Introducción¹

En el año 2003, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) decidió la evaluación de su programa en Bolivia, teniendo en cuenta la importancia de sus operaciones en el país en el cual, en el período 1979-2003, aprobó nueve proyectos por un monto total de USD 81,3 millones. De acuerdo a los nuevos lineamientos establecidos por el Fondo, la Evaluación del Programa en un País (EPP) constituye un instrumento de gran importancia en virtud de que, en base al análisis del desempeño e impacto de las actividades apoyadas por el FIDA, se pueden obtener lecciones que contribuyan al diálogo político de temas referentes a la reducción de la pobreza rural; y que permitan definir nuevas orientaciones para las operaciones futuras del Fondo en el país.

La EPP se realizó en el primer semestre de 2004, aplicando el marco metodológico definido por la Oficina de Evaluación (OE) en enero de 2004. La misión realizó el “trabajo de campo” en Bolivia entre el 15 de marzo y el 17 de abril de 2004. En este período se realizaron reuniones en La Paz y visitas y encuestas en las zonas de los proyectos. A la culminación del trabajo de campo la misión presentó sus observaciones preliminares al Gobierno de Bolivia (GoB). Posteriormente, en mayo de 2004, estas observaciones fueron presentadas en Roma a la OE y a la División de América Latina y el Caribe (PL). La misión preparó además un documento para discusión (“issues paper”), en el que se analizaron cuatro temas clave del programa. Ellos, así como las conclusiones y recomendaciones del informe principal, fueron analizados en una reunión con el gobierno, funcionarios de la OE y PL en La Paz, en julio de 2004.

El contexto del país

Bolivia es el país más pobre de América del Sur, con un producto interno bruto (PIB) per cápita de USD 910 en 2002, frente a un promedio de USD 3 280 para América Latina y el Caribe. En la década del noventa el país registró tasas positivas de crecimiento del PIB por habitante; sin embargo, dicha evolución fue insuficiente para reducir la pobreza, la desigualdad y la exclusión social, principalmente en el sector rural. Entre 1997 y 2002 el indicador de la pobreza rural (según líneas de ingresos) creció del 78,0% al 83,4%; y el de indigencia aumentó del 59,0% al 66,8%. La indigencia rural casi triplica a la de las ciudades capitales; en tanto que la pobreza rural casi la duplica.

La pobreza rural en Bolivia tiene magnitudes y alcances muy serios, que se manifiestan tanto en los indicadores de ingresos como en los de necesidades básicas insatisfechas (NBI). La población rural enfrenta diversos condicionantes estructurales: desempleo; alta dependencia de ingresos de fuentes no agropecuarias (48%); inseguridad alimentaria; deficiencias en la infraestructura y en los servicios rurales; mal desempeño de los mercados de insumos, productos y servicios; insuficiente tecnología adaptada a las necesidades de los campesinos; falta de acceso al crédito; exclusión económica y social. En 2001 el índice de NBI en el sector rural era de 90,9%.

5. Bolivia se encuentra en una compleja encrucijada política y económica. A fines de 2003, el nuevo gobierno decidió la revisión de la política de desarrollo, orientándola hacia un enfoque de generación de riqueza de base amplia. Actualmente el país evidencia el inicio de un complejo proceso de acercamiento del Estado y la sociedad civil (diálogo político) y de descentralización, que cuentan con un marco legal apropiado, en el que la reducción de la pobreza tiene alta prioridad. Ello brinda interesantes oportunidades al FIDA para contribuir a la reducción de la pobreza rural.

Dimensión estratégica

El FIDA ha instrumentado una importante cartera de proyectos, resultante de las sucesivas estrategias delineadas en las misiones de programación e identificación realizadas en 1979, 1985 y 1989; y en el documento sobre oportunidades estratégicas nacionales (COSOP) de 1998. En virtud de sus recursos limitados para una cobertura nacional, se ejecutaron proyectos en distintas regiones del país, que pueden servir como antecedentes para el diseño de una estrategia global. Al principio en el altiplano y en los valles; y luego en los trópicos húmedos.

