Evaluación preterminal resumen ejecutivo

La Evaluación Preterminal del Proyecto de Pequeños Productores de la Región Suroeste de República Dominicana (FIDA III) se llevó a cabo durante los meses de julio y agosto de 1996. El trabajo se focalizó en los aspectos relacionados con el riego (incluyendo la organización de los regantes y la intensificación y expansión de la agricultura), con el crédito y con el componente mujeres campesinas. Por su parte, el proyecto encargó a instituciones Dominicanas un conjunto de trabajos evaluativos sobre todas las áreas en las cuales el Proyecto ha intervenido, pero esos trabajos no estuvieron disponibles durante el trabajo de la Misión de Evaluación Preterminal del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) (la cual mantuvo varias reuniones de discusión con los profesionales que estaban realizando dichos trabajos).

El Proyecto ha contribuido significativamente a la creación de oportunidades para la población pobre rural de la región suroeste de la República Dominicana, desarrollando organizaciones, diversificando la agricultura y generando opciones rurales no agrícolas (especialmente para la mujer rural pobre). Los párrafos siguientes presentan las conclusiones por componente y conjunto de recomendaciones. Pero hay una cuestión fundamental que debe ser considerada en primer lugar: los fondos de contrapartida.

La implementación del proyecto ha sido fuertemente afectada por la no disponibilidad oportuna y suficiente de los fondos de contrapartida. Este fue uno de los factores fundamentales en el retraso de las obras y, además, insumió mucho tiempo, tanto de la Dirección del Proyecto como de la Supervisión. Si bien hasta ahora se ha dado por descontado que en todo proyecto deben haber fondos de contrapartida como expresión del compromiso nacional, cabe considerar la posibilidad de una contrapartida que no implique el desembolso de fondos del presupuesto nacional, cuyo no cumplimiento oportuno afecta la eficacia y eficiencia de las actividades de todo el proyecto. Es muy importante que en futuros proyectos se intente innovar con respecto a la modalidad de la contrapartida, considerando diversas alternativas que no comprometan la ejecución del Proyecto (además de la posibilidad de contrapartidas en especie, podría también explorarse la factibilidad de contar con instrumentos financieros gubernamentales con vencimientos escalonados, ajustados al calendario de implementación del Proyecto).

Componente de riego

Conclusiones

La implementación del Proyecto FIDA III ha sido muy favorable para el desarrollo de la región suroeste, y son notables los logros alcanzados en cuanto a la formación y el fortalecimiento de las organizaciones de los beneficiarios del proyecto: pequeños agricultores y mujeres.

Los logros físicos y económicos del proyecto: la expansión del área agrícola, el cambio a cultivos de mayor valor, el incremento de los rendimientos unitarios de los cultivos principales, la comercialización e industrialización primaria de los productos agrícolas --- mayormente realizadas por las organizaciones de mujeres --- han creado nuevas oportunidades de trabajo remunerado, incrementando el ingreso de la población beneficiaria del proyecto. La rentabilidad de estos logros debe ser evaluada al término del proyecto y comparada con la evaluación ex-ante.

El recurso limitante para el desarrollo futuro de la región suroeste, especialmente para la agricultura, es la disponibilidad de agua aprovechable en los ríos, pozos y manantiales. El uso eficiente de la limitada disponibilidad de agua aprovechable va a requerir:

La cuantificación periódica de los recursos hídricos de las diferentes fuentes de agua y del uso que se hace de ellas;

El ordenamiento del uso de los recursos hídricos, buscando la mayor eficiencia y rentabilidad social y económica, sin deteriorar irreversiblemente la cantidad y la calidad del agua aprovechable;

El manejo sostenible de la cobertura vegetal y los cultivos de las cuencas altas para aprovechar mejor la precipitación, aumentar la infiltración del agua y reducir la erosión de los suelos.

Las fuentes de abastecimiento de agua más confiable, de menor variación durante el año y de buena calidad para el uso de la población y la agricultura, son los pozos profundos y los manantiales. En el área del proyecto estas fuentes son numerosas, y aportan actualmente el 25 porciento del caudal del agua que se aprovecha en la agricultura.

Recomendaciones y lecciones aprendidas

Para el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI). Preparar los términos de referencia para conseguir los recursos financieros con el fin de realizar las mediciones y estudios necesarios para:

(i) cuantificar los limitados recursos de agua y ordenar su aprovechamiento con el fin de obtener los mayores beneficios sociales y económicos;

(ii) determinar las técnicas y estimar los costos para un manejo conservacionista y sostenible de la cobertura vegetal y los suelos, que resulten en mayores aportes de agua, menor erosión y mayores beneficios para los agricultores de las cuencas altas, medias y bajas de la región suroeste.

Para el FIDA:

• Realizar una evaluación de la rentabilidad al cierre del proyecto y compararla con los valores de la evaluación ex-ante.
• Considerar la posibilidad de financiar los estudios mencionados en el párrafo 8 anterior, como parte de la preparación de un futuro proyecto.

Construccion de obras

Conclusiones

La construcción de las obras de rehabilitación de los sistemas de riego, la mayor inversión del proyecto, se ha realizado mediante tres contratos licitados públicamente y ganados por tres diferentes empresas constructoras dominicanas.

Los contratos están bien elaborados, de acuerdo a normas internacionales aprobadas por el FIDA, y son imparciales en cuanto a los derechos, obligaciones y cobertura de riesgos para las partes contratantes.

