del gobierno, incluyendo los provenientes del financiamiento del BID y del FIDA, ni tampoco que un alto porcentaje (promedio de 32% desde 1996) de sus ingresos, deriva de la colocación de parte de esos fondos ajenos a su cartera de préstamos, en depósitos a plazo o ahorros, sustrayéndolos a la atención de la demanda de financiación del sector campesino. En la práctica, como se ha señalado a lo largo del informe, el FDC presenta graves debilidades funcionales, elevados costos por unidad de créditos y crecimiento preocupante de la morosidad (rango 1-2).

La mayor parte de las IFI, apoyadas por el proyecto, no ofrecen sostenibilidad en el largo plazo (rango 1-2). Muchas de ellas han sido estructuradas para proporcionar crédito a sus afiliados y algunas específicamente contando con los recursos del FDC; dependen de fuentes externas de fondos (gobierno u otras fuentes de donantes) pues sus afiliados no tienen depósitos de ahorro; los gerentes en general, exhiben una limitada capacidad de gestión; hay poca participación de los afiliados y a menudo su educación respecto a las operaciones de la IFI es inadecuada; y en general las IFI carecen de procedimientos adecuados para disminuir el riesgo crediticio, así como de políticas y procedimientos de cobranza y recuperación.

En cuanto a la entidad ejecutora de los servicios de asistencia técnica del proyecto, USAT, no se  pretendió hacerla institución permanente, aún cuando se preveía la contribución de los beneficiarios al pago de los servicios de asistencia técnica. En general, las IFI y beneficiarios visitados por la misión valoraron estos servicios, pero es muy improbable que aquellas, ni los pequeños productores, se encuentren dispuestos y en capacidad de hacerse cargo del financiamiento de sus operaciones²⁰ (rango 1).

Innovación y posibilidad de reproducirlo en mayor escala (moderada, rango 2). La creación de un sistema orientado al pequeño y muy pequeño productor, con un fondo como institución financiera de segundo piso y la incorporación de asociaciones y cooperativas, integradas total o parcialmente por grupos de población rural, como instituciones de intermediación para el financiamiento, constituyó en su momento una iniciativa innovadora en el país. De hecho fue replicado y ampliado desde el proyecto ejecutado en la región nororiental (de tres a 14 departamentos). El hecho de que su ejecución no haya sido exitosa, no invalida su potencial de réplica, con los ajustes necesarios.

Otros tipos de impacto en la pobreza. La misión no detectó otros impactos en la pobreza distintos a los que ya han sido examinados.

Evaluación global de impacto (moderado, rango 2, a insignificante, rango 1). En el contexto agro rural de Paraguay el impacto del proyecto ha sido poco significativo. Uno de sus principales objetivos como lo era el fortalecimiento del FDC, no solamente no se logró sino que, en parte por condiciones ajenas al proyecto, se produjeron retrocesos y distorsiones, con pérdida dolosa de recursos,  aumento de la burocracia, de los costos operativos y de la tasa de morosidad. La incorporación de instituciones de intermediación financiera fue insuficiente y un número importante de ellas ofrece posibilidad de continuidad en un mediano plazo.

La asistencia técnica se incorporó tardíamente y sus acciones a nivel de las IFI se orientaron más a hacerlas funcionar o reflotar, que a capacitar a sus directivos y afiliados. En cuanto a los productores beneficiados con asistencia, su número es inferior al previsto y el tiempo de atención ha sido corto, por lo que sus efectos estarían aun por verse.

Desempeño de los asociados

El desempeño del FIDA. La Gerencia de Operaciones del FIDA mantuvo relación estrecha con el proyecto, apoyando la actuación de los ejecutores y ayudando a promover su inserción y vinculación en el marco institucional nacional e internacional. Esta relación se vio afectada por la convulsión política que vivió el país. A partir del año 2000 se intensificó la actividad de supervisión y se organizaron varias misiones de apoyo.