Las estrategias de los años ochenta destacaron la necesidad de contar con un enfoque global, que atacara todas las facetas del subdesarrollo rural. Para ello se diseñaron proyectos de desarrollo rural (PDR) que integraban un gran número de componentes: apoyo a las organizaciones campesinas, capacitación, apoyo a la comercialización, asistencia técnica, crédito, infraestructura física y de riego, así como otros temas destinados a mejorar la calidad de vida de la población rural (vivienda, salud y educación). Estas estrategias territoriales pusieron énfasis en el fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad, teniendo en cuenta que una causa importante de la pobreza rural está asociada a la débil inserción del campesinado en la sociedad; focalizaron sus acciones en los campesinos pobres y muy pobres; y asignaron mucha importancia a las inversiones en infraestructura física y social. Tuvieron un diseño “desde arriba hacia abajo” (“top to down”); la mejora de los ingresos estaba basada sólo en la producción agropecuaria; y dieron importancia a la disponibilidad local de alimentos. La gran cantidad de componentes implicó un diseño complejo, con dificultades de coordinación. Otra debilidad fue que no incluyeron actividades relacionadas a oportunidades de ingresos extra prediales para los pobres rurales.

La Misión de Identificación General (MIG) de 1989 propuso un programa que cubriera las tres zonas, pero con distintas modalidades de intervención (es decir con proyectos territoriales y sectoriales) y diferentes actividades productivas, en función de las características de cada una de ellas. Recomendó incorporar la conservación de los recursos naturales, dar participación a las organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas al desarrollo rural y comprender mejor la dinámica social y productiva de las áreas de los proyectos, para evitar los problemas de los diseños “top to down”. Sin embargo, en los años noventa no se aprobaron PDR; con excepción del Proyecto de Desarrollo Sostenible de los Pueblos Indígenas del Beni (PRODESIB) - (1994), los nuevos proyectos, el Proyecto de Desarrollo de Productores de Camélidos en el Altiplano Boliviano (UNEPCA) - (1994) y el Proyecto de Servicios de Asistencia Técnica para Pequeños Productores (PROSAT) - (1997), dejaron de lado la dimensión territorial. Se simplificó y verticalizó su concepción, eliminando los componentes de infraestructura productiva y social; incorporaron tanto las actividades agropecuarias como las de procesamiento y comercialización articuladas con aquellas; se puso más énfasis a la inserción de los campesinos en los mercados de servicios y productos; se dio prioridad a la participación de los beneficiarios en el diseño y gestión de la asistencia técnica; y se comenzó a incorporar el enfoque de género. La visión global e integral de superación de la pobreza rural, con participación activa de las instituciones públicas, fue reemplazada por acciones destinadas a mejorar los ingresos de los campesinos en zonas dispersas, que no contemplaron el apoyo a las instituciones públicas, ni una ejecución descentralizada en instancias municipales.

Teniendo en cuenta el nuevo marco de políticas públicas de los años noventa el COSOP de 1998 recomendó enfoques participativos y con ejecución descentralizada. También asignó importancia a intensificar el diálogo político y las alianzas con la cooperación internacional y con diversas ONG. En el documento se mencionaron oportunidades de intervención en todas las regiones del país: a través de PDR en los valles y en las colonias de oriente; y sectoriales en el altiplano. Sin embargo, los proyectos priorizados en el mismo COSOP sólo correspondieron a enfoques sectoriales y al apoyo al desarrollo de los pueblos indígenas. Desde su formulación en 1998 hasta el presente sólo se aprobó un nuevo proyecto de conservación de recursos naturales.

Relevancia de los objetivos. Las estrategias de la primera etapa (1979-1989) plantearon objetivos muy pertinentes, tendientes a combatir todas las facetas de la pobreza rural (los problemas de las NBI, los correspondientes al aumento de los ingresos y el empoderamiento de las organizaciones de la comunidad), con operaciones localizadas en áreas críticas de las tres regiones del país y focalizadas en los grupos de campesinos pobres y muy pobres. Tuvieron consistencia con las necesidades de los grupos de la población rural pobre que enfrentaban los problemas más graves. Similares apreciaciones pueden realizarse para el PRODESIB (1994).

Los proyectos de los años noventa mejoraron algunos de los objetivos: i) aumento de los ingresos de los grupos de beneficiarios; ii) logro de una mayor participación de los grupos productivos en el diseño y ejecución de los sub-proyectos de asistencia técnica; y iii) mejor inserción de los campesinos en los mercados de insumos y productos. Pero no asignaron prioridad a los otros aspectos relevantes de la reducción de la pobreza rural en el país: el fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad y el desarrollo de la infraestructura social. Además, las nuevas estrategias plantearon objetivos muy ambiciosos en relación a las posibilidades reales que tienen los campesinos más pobres de insertarse en forma competitiva en la economía de mercado, dadas las imperfecciones de los mercados y las debilidades institucionales existentes en Bolivia.

Procesos consultivos. Las estrategias para Bolivia fueron diseñadas por los equipos de FIDA a partir de estudios de la pobreza rural y del contexto de las políticas para el sector, en consulta con el gobierno y con otras instituciones, organizaciones e informantes clave. Los procesos de consulta a las organizaciones campesinas y económicas de la comunidad aún muestran limitaciones.