El primer contrato para la rehabilitación del sistema de riego Cambronal fue suscrito con la empresa constructora Ingienería y Construcciones C. por A. (INGCO) en noviembre de 1991. El INDRHI rescindió el contrato por repetidos atrasos en el cumplimiento de los programas de obras acordados, en octubre de 1995. INGCO había completado el 76 porciento de las obras contratadas y recibido en pago el 69.4 porciento del precio contratado. INGCO ha apelado la decisión del INDRHI, y la apelación está en proceso de arbitraje de acuerdo a lo establecido en el contrato y la legislación dominicana.

El INDRHI se comprometió a terminar por administración directa las obras faltantes del contrato con INGCO. La más urgente e importante, el equipamiento de cuatro pozos, no se ha realizado a pesar de los continuos reclamos de los regantes.

El segundo contrato, ganado por la empresa Yarull Hermanos, para rehabilitar el sistema Panzo-Las Marías se ha completado a satisfacción de las partes, dentro del plazo contratado, el 27 de mayo de 1996.

La toma sobre el Río Panzo, parte del segundo contrato, fue desplazada un kilómetro aguas arriba del lugar seleccionado por los ingenieros de diseño, por decisión del Director del INDRHI, aceptando repetidos pedidos de los agricultores. Este desplazamiento aumentó el costo del contrato en US$245,920. La toma no está operando bien en la nueva ubicación, se obstruye rápidamente por piedras y material grueso, y ello es motivo de quejas de los regantes de dicho sistema.

La tercera licitación pública para rehabilitar los sistemas de riego la Descubierta, Las Lajitas y Plaza Cacique lo ganó el Consorcio OCISA-OCP Construcciones S.A. La construcción se inició el 30 de octubre de 1995, y se suspendió por atraso en los pagos en marzo-abril de 1996. El avance es de 12.2 porciento. El compromiso de terminar las obras se retrasaría hasta febrero o marzo de 1997, siempre que no haya mayores atrasos en los pagos de parte del INDRHI.

La implementación del componente construcción de las obras de rehabilitación de los sistemas de riego ha experimentado:

(i) un retraso de dos años y tres meses;

(ii) un aumento del costo de 57.0 porciento sobre lo estimado en la evaluación ex-ante;

(iii) una área rehabilitada menor: 4,549 Ha. en lugar de las 5,216 Ha. estimadas en la evaluación ex-ante; y

(iv) una extensión de 667 Ha. del sistema de riego los Ríos-Las Clavellinas no será rehabilitada.

Faltan los diseños finales para licitar las obras.

El costo promedio de US$1,085.000 por hectárea rehabilitada, aunque 57.0 porciento superior a lo estimado en la evaluación ex-ante, está dentro del rango de costos considerados aceptables para este tipo de obras.

El aumento del costo de las obras de construcción ha tenido tres orígenes: (a) los diseños finales no estaban listos al aprobarse el proyecto, lo que retrasó la licitación de las obras; (b) el mayor tiempo utilizado para construirlas; y (c) la subestimación de los riesgos físicos y de precios en la evaluación ex-ante.

Recomendaciones y Lecciones Aprendidas

Para el INDRHI:

• Equipar a la brevedad posible los cuatro pozos construidos en el sistema Cambronal-Las

Lajitas;

• Reubicar o modificar el diseño de la toma de Panzo y cubrir el costo total de la obra;
• Evitar las decisiones apresuradas, bajo presiones políticas, que modifican, sin estudios justificatorios, aspectos técnicos de los diseños; y
• Revisar el sistema de pago de loscertificados de obras, que debe ser muy expeditivo, para evitar la paralización de los trabajos, de difícil justificación en el caso del FIDA que financia el 100 porciento del costo delas obras.

Para el FIDA

• Exigir como condición previa a la evaluación ex-ante del proyecto, que al menos el 50 porciento de los diseños finales de las obras de riego a construir o rehabilitar estén terminados.
• Incluir en las misiones de supervisión ingenieros especialistas en los diferentes aspectos dela agricultura de riego, cuando el componente construcción, operación y mantenimiento de los sistemas de riego representa la mayor inversión del proyecto.

La organizacion de los regantes

Conclusiones

La adecuada operación y el buen mantenimiento son determinantes del éxito o el fracaso de los sistemas de riego, y de su permanencia en el tiempo prestando un buen servicio. En los sistemas de riego que sirven a pequeños agricultores no es posible una buena O y M sin la decidida participación de los usuarios, organizados en diferentes niveles convenientemente relacionados.

Los sistemas de riego del Proyecto FIDA III tienen las características siguientes: (a) las fincas son muy pequeñas de 0.5 a 2.0 Ha. de extensión; (b) el riego se realiza durante las 24 horas del día y en este tiempo se riegan de 8 a 12 fincas en promedio; y (c) los turnos de riego deben modificarse periódicamente para que a todos los agricultores les toque ciclos similares de riego de día y de noche. En estos sistemas, la única forma efectiva de establecer calendarios y turnos de riego es organizando a los agricultores para que ellos operen sus unidades de riego, y mantengan limpios y un buen estado de funcionamiento los canales que les sirven.

La ley sobre el "Dominio de las Aguas" de la República Dominicana distingue tres niveles operativos de organización de los regantes de un sistema de riego: (i) el núcleo de regantes, la unidad básica, integrada por todos los agricultores que usan el agua de una misma compuerta de riego; (ii) la asociación de regantes compuesta por todos los núcleos que operan dentro de un sector de riego servido por un canal lateral y/o principal; y (iii) la junta de regantes, el nivel superior, integrada por las diferentes asociaciones que conforman un sistema de riego. Las asociaciones y las juntas de Regantes tienen personería jurídica, y autoridad legal para cobrar y administrar sus propios recursos.