Es importante destacar la influencia positiva tanto del FIDA como de la UNOPS, en el mantenimiento de una cartera solvente, incluso ante la conducta generalizada de incumplimiento de pagos después de la ley de condonación de la deuda. Sin embargo, la poca atención prestada por las instituciones nacionales involucradas a reiteradas observaciones y  recomendaciones de misiones de supervisión al proyecto, afectó su desempeño y debe ser objeto de una consideración especial hacia el futuro.

El FIDA cumplió satisfactoriamente sus compromisos financieros con el proyecto, incluyendo su contribución para solventar la dificultad ocasionada con motivo del cese del aporte de fondos de contrapartida por el GOP. Asimismo, el FIDA acordó dos prórrogas al plazo de ejecución del proyecto y cierre del préstamo.

El desempeño de la institución cooperante. Inicialmente la institución cooperante del proyecto fue la CAF. En el año 2000, el FIDA decidió sustituirla por la oficina de Naciones Unidas responsable de supervisión de proyectos en la región, UNOPS. La experiencia con UNOPS ha sido satisfactoria y la supervisión de ejecución del proyecto ha sido realizada con cierta sistematización y frecuencia.

Aún cuando los informes correspondientes han sido dados a conocer  con cierto atraso²¹ , oportunas comunicaciones al Ministro de Agricultura y Ganadería y a las autoridades de las instituciones directamente responsables, han informado con diligencia sobre los principales problemas identificados en cada misión y ha formulado las recomendaciones pertinentes.

El desempeño del Gobierno y de sus organismos (incluida la gestión del proyecto). La inestabilidad política afectó el desempeño de las instituciones responsables de ejecución. En general el proyecto no ha tenido el respaldo político, programático y presupuestario requerido. De hecho, a pesar del convenio de préstamo, el gobierno dejó de cumplir con sus obligaciones de contrapartida (Rango 1-2.)

Aunque el plan era hacer al FDC políticamente independiente, regido por un Consejo Administrativo que actuase en pro del bienestar de la institución y sus beneficiarios y no en beneficio de partidos y designados políticos, no ha sido este el caso en los últimos cinco años.

El arreglo institucional y administrativo previsto para la ejecución del proyecto, no funcionó en la práctica por cuanto no fue posible establecer la operación regular de la UCAT. El desencuentro entre las agencias ejecutoras, a pesar de tratarse apenas de dos componentes de operación, trajo como consecuencia la división del proyecto, lo que redujo la complementación de actividades, eliminó la sinergia y afectó determinantemente las posibilidades de éxito.

El desempeño de las organizaciones no gubernamentales y de las organizaciones de base. Muchas de las IFI que atienden a la población objetivo del FIDA existen principalmente para proporcionar crédito a sus afiliados. Una vez que los afiliados recibieron el crédito, tienen poco interés en la supervivencia de la IFI, así que frecuentemente presentan atrasos. Como consecuencia, las IFI presentan en general, una alta tasa de mora tanto interna como externamente. Tampoco mostraron interés por implementar mecanismos para la captación de socios y la inclusión de mujeres (Rango 2).

 

Otras organizaciones no gubernamentales han tenido participación en el proyecto. Entre ellas estarían las organizaciones cooperativas de segundo o tercer grado, que han desarrollado actividades de capacitación y apoyo. Se ha mencionado también la Central Cooperativa constituida con apoyo del proyecto, la Central Paraguaya de Cooperativa (CEPACOOP), orientada a la comercialización y exportación de productos agrícolas.

El Centro Paraguayo de Estudios Sociales (CPES), realizó satisfactoriamente la primera y única evaluación externa que se realizó al proyecto (Rango 4). Las sucesivas evaluaciones y estudios de caso previstos por el componente, fueron postergados y finalmente no ejecutados.

Apreciaciones y recomendaciones

Apreciaciones

Un mínimo de continuidad en las políticas institucionales y sectoriales, así como en la permanencia de los técnicos y autoridades del proyecto en sus cargos, es condición necesaria para el éxito de los proyectos de desarrollo rural y de reducción de la pobreza.

Pretender separar la administración de un proyecto publico, de la dirección y supervisión de las autoridades oficiales competentes, no libera a la gestión de las incidencias de la política y en cambio, debilita el apoyo financiero y político que las instituciones ejecutoras van a requerir, y puede ocasionar más bien trabas a la ejecución.