Ajustes de las estrategias. El programa fue modificando sus estrategias de intervención, teniendo en cuenta las lecciones aprendidas durante la ejecución de los proyectos, las opiniones de los beneficiarios y de otros informantes calificados, así como los cambios en el contexto de las políticas públicas y de sus instituciones. Estos cambios, la excesiva demora que media entre la concepción y la ejecución de los proyectos y los problemas registrados durante la ejecución en algunos de ellos, dieron lugar a ajustes y revisiones. Los ajustes alcanzaron tanto a los enfoques como a las prioridades asignadas a los distintos componentes de los proyectos; pero también se realizaron cambios frecuentes en la organización para la ejecución y en otros aspectos del manejo del programa.

Diálogo político. Influencia en las políticas. La superación de la pobreza rural no depende sólo de la existencia de programas y proyectos con ese propósito. La articulación de las políticas públicas con las instituciones y con los programas de desarrollo rural son condicionantes críticos. Por ello, el diálogo político es un componente estratégico, que fue destacado en la Misión Especial de Programación (MEP) de 1985 e incorporado enfáticamente en el COSOP 1998. Durante los 24 años de operaciones en el país, el FIDA desarrolló relaciones con distintas instancias e instituciones del gobierno nacional, departamentales y locales. A pesar de ello, y de que es la institución financiera multilateral más focalizada en los campesinos y en la reducción de la pobreza rural, en años recientes el Fondo no ha tenido una presencia activa en el diálogo político y su influencia en el diseño de las políticas públicas ha sido limitada a aspectos puntuales. En este sentido, funcionarios del gobierno y de algunos donantes sugirieron a la misión que en el futuro el FIDA participe más activamente.

Evaluación del progreso

En el período 1979-2003 se aprobaron nueve proyectos, que implicarán un aporte total de USD 81,3 millones por parte del FIDA y de USD 39,5 millones de contrapartidas del gobierno y contribuciones de otros cofinanciadores/donantes. Es decir que se movilizaron 0,48 dólares de otras fuentes de financiamiento por cada dólar aportado por el Fondo. Desde el punto de vista geográfico, los proyectos ejecutados o en ejecución abarcaron a todas las regiones del país: uno de ellos tiene alcance nacional (PROSAT); dos se diseñaron para el altiplano (Préstamo de Desarrollo Rural de Omasuyos-Los Andes y UNEPCA); tres para los valles interandinos [el Proyecto de Desarrollo Agropecuario Cotagaita-San Juan del Oro (PCSJO), el Proyecto de Desarrollo Agrícola de Chuquisaca Norte y el Proyecto de Desarrollo Rural de Chuquisaca Sur]; dos para el trópico húmedo [el Proyecto de Desarrollo y Consolidación de Colonias de Pequeños Agricultores en el Departamento de Santa Cruz (PRODEPA) y el PRODESIB]. Un proyecto aprobado en 2000, el Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en el Chaco y Valles Altos (PROMARENA), comenzó a ejecutar las operaciones en el terreno en 2004.

Logro de los objetivos. La diversidad de enfoques de las estrategias, los cambios en el contexto institucional y las interferencias políticas tuvieron repercusiones en el desempeño de los proyectos, por lo que sus logros no fueron homogéneos e inclusive variaron durante su ejecución. La EPP encontró que en general los logros variaron de moderados a muy intensos, según los proyectos y los aspectos seleccionados para medir el impacto del programa. Los logros en materia de reducción de los factores que inciden en las NBI, tales como los activos humanos y físicos, fueron intensos y muy intensos en los PDR y moderados en los proyectos verticales y sectoriales. En cambio, los proyectos más recientes fueron más eficaces en los aspectos vinculados a la mejora de los ingresos, dado que contemplaron mejor las demandas y la gestión de la asistencia técnica por los propios grupos de beneficiarios e incorporaron alternativas de ingresos vinculadas al agregado de valor en diversas cadenas agroindustriales, utilizando las habilidades de los campesinos e indígenas y sus recursos disponibles.

Impactos. Los PDR tuvieron impactos intensos y muy intensos en los activos físicos y en los recursos naturales. El énfasis puesto en dichos proyectos y en PRODESIB, en la capacitación y fortalecimiento de las organizaciones de las comunidades campesinas e indígenas preexistentes, contribuyó a potenciar la capacidad de acción de estas organizaciones a nivel local, logrando impactos intensos y muy intensos en estos aspectos del capital social. Menos relevantes fueron sus impactos en la seguridad alimentaria. Los proyectos de la década del noventa tuvieron mayor impacto en la seguridad alimentaria y en los aspectos del capital social relacionados con el género, el empoderamiento de los grupos económico-productivos y en su relación con el mercado; pero tuvieron impactos moderados en el fortalecimiento de la capacidad de acción de las organizaciones campesinas.