La organización de los niveles de regantes es considerada el mayor logro del componente rehabilitación de los sistemas de riego por los agricultores y dirigentes que participan en el Proyecto FIDA III. En el sistema de riego Cambronal-Las Lajitas existen 25 núcleos de regantes que agrupan a 1,210 usuarios, con un área total cultivada de 1,331 hectáreas; y en el sistema Panzo-Las Marías se han formado 16 núcleos que agrupan 623 usuarios con un área cultivada de 858 Ha.. Falta formar los núcleos de regantes en los sistemas de riego La Descubierta y Plaza Cacique, donde todavía se está construyendo las obras de rehabilitación.

La única asociación de regantes formada es la del sector Las Marías en el sistema de riego Panzo-Las Marías. Se estima que en este sistema se organizarán cuatro asociaciones, y seis en el sistema Cambronal-Las Lajitas. Lo ideal sería continuar la asistencia técnica hasta formar la Junta de Regantes de la región suroeste con personería jurídica y autoridad legal para cobrar y administrar sus propios recursos.

La formación de la Junta de Regantes tomaría dos años y costaría US$490,000 la asistencia técnica para organizar la distribución de agua, la contabilidad, la actualización del catastro y el mantenimiento de la infraestructura de riego. Además hay que considerar US$460,000, a razón de US$150 por usuario, para capacitar a los 3,069 usuarios de los sistemas de riego rehabilitados, en técnicas de riego y agrícolas para el manejo eficiente del agua dentro de la finca y el incremento de la productividad agrícola.

La formación y consolidación de la Junta de Regantes de los sistemas de riego de la región suroeste (FIDA III) es considerada prioritaria en el Programa de Transferencia de los Sistemas de Riego a las Organizaciones de Usuarios. Este Programa con un costo total de US$53.4 millones ha sido aprobada por el Directorio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que financia el 80.0 porciento del Programa. Falta la ratificación del Congreso de la República Dominicana. Se espera que el Programa este funcionando a fines del presente año.

Las pruebas para la recuperación de suelos muy salinos realizados por el proyecto FIDA III, en el Centro de Investigación para la Recuperación de Suelos Salinos (CIRESS), dieron un costo de US$2,400 por Ha., utilizando 10,200 m3 de agua por hectárea para lixiviar el exceso de sales.

Dados los limitados recursos de agua y el alto costo de las pruebas realizadas en el CIRESS, la recuperación de suelos salinos no es una alternativa viable para el desarrollo de la región suroeste. La mejor alternativa son los suelos vírgenes, con vegetación arbustiva de regiones áridas, libre de sales, de buena textura, localizados en zonas más altas de fácil drenaje, factibles de regar a costo entre US$1,000 a US$1,500 por Ha.

Recomendaciones y Lecciones Aprendidas

Para el INDRHI

• Asegurar que el Programa de Transferencia de los sistemas de riego a las Organizaciones de Usuarios continúe y termine, sin solución de continuidad, la organización de la Junta de Regantes de los sistemas de riego de la región suroeste;
• Determinar con exactitud la extensión de suelos vírgenes libres de sales de la región suroeste, establecer a quien pertenecen: si al estado o particulares, y definir las áreas que serían más fácil de regar, a menor costo, por su cercanía a fuentes de agua no comprometidas, de buena calidad;
• Realizar los estudios y gestiones necesarias para: (a) titular y registrar los títulos de propiedad de las finca de los sistemas de riego del proyecto FIDA III, así como las dotaciones de agua y turnos de riego a que tienen derecho; y (b) regular estrictamente la expansión del área regada en la región suroeste para evitar que los déficits de agua se vayan agravando por expansión indiscriminada del área bajo riego;
• Desechar la recuperación de suelos salinos de la zona El Salado como alternativa viable para la expansión del área regada en la región suroeste.

Para el FIDA

• Asegurar que en las evaluaciones ex-ante de los proyectos de rehabilitación de sistemas de riego de fincas pequeñas, se dé especial importancia al estudio de las organizaciones de regantes con el fin de determinar la asistencia y capacitación técnica necesaria para que dichas organizaciones alcancen un nivel de organización con personería jurídica, que les permita cobrar y administrar sus propios recursos.
• La organización de los regantes debe considerarse como un componente o subcomponente importante de los proyectos de rehabilitación de los sistemas de riego. El estudio de estas organizaciones debe estimar las indicadores necesarios --- etapas, tiempos y costos para alcanzar cada nivel de organización --- que permitan dar seguimiento al progreso y evaluar los resultados de las organizaciones de regantes.

La intensificacion y expansion de la agricultura

Conclusiones

La meta de la rehabilitación de los sistemas de riego del Proyecto FIDA III más importante para intensificar la agricultura es "reducir el intervalo entre riegos de 30 días (sin proyecto) a 8, máximo 15 días, con láminas de agua entre 60 y 100 mm de acuerdo al cultivo".

La intensificación de la agricultura a cultivos de mayor valor, más exigentes en agua y en requerimiento de mano de obra e insumos, como al vid y la lechosa, está ocurriendo principalmente en el sistema Panzo-Las Marías que tiene por el momento mayor dotación de agua. Los cultivos de la vid y la lechoza ocupan el 14.0 y 4.0 porciento, respectivamente, del área regada de este sistema.