Debe evitarse que los componentes de los proyectos se desarrollen independientemente y que su ejecución carezca en la práctica de una dirección ejecutiva o al menos de una coordinación efectiva.

La organización de asociaciones y cooperativas motivada exclusivamente por la expectativa de obtener financiamiento, sin una adecuada formación en la cooperación y principios de solidaridad, termina por revertirse y ocasionar serias pérdidas y perturbaciones.

Un proyecto que incluya servicios financieros a ser prestados desde una institución de segundo piso, requiere instituciones de intermediación suficientemente sólidas y sostenibles en el tiempo. Para que instituciones financieras solventes, como bancos comerciales y cooperativas consolidadas se incorporen al proyecto, es indispensable el establecimiento de adecuados incentivos y de reglas de funcionamiento precisas y bien establecidas.

La capacitación en una cooperativa, o alguna otra asociación de base, para mejorar su gestión y la participación de los socios, debe abarcar, además de los directivos, al personal administrativo y a todos los asociados.

Parece existir resistencia en instituciones financieras a contribuir a desarrollar la disposición al ahorro de sus asociados y prestar los servicios financieros que se relacionan. Conviene que se ponga énfasis en estos servicios desde el inicio de la ejecución, pues la evaluación evidencia pocas iniciativas y logros relacionados con este elemento.

Las misiones de supervisión que cumpla el FIDA o la institución cooperante, así como los estudios de evaluación y el seguimiento, deben ser sistemáticos y oportunos y formular recomendaciones viables. Al mismo tiempo es importante que las instituciones de cooperación exijan el cumplimiento por los ejecutores del proyecto, de los compromisos acordados en los documento de convenio entre las partes.

Recomendaciones

Revisión de la estructura y organización del FDC. El FDC requiere de una revisión a fondo de su estructura y organización, considerando el objetivo de atender a población dispersa y de escasos recursos. La reingeniería del FDC, deberá enfatizar la utilización en un grado más alto de instituciones de intermediación solventes y consolidadas; la identificación y promoción de soluciones innovadoras de canalización y manejo de créditos y otros servicios financieros, para los pequeños productores y población rural pobre en general; la concepción e implementación de un mecanismo eficiente para apoyar créditos de riesgo; la supervisión y apoyo permanente a las IFI más débiles o recientes; la búsqueda de mecanismos e instrumentos  para que los directivos y socios de las IFI reciban capacitación y adiestramiento organizativo o cooperativo, administrativo y contable, así como en producción y comercialización y en elaboración de proyectos; la incorporación de las mujeres al crédito; y la promoción y ejecución de créditos a microempresas y actividades productivas rurales no agrícolas. Al mismo tiempo el FDC deberá reforzar y hacer valer elementos normativos y disciplinarios en su funcionamiento, así como mecanismos internos de control y auditoría.

Para lograr un nivel razonable de independencia política, el FDC debe considerar un cambio en la composición del Consejo Administrativo, personas con alto perfil con reputación de integridad e independencia y conocedores del sistema financiero y las micro-finanzas. Deben establecerse procedimientos que aseguren que los miembros del Consejo no puedan ser removidos por razones políticas; pero sí deben rotar periódica y alternativamente.

Adoptar medidas correctivas para asegurar la cartera de préstamos del FDC. i) invertir en capacitar a las IFI en gestión tanto grupal como crediticia antes de desembolsar créditos, ii) revisar el proceso de aprobación de préstamos para asegurar la oportunidad del crédito, iii) aumentar la supervisión posterior al desembolso, iv) desarrollar auditorías en el terreno que verifiquen metodología, políticas y procedimientos aplicados por funcionarios del Fondo y de las IFI, y v) implementar procedimientos activos de recuperación de atrasos.

Difundir los servicios financieros del Fondo. Una vez reestructurados los productos crediticios, el FDC debe emprender una campaña de información a gran escala para publicitar sus servicios e informar a su mercado objetivo, de su existencia, metodología y requisitos.