Innovación y replicabilidad. Los PDR instrumentados en los valles y en las colonias de oriente estuvieron bien focalizados en la población rural pobre, fueron pertinentes y pueden servir de base para nuevas intervenciones. El PRODESIB ha atendido a componentes clave del desarrollo rural: el saneamiento y la titulación de los territorios indígenas, así como las iniciativas tendientes a mejorar los ingresos y las condiciones de vida de estas comunidades pobres y muy pobres. Si bien cabe realizar algunos ajustes, similares a los correspondientes a los PDR, la EPP estima que este estilo de intervención es relevante y replicable a otras poblaciones indígenas. Los proyectos verticales como UNEPCA son innovadores, han permitido mejorar los ingresos de los beneficiarios y desarrollar la demanda de los productos de los camélidos. Sin embargo, su aplicación a mayor escala presenta diversas limitaciones, por su falta de dimensión territorial e inserción institucional local, así como la carencia de una visión global de competitividad de la cadena; aspectos que será necesario contemplar en futuras intervenciones. El PROSAT es un proyecto innovador que tiene aspectos positivos, tales como la importancia asignada a la asistencia técnica para mejorar la competitividad y los ingresos de los campesinos, la participación de los grupos de beneficiarios en el diseño y administración de los sub-proyectos de asistencia técnica y la consideración de las distintas alternativas que tienen los campesinos para mejorar los ingresos. Sin embargo, presenta diversas debilidades que requerirán revisiones para permitir su replicabilidad.

Sostenibilidad. Distintos aspectos comentados en los puntos anteriores llevan a afirmar que la sostenibilidad global de los proyectos es reducida. Sólo algunos componentes tuvieron contribuciones sostenibles: i) en los proyectos de área, las inversiones y la diversificación productiva mejoraron en forma permanente los ingresos; ii) el fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad en los PDR; iii) la organización y capacitación de los grupos económico-productivos en los proyectos recientes; iv) los aumentos en los ingresos de la cadena de camélidos en UNEPCA en virtud del desarrollo de la demanda de sus productos y subproductos; v) el agregado de valor a la producción campesina, mediante la elaboración de alimentos, tejidos, productos típicos, artesanías, etc., en los proyectos sectoriales (PROSAT y UNEPCA); vi) la titulación de las tierras de las comunidades indígenas del Beni, así como el fortalecimiento de sus organizaciones.

Cuestiones específicas de la evolución del programa

Participación de los beneficiarios. En el diseño de los proyectos se contemplaron distintas formas de participación de los beneficiarios. Los PDR incluyeron el fortalecimiento de las comunidades campesinas preexistentes, con el propósito de que pudieran influir en la futura planificación de los proyectos y en las políticas públicas en general. En los proyectos verticales y sectoriales se fortalecieron los grupos y asociaciones de beneficiarios con fines económicos, mejorando su empoderamiento en ese sentido.

La estrategia de participación de las comunidades indígenas del trópico húmedo considera en forma integral los principales problemas que las afectan, y no sólo las cuestiones técnico-productivas y comerciales. Ello ha permitido incorporar las demandas de capacitación de las comunidades indígenas, cuyos representantes desempeñan actualmente funciones relevantes para sus grupos de pertenencia. En su diseño el PRODESIB promovió su organización y contempló la participación de los pueblos indígenas en la preparación, gestión, ejecución y supervisión del proyecto. Es el proyecto de Bolivia en el que la participación está encarada de manera más integral y abarcadora.

Participación de la mujer y enfoque de género. El programa ha logrado progresos paulatinos en la participación equitativa de la mujer. En el diseño inicial de los primeros proyectos no se consideró explícitamente a la mujer; sin embargo, al finalizar su ejecución se lograron avances al reorientar parte de la asistencia técnica y capacitación según género. A principios de los noventa los proyectos incorporaron componentes específicos de atención a la mujer, conformando grupos exclusivos de mujeres con fines sociales y productivos (el enfoque de “mujer en el desarrollo”). En los proyectos recientes se ha contemplado el enfoque de género en los componentes productivos y se alcanzaron metas de participación de la mujer en los mismos. Ello ha implicado progresos en un tema que no es de fácil instrumentación en algunas comunidades, pero aún no se alcanzó un enfoque integral de corresponsabilidad con los hombres en todas las tareas y las mujeres no han logrado ocupar puestos directivos en las organizaciones mixtas, como se pretende en la estrategia de “género en el desarrollo”.