El equipamiento de los pozos del sistema Cambronal-Las Lajitas permitirá obtener una dotación de agua similar al sistema Panzo-Las Marías, y reunir así las condiciones de frecuencia de riego y láminas de agua para expandir el área de cultivo de mayor valor. La vid y la lechoza ocupan solamente el 7.0 y 2.0 porciento, respectivamente, de área regada del sistema Cambronal-Las Lajitas.

El equipo pesado que llegó al proyecto a fines de 1993, ha permitido expandir el área regada (desbrozada) en 230.2 Ha. y nivelado 137.4 Ha., al 30 de junio de 1996. En la evaluación ex-ante sólo se menciona la nivelación de 460 Ha. y no hay referencia al desbrozado – eliminación de arbusto – para expandir el área regada.

Las actividades de desarrollo parcelario deben continuar después de la fecha de cierre del proyecto FIDA III. La permanencia del equipo pesado en el área del proyecto es fundamental para continuar el desarrollo parcelario y realizar el mantenimiento de los caminos de vigilancia de los sistemas de riego.

Es importante también continuar la asistencia técnica y capacitación de los regantes para mejorar el manejo del agua y la aplicación del riego dentro de la finca. Ello va a permitir elevar la eficiencia de riego, equivalente en la práctica a aumentar la dotación de riego, a un costo menor.

También hay que asegurar la disponibilidad de las facilidades y presupuesto necesario para que los ingenieros y técnicos encargados de la operación y mantenimiento de las obras de riego, de la organización de los regantes, del desarrollo parcelario y de la capacitación para mejorar las técnicas y métodos de riego puedan realizar bien sus funciones.

Recomendaciones y lecciones aprendidas

Para el INDRHI

• Equipar los pozos del sistema Cambronal-Las Lajitas para que los núcleos de regantes de este sistema tengan una dotación de agua que les permita expandir el área de cultivos de mayor valor.
• Mantener el equipo pesado en buenas condiciones asistiendo a los núcleos de regantes en el desarrollo parcelario, y en el mantenimiento de los caminos de vigilancia de los sistemas de riego.
• Promover la formación de un comité integrado por representantes de las organizaciones de regantes y los ingenieros del INDRHI para organizar la utilización de la maquinaria pesada, y establecer los criterios para decidir donde se realiza el desarrollo parcelario. En los proyectos de construcción y rehabilitación de sistemas de riego los resultados de las obras realizadas, en cuanto al incremento de la producción agrícola y la mejora económica y social de los beneficiarios, se muestra plenamente un tiempo después de terminadas las obras.

Este tiempo es menor en las rehabilitaciones y mayor cuando se trata de la construcción de nuevos sistemas de riego.

• Dar seguimiento ocasional al desarrollo de la región suroeste, después del cierre del proyecto FIDA III, con el fin de decidir si es conveniente diseñar un proyecto relativamente simple en base a los lineamientos descritos en los párrafos 64 y 69 de este informe.

Para el FIDA

• Realizar una evaluación ex-ante dentro de tres o cuatro años para determinar como han ido programado las organizaciones de usuarios y como se ha cumplido las metas de producción agrícola y rentabilidad estimadas en la evaluación ex-ante. En los proyectos de construcción y rehabilitación de sistemas de riego los resultados de las obras realizadas se muestran un tiempo después de que ellas han sido terminadas. Este tiempo es menor en las rehabilitaciones y mayor cuando se trata de la construcción de nuevos sistemas de riego.
• La supervisión de los proyectos de rehabilitación de sistemas de riego debe programarse detalladamente en la evaluación ex-ante, en dos aspectos esenciales a los que la agencia cooperante encargada de la supervisión debe dedicar especial atención: (i) en que componentes se realizan las mayores inversiones y como ellas están relacionadas para lograr mayor sinergía en los resultados esperados; y (ii) el progreso de los componentes relacionados con la organización y capacitación de los regantes para que ellos estén en condiciones de operar y mantener en buen estado de funcionamiento las obras rehabilitadas, idealmente a la fecha de cierre del proyecto.
• Se sugiere la creación en el FIDA de un fondo relativamente pequeño para la contratación de especialistas que ayuden a resolver situaciones específicas de los proyectos de rehabilitación. Esto también podría lograrse llegando a un acuerdo con los gobiernos sobre la utilización del componente servicios de consultores, que en este proyecto sólo se ha utilizado en un 40.0 porciento de lo programado inicialmente.

El componente de crédito

Al finalizar el quinto año del proyecto, los créditos vigentes bajo el componente de crédito representan el 14.64% de los préstamos programados en la Evaluación Ex Ante. Los balances vigentes de créditos a esa fecha representan el 7.0% del monto original programado.

Entre las razones que se aducen para el rezago en las formalizaciones de crédito respecto al programa inicial del Proyecto se citan consistentemente: a) la sobre estimación de la demanda de crédito en la Evaluación Ex Ante, potencializada por los procesos de devaluación e inflación que siguieron al diseño original del proyecto; b) la sequía y falta de agua a lo largo de 1991 y 1992; c) los retrasos en la ejecución de las obras de riego, que afectaron la disponibilidad de agua, y la viabilidad de los créditos; d) una política prudente del Banco, en ausencia de condiciones apropiadas de siembra, y e) una política restrictiva en los fondos desembolsados por la Unidad Ejecutora del Proyecto (UEP) a la Sucursal Neyba del Banco Agrícola (BA), especialmente a principios del año 1995, al apreciar que las condiciones de colocación por parte de la Sucursal no eran favorables para el desarrollo de los cultivos.