Incorporación de IFI consolidadas. Las IFI consolidadas, incluyendo el sector bancario privado y oficial, tienen que ser motivadas e incentivadas para participar en proyectos con el FDC. De otra parte, se debe propiciar la integración de IFI pequeñas e incipientes a otras más desarrolladas, o la conformación de entidades de segundo grado.

Capacitar previamente a IFI incipientes y en recuperación: Estas IFI requieren de un grado significativo de capacitación en gestión financiera y crediticia antes de recibir préstamos.

Focalizar los beneficiarios. Deben tomarse adecuadas provisiones para que la incorporación de beneficiarios a los proyectos apoyados por el FIDA, se ajusten más cercanamente a sus  objetivos.

Capacitar a la población objetivo. Los socios y directivos de las IFI requieren capacitación en principios cooperativos y de organización, así como aprendizaje y entrenamiento intensivo en manejo de créditos y temas administrativos y financieros, antes de recibir los créditos. Se debe otorgar prioridad a la formación y asistencia de grupos de mujeres, jóvenes y socios en general, para la creación y operación de microempresas y actividades productivas no agrícolas.

Asegurar la integración y complementación entre asistencia técnica y crédito. Los planes de cultivo y los proyectos de inversión de los prestatarios deben ser bien asesorados, con criterios técnicos y económicos, previendo la comercialización de la producción y considerando los flujos de fondos para el establecimiento de plazos de recuperación.

Decidir la continuidad de la asistencia técnica a los beneficiarios. Es importante que el MAG examine la necesidad de asegurar cierta continuidad en los servicios de asistencia técnica a las IFI y prestatarios del  proyecto, considerando la cercana fecha de cierre del mismo.

Designar una autoridad ejecutiva superior. En futuros proyectos, el órgano gubernamental competente debe designar la unidad responsable de dirigir y coordinar la implementación del proyecto y todos sus componentes, con suficiente respaldo y atribuciones.

Exigir el cumplimiento de la programación de actividades de evaluación y seguimiento. Debe asegurarse una rigurosa evaluación y el seguimiento continuo de la ejecución del proyecto. La  institución evaluadora debe resultar de un proceso de selección bien riguroso.

Participación del FIDA durante la ejecución. En países en los cuales la situación política presenta condiciones de inestabilidad y la institucionalidad es débil o precaria, el papel del FIDA puede tener relevancia en el fortalecimiento de las instituciones, la continuidad de los programas y del personal técnico seleccionado y en el cumplimiento de los compromisos establecidos en el convenio de préstamo.

Fortalecer la participación de instituciones regionales o internacionales. En la supervisión y seguimiento de las actuaciones de los entes responsables de la dirección y ejecución del proyecto. El soporte que estas instituciones deben prestar a la ejecución, así como el que ellas deben recibir del FIDA, debería ser objeto de una amplia revisión, con el fin de desarrollar al máximo el potencial de la intervención.

---

1/ La Misión de Evaluación fue compuesta por el Jefe de Misión, Sr. José Raúl Alegrett Ruiz; Sr. Reuben Summerlin, Experto Financiero; Sra. Patricia Reynoso, Socióloga; y Sra. Maria Soledad Marco, Consultora de Evaluación, asistió en la implementación del nuevo enfoque en materia de evaluación y metodología.  La evaluación ha sido dirigida por Katharina Kayser, Oficial de Evaluación de la Oficina de Evaluación del FIDA.

2/ Institución financiera oficial de segundo piso, autónoma, creada por la Ley 128 del 9 de enero de 1991, con el apoyo del FIDA.

3/ En el marco del proyecto las IFI pueden ser entidades bancarias o no bancarias como cooperativas, asociaciones y distintos grupos de productores debidamente formalizados.

4/ El primer proyecto FIDA que involucró al FDC fue el "Proyecto de Crédito de la Región Nororiental", Préstamo FIDA No. 310-PG, del cual beneficiaron los departamentos de Concepción, San Pedro y Caaguazú.

5/ Después de deducir el monto de la contribución no confirmado, de USD 4,0 millones de la Organización de Países Exportadores de Petróleo, OPEP.