Conservación de los recursos naturales y el medio ambiente. El FIDA en la región y en general ha asignado a este aspecto menor importancia que la brindada a otros temas transversales. La EPP observó que la dimensión ambiental no fue incluida con jerarquía y sistematicidad en la formulación y en el seguimiento y evaluación de los proyectos, en particular en lo referente a las mediciones de impacto ambiental de las acciones desarrolladas. Esto no significa que el tema ambiental no haya sido considerado. En los PDR este aspecto se incluyó desde una perspectiva “agronómico-productivista” y no desde la dimensión ambiental; pero sus impactos fueron positivos. Los proyectos verticales y sectoriales no tuvieron componentes que atendieran a esta temática. Recién en 2004 se inició la ejecución de un proyecto específicamente orientado a la conservación y mejor uso de los recursos naturales, PROMARENA. Su inclusión implica una mayor jerarquización del tema.

Servicios de asistencia técnica. La asistencia técnica fue adquiriendo importancia creciente en el diseño de los proyectos y en la proporción de recursos financieros destinados a la misma. En los PDR era un componente más en el contexto de muchos instrumentos. En los proyectos recientes la asistencia técnica es un aspecto central en la estrategia de aumento de los ingresos, que ha mostrado interesantes progresos. En la actualidad, el enfoque predominante incorpora la participación de los beneficiarios en la determinación de sus demandas de asistencia técnica y/o capacitación y en su posterior gestión. Con ello, se mejoró la calidad del servicio y cambió la relación beneficiarios-técnicos, en favor de los primeros. No obstante, la EPP ha observado que existen varios elementos críticos para la aplicación generalizada de este “enfoque desde la demanda”.

La vinculación con los mercados y el enfoque de planes de negocios. En la última década los proyectos han promovido una vinculación más estrecha de la producción campesina con los mercados, con el propósito de mejorar sus ingresos; y gradualmente se está intentando incorporar el enfoque de planes de negocios en el diseño de los sub-proyectos grupales de asistencia técnica. En la cadena de camélidos se han observado resultados positivos, consistentes en aumentos en el valor de la producción y en el apoyo financiero a las organizaciones de productores para mejorar la comercialización de sus productos; pero el funcionamiento de los mercados campesinos es deficiente, por lo que la mayor parte de los beneficios del desarrollo de la demanda de los productos de camélidos ha sido apropiada por los eslabones superiores. En muchos sub-proyectos de PROSAT se lograron también aumentos interesantes de ingresos en las instancias iniciales; pero, para su sostenibilidad, es necesario tener presente que ellos se han desarrollado con un limitado nivel de información sobre las características globales y las perspectivas de largo plazo de los mercados de los productos seleccionados.

Acceso a servicios financieros rurales. En las etapas iniciales el Fondo apoyó la ejecución de proyectos que incluyeron la oferta de crédito público supervisado para la producción agropecuaria; algunos de ellos tuvieron problemas en la instrumentación, por limitaciones en el diseño de sus componentes técnicos y financieros. Luego del cierre del Banco Agrícola de Bolivia (BAB), los proyectos incorporaron componentes de crédito operados por instituciones privadas, destinados a financiar la producción primaria, el procesamiento y la comercialización. Estos últimos tuvieron resultados positivos, porque mejoraron el poder de mercado de las asociaciones de productores. El PROSAT no cuenta actualmente con componentes de crédito; la oferta de servicios financieros se limita a los necesarios para la apertura y administración de cuentas, para el pago de la asistencia técnica. La evolución del programa muestra, como aspecto positivo, que se erradicó la concepción de proyectos centrados en el componente crédito.

Función de los asociados del FIDA

El gobierno y las organizaciones públicas. El contexto macroeconómico, institucional y de políticas de desarrollo rural vigente durante los años noventa condicionó significativamente el desempeño de los proyectos. Las reformas de las políticas públicas no mejoraron la competitividad de los campesinos, que enfrentan un mercado global subsidiado y muy competitivo. Por otra parte, las interferencias políticas, que implicaron cambios en los equipos técnicos y el desvío de algunos recursos hacia destinos no contemplados en los proyectos, también afectaron el desempeño del programa. Para evitar tales distorsiones, en los proyectos recientes el FIDA optó por unidades de ejecución de los proyectos independientes, con una limitada inserción y articulación con las instituciones nacionales y locales, lo que le ha permitido reducir las interferencias; pero esta estrategia conspira contra la sostenibilidad y reduce las sinergias de los proyectos. La inserción institucional de los proyectos es un aspecto clave que merece una atención especial por parte del FIDA y el GoB.