Se evidenció, además, que a)la falta de coordinación y programación entre la UEP y la Sucursal Neyba del BA; b) la falta de una estrategia de colocación en base a organizaciones de base (núcleos de regantes y asociaciones de mujeres) ; y c) la ausencia de incentivos a los agentes de desarrollo de la Sucursal Neyba para la prospección de nuevos clientes, fueron todos elementos que incidieron en el ritmo de colocación. Igualmente, ciertas debilidades institucionales de la Sucursal, han influido en el ritmo de colocación de recursos. Entre éstas cabe destacar la falta de una programación crediticia adecuada, la carencia de instrumentos de seguimientos de la actividad crediticia y la calidad de la cartera, y la baja eficiencia administrativa por ausencia de equipos adecuados de automatización. También se estima que la cultura organizacional general del propio Banco Agrícola, ha afectado a la eficiencia de sus sucursales a lo largo del país.

A pesar de esas restricciones, el componente de crédito del proyecto FIDA III ha sido un instrumento positivo de desarrollo, especialmente en lo que respecta al apoyo brindado al proceso de diversificación de los cultivos tradicionales de la zona, hacia nuevos cultivos que proveen mayor rendimiento y rentabilidad. Este ha sido el caso específico de la producción de uva en la zona de Neyba y, en menor escala, la lechoza (papaya). El financiamiento de la actividad vitivinícola ha absorbido el 49.3% de los créditos otorgados, y el 65.3% de los balances prestados. El segundo lugar de importancia lo ocupó el rubro tradicional "plátanos", que obtuvo el 13.7% de los balances prestados. Otros productos agrícolas, (lechoza, cebollín, sorgo, batata, arroz, maíz) recibieron el 12.4% de los montos desembolsados. La concentración del crédito en el desarrollo de la uva ha producido resultados apreciables, incrementando el tareaje sembrado, elevando la productividad, y fortaleciendo las relaciones entre productores.

Un análisis de la actividad crediticia del proyecto bajo la perspectiva de género, muestra que las mujeres recibieron el 33.1% de los créditos otorgados, y el 23% de los montos canalizados. El préstamo promedio recibido por las mujeres ha sido de RD$9,682 contra RD$16,008 para el caso de los hombres. Mientras que los 320 créditos otorgados a hombres fueron todos otorgados de modo individual, 105 de los 158 créditos a mujeres fueron desembolsados a través de 10 créditos asociativos.

La actividad de financiamiento agrícola ha apoyado la siembre de 4,931 tareas (310 hectáreas) en la zona del proyecto, y se ha desarrollado principalmente a lo largo de dos de los cinco sistemas de riego, que recibieron el 86% de los montos formalizados. El sistema Cambronal- Las Lajitas recibió el 27% de los créditos otorgados y el 31% de los montos, mientras que el sistema Panzo-Las Marías recibió el 55% de los créditos y el 55% de los desembolsos. Son estos los dos sistemas en mejor estado, donde ha habido mayores avances, y en los que la disponibilidad de agua ha sido más abundante. Entre los otros tres sistemas, el de Plaza Cacique obtuvo el 6% de los créditos y el 5.7% de los montos; Los Ríos- Clavellinas obtuvo el 8.2% de los créditos y el 6.5% de los desembolsos, mientras que el sistema de riego de La Descubierta obtuvo apenas el 3.8% de los créditos y el 2.1% de los montos crediticios. La disponibilidad de agua, la calidad de los suelos, y la relativa cercanía de los sistemas, han sido causas importantes en la concentración de los créditos a lo largo de dos sistemas específicos.

Las tasas activas de interés para los créditos otorgados bajo el proyecto del FIDA III, así como la ofertadas por el Banco Agrícola en su Sucursal Neyba, han sido ampliamente positivas en términos reales a partir de los primeros meses de 1991. Durante ese período y hasta el presente, con tasas de inflación de un sólo dígito, la tasa preferencial nominal promedio de la banca comercial ha sido en promedio 24.9% hasta junio de 1996, fecha en se registró en 21.0% . La tasa promedio del Banco Agrícola en ese mismo periodo ha sido de 23.02% y a junio de 1996 se registraba en 18%. La tasa cobrada bajo el proyecto FIDA III ha promediado 20.7% a lo largo de la vida del proyecto, y es de 16% desde enero de 1994. En términos reales, para los primeros seis meses de 1996, la tasa real promedio de interés cobrada bajo el proyecto FIDA III ha sido de 15.1%. Aunque las tasas activas de interés han sido altas en términos reales durante la vida del proyecto, siempre se han mantenido significativamente por debajo de las tasas ofertas por el resto del sistema financiero dominicano. Las continuas expectativas de inestabilidad en las políticas macroeconómicas, así como distorsiones de costos operativos de la banca dominicana, son factores que han incidido en mantener altas las tasas reales de interés.

Un muestreo de más del 75% del total de los expedientes de créditos otorgado bajo FIDA III, evidenció que los créditos aprobados han calificado adecuadamente respecto a las condiciones que definen la población objetivo del Proyecto. Los agentes de desarrollo del BA aducen, sin embargo, que las condiciones de elegibilidad respecto a la tenencia de la tierra y los montos máximos prestables han restringido la capacidad de colocación.