6/ El monto requerido para cubrir los costos de asistencia técnica a las IFI y a los productores, sería transferido por el proyecto directamente a las IFI involucradas.

7/ Con la excepción de eventuales inversiones en animales, mejoras en la vivienda, o adquisición de tierra. En cuanto al ahorro, la tendencia es a aumentar los aportes personales al capital de la misma  para mejorar la relación aporte crédito,  pero en general la capacidad de ahorrar es casi inexistente.

8 /El FDC promociono créditos de producción, de empresas rurales y servicios de preinversión, tanto de corto como de largo plazo, pero los solicitantes se volcaron a créditos de corto plazo, para evitar sobre endeudamiento (personal e institucional) y las garantías reales hipotecarias y prendarías. El FDC observo que los limites de créditos para inversiones fijas en el proyecto, son insuficientes.

9/ En el 2001, el Fondo aumentó en tres veces su cartera total de préstamos con respecto a 1996 y la razón de gastos operacionales llegó a su nivel más bajo (8,0%), pero ha aumentado en los últimos dos años, llegando a 12,2% en el año 2003.

10/ La utilización de IFI para fomentar la cobertura de la micro-finanza, puede ser eficaz para reducir la pobreza, potenciar grupos desfavorecidos de la población, crear empleo y alentar el desarrollo de nuevos negocios.

11/El FDC observó que las metas de crédito, considerando las limitaciones de la población objetivo, pudieran haber sido sobrestimadas por el diseño.

12/ La misión pudo detectar varios casos en que los mismos fueron otorgados a personas distintas de aquellas a las cuales habían sido asignados o utilizados por las IFI (o sus directivos) para finalidades distintas.

13/El proyecto preveía constituir un fondo de crédito administrado por FDC y canalizado por las IFI a integrantes del grupo objetivo para financiar: i) explotaciones agropecuarias; ii) pequeñas empresas rurales; iii) proyectos de grupos de mujeres y de jóvenes.

14/ Se elevó al respecto una propuesta de Decreto o Ley al Poder Ejecutivo en el año 2001, pero no obtuvo respuesta. Se trabaja actualmente, con apoyo de FIDA MERCOSUR en un proyecto de Fondo de Garantía.

15/ La demanda de crédito a FDC se realizaba por los siguientes mecanismos: i) propaganda de la IFI ya beneficiadas con créditos del FDC; ii) promociones hechas por el FDC y las instituciones oficiales; iii) pedido de asistencia crediticia de las organizaciones campesinas locales; iv) pedidos de la USAT. En la mayoría de los casos, las organizaciones se acercaban directamente al FDC cumpliendo las condiciones mínimas para operar como IFI; pero sin compromiso con la USAT.

16/ Al respecto, el FDC argumenta que el costo de administración de sus créditos es el más bajo a nivel de las instituciones financieras estatales y al nivel de las entidades financieras privadas, pero ello no invalida la observación formulada.

17/ Sin embargo, los técnicos de USAT informan que las familias tienen una dieta pobre en proteínas, y consumen mayormente mandioca, arroz y fideos, y no hortalizas.

18/ La diversificación de los cultivos, sustituyendo áreas dedicadas casi totalmente al cultivo del algodón por cultivos con menor intensidad de uso de químicos, y evitando la exposición de una mayor superficie a la presión de la siembra indiscriminada del cultivo mecanizado de la soya, ha contribuido a la preservación de recursos naturales y del ambiente. Asimismo, la introducción de prácticas conservacionistas y de mejoramiento de los suelos, constituye una contribución real a la reducción de factores adversos y a la valorización de los recursos naturales.

19/ Se debe recordar que es a partir del año 2002 cuando la USAT decidió contratar una especialista para asegurar que todas las acciones del proyecto incorporaran el enfoque de género, a pesar de que un diagnóstico sobre la situación de género en el área del proyecto, efectuado con el apoyo del programa PROGÉNERO del FIDA había señalado las carencias en el año 2000 y de que la USAT tenia ya tres años de haber iniciado funciones.

20/ De 3,58 millones de Guaraníes en 1995 a 11,36 millones de Guaraníes en el 2003.