ONG y organizaciones comunitarias. A partir de los años noventa se desarrollaron alianzas con diversas ONG y otras instituciones para la ejecución de algunos de los componentes de los proyectos. Los resultados obtenidos han sido diversos. La EPP observó algunas experiencias interesantes en materia de asistencia técnica y de capacitación, pero limitada movilización adicional de recursos. Las experiencias con instituciones financieras privadas no han mostrado resultados sustentables. También se han apoyado ONG y organizaciones de productores, lo que se considera positivo, dado que son interlocutores estratégicos para un mayor empoderamiento de los campesinos.

La institución cooperante. La Corporación Andina de Fomento (CAF) ha actuado en ese carácter en casi todos los proyectos del FIDA en Bolivia. Esta entidad modificó su modalidad de participación durante la evolución del programa. Al principio participó en el cofinanciamiento de algunos proyectos y con un equipo de seguimiento y evaluación técnica y administrativa [Oficina de Operaciones de Desarrollo Rural (OODR)]. Este equipo brindó aportes útiles para el FIDA, pero también tuvo debilidades en la uniformidad, el efectivo control técnico, la falta de síntesis y de encadenamiento de los informes de seguimiento. Luego la CAF eliminó su OODR y continuó participando como cofinanciador, pero se limitó al control y seguimiento administrativo de los proyectos, realizando también gestiones ante el GoB tendientes a apoyar la operatividad de los mismos. Esta ausencia técnica en el seguimiento y evaluación, que coincidió con la reducción de los equipos técnicos de las unidades ejecutoras de los proyectos verificada en años recientes por razones presupuestarias, y la falta de presencia frecuente en el país, es una debilidad que el FIDA debe resolver.

Las agencias de cooperación internacional. Casi todos los proyectos del FIDA contaron con cofinanciación parcial de otras instituciones regionales y multilaterales; pero los recursos aportados fueron de poca relevancia en relación con las contribuciones del Fondo y con el total de los montos que estas agencias prestan y donan a Bolivia. El FIDA no ha realizado alianzas sustantivas con la cooperación bilateral, a pesar de la magnitud y la comunidad de objetivos con algunos de sus programas en Bolivia.

Bolivia recibe importantes sumas de dinero como préstamos y donaciones de diversas fuentes. Los préstamos y donaciones internacionales han permitido mantener la inversión pública y ciertos niveles de crecimiento de la economía, pero sin que se hayan logrado resultados satisfactorios en materia social. La multiplicidad de proyectos y programas de apoyo a los campesinos y comunidades indígenas existentes en Bolivia plantea la necesidad de una mejor coordinación. El gran desafío es lograr una mejor articulación, para alinear la cartera de aportes a la revisión de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) 2004-2007 y para consolidar los proyectos existentes.

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

La magnitud y alcances de la pobreza rural en Bolivia son muy graves y se manifiestan tanto en los indicadores de ingresos como en los de necesidades básicas insatisfechas. El país se encuentra en una compleja encrucijada política, económica y social, que destaca la necesidad de que se intensifiquen los esfuerzos tendientes a instrumentar un programa integral de reducción de la pobreza rural. Este objetivo tiene gran relevancia, por lo que ha sido priorizado en la EBRP 2004-2007.

33. El actual contexto político y legal del país brinda un marco adecuado para instrumentar una estrategia de reducción de la pobreza rural, con enfoques que tienen una alta consistencia con los objetivos estratégicos priorizados por el FIDA. Ellos son la participación popular, el diálogo productivo y la modernización productiva, la descentralización a los niveles municipales y de mancomunidades de municipios, el desarrollo social, la equidad en los aspectos étnicos y de género y la sostenibilidad ambiental.

En casi 24 años de operaciones en Bolivia, el FIDA ha desarrollado una interesante cartera de proyectos cuyos objetivos estratégicos han sido pertinentes para la reducción de la pobreza rural. Con ellos la institución ha acumulado una valiosa experiencia en distintas regiones del país y en diversas actividades. Las lecciones aprendidas constituyen un activo muy importante para contribuir al diseño de una estrategia global de reducción de la pobreza rural, en el marco del Diálogo y la EBRP.