No hay evidencia de un trato discriminatorio por parte de los agentes de desarrollo del Banco Agrícola, Sucursal Neyba, en favor o en contra de la colocación de crédito con fondos FIDA III, vis a vis la cartera regular de la sucursal. Antes al contrario, durante los últimos dos años y medio, la mayor actividad crediticia de la Sucursal se ha efectuado con fondos provenientes de FIDA III, y el incremento de cartera vigente FIDA III ha sido la causa del crecimiento exhibido por la cartera consolidada de Sucursal.

La dispersión geográfica, la cuantía de los créditos, la supervisión requerida, y el componente de transferencia tecnológica, imponen altos costos de transacción al BA, Sucursal Neyba, y al propio componente de Transferencia en el FIDA III. Sin embargo, los costos de transacción de la cartera FIDA III no difieren para el Banco de los costos de la cartera regular sino por la menor dimensión de los créditos de FIDA III. Los procesos burocráticos de visita original, solicitud de crédito, informe del agente de crédito, análisis y resolución de crédito, son organizados, con control y seguimiento. Las tramitaciones y aprobaciones de las solicitudes de crédito han tomado en promedio 23 días durante los últimos dos años y medio, pero las formalizaciones y los desembolsos iniciales, sin embargo, añaden otros 20 días en promedio al tiempo total de procesamiento entre la solicitud y el primer desembolso.

El nivel de cartera vencida con fondos propios es del 34%, excesivamente alto, en la Sucursal Neyba del BA. La Sucursal no cuenta con un sistema de información que ofrezca información sobre los niveles reales de mora de la cartera, cuantificándose en cartera vencida sólo los créditos con todas sus cuotas totalmente vencidas. Esto implica que el nivel de 34% es una subestimación, y no revela fielmente la calidad de la cartera ni los niveles de cartera afectada por mora. Por su parte, la cartera con recursos de FIDA III muestra una cartera vencida de 16.7% (bastante mejor que el del resto de la Sucursal) pero en incremento sostenido.

La calidad de la cartera con fondos de FIDA III, la cuantía y rendimiento efectivo de la misma a los actuales niveles de tasas de interés, los altos costos operativos, no comensurables con la actividad desempeñada, los riesgos inherentes a la actividad agrícola, y la situación organizacional específica del organismo ejecutor presentan un futuro difícil para la sostenibilidad del fondo FIDA III, y apuntan hacia su posible eventual desaparición o ineficacia.

La Sucursal Neyba tiene graves problemas de rentabilidad y calidad contable y documentaria, y no es actualmente rentable bajo los niveles corrientes de gastos y rendimientos de cartera. La Sucursal arrastra cinco años sucesivos de pérdidas, y muestra un rendimiento de cartera del orden de 12.8% para 1995, a pesar de la tasa de 18% que cobra sobre sus saldos. A los niveles actuales de gastos, la tasa de interés de equilibrio sería de 38.7%, totalmente fuera del mercado financiero local y ciertamente fuera del mercado agrícola. La Sucursal Neyba es un proveedor neto de fondos a otras Sucursales, lo que podría indicar igualmente dificultad de absorción de crédito agrícola viable en la zona. Los proyectos de microcrédito rural o urbano suelen requerir un componente de fortalecimiento institucional para el organismo ejecutor, a fin de compensar no sólo las implicaciones de la menor dimensión de los microcréditos, sino también las dificultades y riesgos asociados con el crédito agrícola masivo a microproductores. Este elemento ha estado ausente en el proyecto, asumiendo erróneamente en el ejecutor una capacidad institucional adecuada.

En los informes sobre el componente de crédito, la información incluida se limita básicamente a los montos prestados y los números de préstamos otorgados durante un período determinado, sin referencia alguna a los créditos vigentes o la calidad de la cartera o los mecanismos de entrega.

Recomendaciones

Se recomienda que los proyecto futuros de FIDA que contengan un componente de crédito, hagan especial énfasis en el análisis Ex Ante de la calidad de las instituciones ejecutoras, sus mecanismos de entrega, sus historiales respecto a la calidad crediticia de sus carteras, así como sobre los sistemas de información gerencial adecuados para dar seguimiento y supervisión al componente. Un elemento de fortalecimiento institucional a organizaciones que ya ofrecen crédito agrícola, o el apoyo de FIDA para consolidar, perfeccionar y/o modificar algunas de las variables que inciden en el crédito agrícola (tasas de interés, mecanismos de comercialización, etc), pueden ser mejor contribución de FIDA que una línea de crédito a una institución de calidad cuestionable.

Se recomienda que los proyectos futuros de FIDA que incluyan crédito hagan especial hincapié en la Evaluación Ex Ante en la correcta medición de la demanda efectiva de crédito bajo el proyecto, así como de las características e idoneidad de los mecanismos de entrega. Las necesidades de financiamiento no implican necesariamente una demanda efectiva de crédito financiero, ya que posibles fuentes alternas de financiamiento (suplidores, remesas familiares, otros ingresos de la unidad familiar, esquemas de ahorro/inversión), pueden reducir la demanda efectiva sobre los servicios crediticios del sector financiero especializado.

Se recomienda que en el futuro, los proyectos FIDA que incluyan crédito establezcan parámetros e indicadores específicos de medición de ejecución del componente que no sólo se limiten a actividades acumuladas, sino también información sobre préstamos y saldos vigentes, rendimientos de cartera, análisis de mora y cartera afectada, distribución por género, costo por unidad monetaria prestada, y otros parámetros usuales en las actividades crediticias. Estos indicadores deben ser analizados periódicamente por las Unidades Ejecutoras de los proyectos, y por las misiones de Supervisión.

Se recomienda que en los futuros proyectos FIDA con crédito, se analice a profundidad la estrategia de colocación de préstamos, contemplando la posibilidad de apoyarse sobre núcleos de regantes, asociaciones campesinas, asociaciones de mujeres, o cualquier otra forma similar de sociedad que signifique no sólo una reducción de los costos de transacción sino también un fortalecimiento de la responsabilidad en el pago mediante los compromisos grupales.

Se recomienda que en los futuros proyectos FIDA se establezca más claramente el rol coordinador inter-componentes e inter-instituciones de la Unidad Ejecutora, a fin de que los responsables de la UEP y los Coordinadores de componentes puedan contar con una clara descripción de sus obligaciones y con mecanismos claros y precisos para la ejecución de los roles asignados.

Componente mujeres campesinas

El principal logro del Componente Mujeres Campesinas (CMC) es la organización alcanzada por las mujeres beneficiarias. La identificación de las mismas con los objetivos del Proyecto, así como el nivel de participación y motivación han sido, sin lugar a dudas, la clave de que las mujeres campesinas pudieran comenzar a tomar decisiones propias y a ejecutar gran parte de sus tareas en forma grupal. Estos resultados han sido prácticamente privativos de este Componente.

En los seis años de vida del Proyecto, el CMC ha logrado organizar alrededor de 45 asociaciones de mujeres rurales las que nuclean unas 1.150 socias, lo que da un promedio del orden de 25 mujeres por asociación. El esfuerzo organizativo se ha extendido a toda el área del Proyecto, motivo por el cual en la actualidad existen asociaciones en los cinco sistemas de riego.

Las tareas llevadas a cabo con las asociaciones de mujeres tanto en el campo productivo como en el comunitario han permitido la constitución de la "Federación de Asociaciones de Mujeres para el Desarrollo Sostenible del Suroeste" y la creación del "Instituto de la Uva" (INUVA)", ambas instituciones con sede en Neyba.

En riego, las mujeres están presentes en diversos núcleos de regantes, en donde participan 136 mujeres con una superficie irrigada de 305 tareas. De las 136 mujeres regantes, 39 están asociadas, una es presidenta y tres han alcanzado la categoría de secretarias en dichos núcleos.

En materia productiva, la vitivinicultura es la actividad que ha alcanzado mayor desarrollo, siguiéndole en importancia, el cultivo del plátano, la hortifruticultura, la producción avícola y la actividad láctea. En la mayoría de estos rubros es donde se concentran los mayores esfuerzos del CMC. En la vid es donde también se canalizan los mayores recursos crediticios del FIDA III. A marzo de 1996 el monto acumulado del financiamiento para uva ascendía al 65.3% de la cartera del Proyecto.

La producción avícola de la zona ha sido desarrollada por iniciativa del CMC, hasta ese entonces las necesidades de huevos y carne aviar eran satisfechas mediante el abastecimiento proveniente de otras regiones del país. La experiencia ha sido muy positiva tanto en el aspecto productivo como en lo que concierne a la nutrición de la familia rural.

En materia crediticia, el CMC ha conseguido una mayor presencia de las mujeres en la cartera de la sucursal Neyba del Banco Agrícola. Esto ha implicado la aceptación de su rol como productoras, aspecto que antes del Proyecto no les era reconocido. Hasta la fecha las campesinas han obtenido financiamientos individuales y colectivos para la viticultura, la cría de pollos, la producción de lechosa, la cría de ganado vacuno, el cultivo del plátano y otros rubros de menor importancia en términos crediticios (sorgo, cebollín, etc.).

De los 383 préstamos concedidos por la línea del FIDA III, conocida como Plan 48, hay 63 operaciones que corresponden a mujeres, lo que representa el 16.4% de los créditos otorgados. En términos de valor la participación de las mujeres es mayor, ya que registran el 23% del total de la cartera. Esto se debe a que de las 63 operaciones realizadas con mujeres hay 10 que son con asociaciones en las cuales se beneficiaron 105 mujeres.

Un aspecto de fundamental importancia en el saneamiento ambiental de la región ha sido el plan de construcción de letrinas. En la Evaluación Ex-Ante se tenía previsto la instalación de 650 letrinas pero debido al empeño y a las exitosas gestiones llevadas a cabo por el CMC con diversas instituciones gubernamentales y no gubernamentales, se ha llegado a un total de 1.295 letrinas de las cuales unas 900 se construyeron con recursos del FIDA III.

La ejecución de las diversas acciones llevadas a cabo por el CMC ha permitido no sólo la organización de las campesinas, sino que además ha logrado una adecuada articulación y coordinación institucional, tanto oficial como privada, lo que le ha permitido al Componente poder superar ciertas restricciones presupuestarias. La magnitud alcanzada de colaboración institucional no estuvo prevista en el documento de Evaluación Ex-Ante.

De acuerdo a conclusiones preliminares, obtenidas del análisis de los censos de población y de encuestas a mujeres rurales, se habría detenido el fuerte proceso migratorio de fines de la década pasada, especialmente en las sub-zonas de Neyba y Galván, lo cual es atribuible a los beneficiosos impactos del Proyecto.

En el estudio contratado por el Proyecto se hicieron diversas preguntas acerca del conocimiento que tenían las campesinas sobre la existencia y acciones desarrolladas por el Proyecto, como así también, sobre los principales resultados que produjo el mismo.