Los logros de los objetivos variaron durante las distintas etapas de los proyectos. En la última década sus resultados estuvieron muy condicionados por los frecuentes cambios en el contexto político-institucional. A pesar de ello, se han logrado impactos intensos en el aumento de los ingresos de los grupos de beneficiarios, contemplando una visión ampliada de la ruralidad, en la que se apoyaron actividades productivas a nivel predial, así como las de elaboración y comercialización de los productos y otras alternativas de utilización productiva de los recursos humanos del grupo familiar. Pero las limitaciones estructurales que impone el medio rural en Bolivia para la reducción de la pobreza, especialmente en el altiplano y los valles interandinos, han dado origen a procesos migratorios traumáticos y a la búsqueda de alternativas extraprediales; en la actualidad casi la mitad de los ingresos de las familias rurales pobres proviene de fuentes no agropecuarias. Este tipo de oportunidades laborales y de ingresos no han sido contempladas hasta el presente en los proyectos.

A pesar de que desde mediados de los años noventa el GoB inició un proceso de descentralización y participación a nivel local, los logros en esta materia han sido muy limitados. Lo mismo ha acontecido con los proyectos del FIDA de la última década, que no han tenido inserción institucional a nivel municipal, ni han contemplado componentes para el fortalecimiento de sus recursos humanos. El actual proceso de “Diálogo Productivo” impulsado por el GoB en las instancias locales y regionales, para construir una “Bolivia Productiva” a través de los “Municipios Productivos”, brinda un marco propicio para instrumentar un proceso de planificación con un enfoque territorial del desarrollo rural.

Los proyectos del FIDA han mostrado progresos paulatinos en la participación de los grupos económicos de beneficiarios en diversos aspectos, tales como el diseño y gestión de la asistencia técnica y/o el manejo de recursos financieros. Con ello se ha logrado mejorar la calidad de los servicios prestados y el empoderamiento y autovaloración de dichos grupos. Como contrapartida, en los proyectos verticales y horizontales recientes no se ha asignado suficiente importancia al fortalecimiento del capital social, mediante la capacitación de las organizaciones de la comunidad, con el propósito de acrecentar su capacidad de influir en el diseño y ejecución de las políticas públicas.

El nuevo enfoque de la asistencia técnica, en el cual los grupos de beneficiarios participan activamente en la demanda, contratación y pago de los servicios, ha mejorado sustancialmente su calidad y ha dado inicio a un proceso de desarrollo de un mercado de estos servicios, lo que se considera promisorio. Pero algunas de las características del PROSAT limitan su replicabilidad y sostenibilidad.

El Programa ha registrado cambios significativos en las estrategias de financiamiento de la producción y la comercialización. A partir del cierre del BAB se promovió el desarrollo de un mercado de servicios financieros, instrumentando los proyectos con el concurso de entidades privadas. Los campesinos no tienen acceso al financiamiento institucional, si no resulta de programas especiales como los instrumentados por el FIDA. Ello es un factor limitante para una estrategia sustentable de reducción de la pobreza rural.

En la última década se ha promovido una vinculación más estrecha de la producción campesina con los mercados, en el marco de una economía de mercado. Sin embargo, los problemas de estructura y desempeño de los mercados de los productos campesinos constituyen serias limitantes. Los proyectos recientes del FIDA han planteado el desarrollo de los mercados de servicios y productos, pero no han incorporado componentes destinados a mejorar su deficiente funcionamiento.

El Programa ha mostrado progresos interesantes en algunos temas transversales, tales como la equidad étnica y el género. El apoyo a las comunidades indígenas del Beni ha tenido objetivos muy pertinentes y logros muy intensos en el reconocimiento de sus derechos y en el fortalecimiento de sus organizaciones. Los sucesivos proyectos han avanzado gradualmente hacia el enfoque de género en el desarrollo, aunque todavía es necesario mejorar algunos aspectos para lograr un enfoque integral en la materia. Por otra parte, la dimensión ambiental no ha sido incorporada en los proyectos de manera transversal; sólo se ha iniciado recientemente (2004) un proyecto concentrado en la temática.

El FIDA ha tenido limitada participación en el diálogo y reducida influencia en las políticas públicas en Bolivia. A pesar de su interesante experiencia en los temas de reducción de la pobreza rural, de la necesidad del país de contar con una estrategia global que integre las actividades que realiza el gobierno con las de las agencias de cooperación, y de la prioridad asignada al tema en las estrategias de la institución, en los últimos años no se ha avanzado significativamente en el diálogo, se observa una limitada articulación de los proyectos en las instancias públicas locales, regionales y nacionales, y no se ha tenido una actitud proactiva de alianzas con la cooperación internacional.

En la última década los proyectos fueron afectados por los frecuentes cambios en las políticas públicas y en la organización para la ejecución, que generaron vacíos institucionales y obstaculizaron una eficiente instrumentación. Los problemas de inserción institucional, la falta de presencia en terreno, la baja prioridad relativa asignada al seguimiento y evaluación y un enfoque poco dinámico del ciclo de los proyectos constituyen debilidades importantes que es necesario resolver.