Prácticamente la totalidad de las entrevistadas declararon conocer el nombre del Proyecto (99.3%) y las actividades que realiza (98.9%). Los porcentajes también fueron muy altos cuando se les preguntó sobre el conocimiento de las acciones de los cuatro componentes: Participación de la Mujer (98.9%), Asistencia Técnica (97.4%), Asistencia Crediticia (95.6%) y Mejorar el Riego (94.8%).

En cuanto a la valoración de las actividades realizadas por el Proyecto los resultados fueron (sumando las respuestas que consideran que las actividades se realizaron bien y muy bien): 1) Asistencia Técnica (89.7%), 2) Participación de la Mujer (88.7%), 3) Mejorar el Riego (73.0%) y 4) Asistencia Crediticia (66.3%).

Componente seguimiento y evaluación

Debe señalarse que el Componente de Seguimiento y Evaluación (CSE) ha realizado los estudios de base sobre la situación socioeconómica del área del Proyecto, así como diversos informes periódicos sobre la evolución del Proyecto.

Pese a la realización de las tareas mencionadas, el CSE no ha implementado importantes recomendaciones que oportunamente le fueron encomendadas por la Misión de Evaluación a Mitad de Período (designar un técnico "senior", elaborar padrones de núcleos de regantes por sistema de riego, producir indicadores sobre el comportamiento de la cartera crediticia, colaborar con la UEP en la programación de las actividades del FIDA III, etc.), lo cual ha afectado el desempeño de este componente y, lo que es mas importante, la propia marcha del Proyecto.

Recomendaciones

En los meses que restan para la finalización del Proyecto se recomienda concentrar los esfuerzos en consolidar los desarrollos organizativos alcanzados, especialmente los referidos a asociaciones de mujeres y núcleos de regantes, ya que son las estructuras fundamentales de las que depende en gran medida el futuro desarrollo de la Región Suroeste de la República Dominicana.

En este sentido, es conveniente que el CMC privilegie las acciones necesarias para fortalecer la Federación de Mujeres y el Instituto de la Uva, dada los importantes propósitos que persiguen estas instituciones en beneficio de los productores/ras de la región.

Es de vital importancia que todos los componentes del Proyecto realicen una tarea coordinada, hasta ahora ausente, con los núcleos de regantes ya que de ello depende la sostenibilidad de los principales logros productivos del Proyecto.

El CMC es necesario que asuma el liderazgo y la coordinación de las tareas a efectuar con respecto a los padrones de núcleos de regantes por sistema de riego. En este cometido deberá contar con el apoyo del CSE, en especial del Lic. Manuel Guzmán. Es de decisiva importancia conocer la ubicación de los regantes, de aquellos que participan en núcleos, de la tenencia real de la tierra (si son dueños con título inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble), de la superficie del predio, de los principales rubros que producen, etc. Disponer de toda esta información es indispensable para poder programar las acciones inmediatas que hay que desarrollar. Se ha dilapidado demasiado tiempo, es el momento de avanzar lo mas rápidamente posible en estos aspectos claves para el desarrollo actual y futuro del Proyecto.

El CMC con el apoyo de productores y productoras deberá liderar un proceso tendiente a la regularización predial. La realización de un catastro, las tareas para el saneamiento legal de las fincas y la titulación de las propiedades son los pasos fundamentales a dar. La concreción de esta iniciativa si bien excede los propósitos y el plazo del FIDA III hasta su finalización, no obstante, ello no debe ser motivo para posponer este tipo de acciones, ya que la regularización de los predios es de una importancia estratégica para el futuro de los productores de la zona.

Para el desarrollo de las tareas precedentes es conveniente prever una extensión del Proyecto hasta marzo de 1997, ya que ello permitirá no solo la ejecución faltante de las obras de riego y de capacitación agraria, sino que brindará la posibilidad de consolidar las tareas sobre organización de los productores y avanzar en la regularización de la propiedad de la tierra.

De existir una segunda fase del Proyecto los principales esfuerzos deberán estar básicamente orientados al fortalecimiento institucional. Esto si bien es pertinente para todos los componentes del Proyecto, es particularmente importante en el caso del crédito,riego y seguimiento y evaluación.

En lo que respecta a seguimiento y evaluación, es importante que la evaluación ex-ante especifique con claridad los objetivos y procedimientos que deberán seguirse para el seguimiento y para la evaluación, separando ambas funciones. Además, tanto para facilitar el S&E como para asegurar una adecuada estructuración y comprensión del documento del proyecto, es recomendable que el mismo incluya un "marco lógico" detallado, con los correspondientes objetivos, supuestos, indicadores, fuentes de información, etc. En los capítulos de este informe hay un conjunto de sugerencias específicas sobre seguimiento y evaluación. Además, el sistema de seguimiento y evaluación de un futuro proyecto en República Dominicana deberá tomar en cuenta los trabajos evaluativos realizados por instituciones dominicanas en el contexto del proyecto FIDA III. En el caso particular del estudio de base, es importante que se describan minuciosamente los procedimientos aplicados para realizarlo (los cuales generalmente no coinciden con la metodología que se pensaba aplicar), y que se incluyan las variables clave sobre las cuales el proyecto intentará incidir (que pueden derivarse con facilidad del marco lógico) puesto que de lo contrario, su utilidad para fines evaluativos no compensa el costo de realizarlo (como ha sucedido en la experiencia del FIDA III). Finalmente, se recomienda que en el diseño del sistema de seguimiento y evaluación se tome en cuenta la "Guía" preparada por la Oficina de Evaluación y Estudios (OE) del FIDA, y que en la supervisión de dicho sistema se utilice la guía analítica ad-hoc, "MARCO", también preparada por OE.