Recomendaciones

Intensificar la acción del programa FIDA en Bolivia y diseñar un programa global de reducción de la pobreza rural alineado con la EBRP. Se sugiere la instrumentación de una nueva estrategia del FIDA en el país (COSOP), articulada en un programa global de reducción de la pobreza rural con enfoque territorial, de mayor dimensión que el vigente, que contemple: la cartera de proyectos; el apoyo de los programas regionales; y una activa participación en el diálogo político con el GoB y con la cooperación internacional. Esta recomendación se sustenta en los siguientes motivos i) la pobreza rural en Bolivia es muy grave y de gran magnitud, tanto en los indicadores de necesidades básicas insatisfechas como en los de líneas de pobreza; ii) hay un marco político, institucional y normativo favorable creado por el nuevo gobierno; y iii) hay alta consistencia de la EBRP con las estrategias del FIDA en la región.

Apoyar el proceso de descentralización y participación popular a nivel local, con un enfoque de desarrollo territorial. Teniendo en cuenta que el GoB ha priorizado dichas políticas, se sugiere que el programa del FIDA instrumente un enfoque participativo y con ejecución descentralizada. La adopción de un enfoque de desarrollo territorial, con inserción en los municipios o en las mancomunidades de municipios, promoverá un marco institucional apropiado para dar viabilidad y sostenibilidad a la transformación productiva de los territorios rurales y a la reducción de la pobreza rural.

Los proyectos deben tener un enfoque flexible de “inclusión diferenciada”. Para encontrar un lugar social y económicamente útil para cada comunario/a en la sociedad se considera necesario diseñar una estrategia flexible y ampliamente participativa con cada comunidad, que permita definir los alcances que tendrán, en cada caso, los componentes de los proyectos, de modo de evitar los problemas de focalización en los más pobres que suelen darse en los diseños estandarizados.

Instrumentar un programa que promueva el fortalecimiento del capital social. La misión, en concordancia con la filosofía del FIDA, entiende que para superar el círculo vicioso de la pobreza de una manera sustentable no basta con incrementar el ingreso de los campesinos mejor articulados con el mercado; se requiere también, y fundamentalmente, la capacitación para el empoderamiento de las organizaciones de las comunidades rurales preexistentes, con el propósito de acrecentar su capacidad de influir en el diseño y ejecución de las políticas públicas.

Mejorar los progresos ya logrados, para alcanzar un enfoque integral de “género en el desarrollo”. Se recomienda que se tengan en cuenta los siguientes elementos estratégicos a nivel de proyectos: i) nombrar un especialista en género; ii) aplicar criterios de género en el nombramiento del personal; iii) sensibilizar en género a los directivos de los proyectos y a los funcionarios públicos vinculados con el desarrollo rural; iv) capacitar en género al equipo de campo; v) asegurar el financiamiento de las acciones de género; y vi) identificar y cuantificar a la población de usuarios o beneficiarios directos de los proyectos desde su calidad de personas individuales.

La estrategia de ingresos debe incorporar un enfoque ampliado de las oportunidades existentes en el sector rural y en actividades no agropecuarias. Se sugiere incorporar, además de los componentes tradicionales, la identificación de oportunidades laborales y de ingresos en otros sectores de la economía, que sirvan de base para diseñar una estrategia de capacitación y apoyo para su inserción en actividades no agropecuarias, de forma que se pueda acompañar a un proceso ordenado y no traumático de migración rural-urbana. Asimismo se sugiere incorporar a los proyectos del FIDA a diversas alternativas que involucren a los migrantes internacionales, como fuentes de recursos y en el desarrollo de algunos mercados de destino de productos de origen campesino e indígena.

Instrumentar una estrategia integral y con visión de largo plazo del desarrollo de la oferta y la demanda de tecnología. La asistencia técnica es un componente esencial para aumentar los ingresos de los pobres rurales, mediante un incremento sistemático de su competitividad. Para mejorar el enfoque vigente se sugiere revisar tres aspectos: i) complementarla con componentes de financiamiento de las inversiones y la comercialización de los productos; ii) darle soporte con estudios de mercado y sistemas de informaciones para los productos seleccionados; iii) contar con el apoyo del Estado para la generación de innovaciones básicas en los temas estratégicos de interés para los pobres rurales.

Los proyectos de FIDA deben contemplar el financiamiento en su estructura. Una estrategia de desarrollo rural sustentable implica contemplar la dimensión financiera. Ella puede instrumentarse con aportes del FIDA, como en el caso de UNEPCA, o mediante su articulación con otras fuentes de financiamiento local, multilateral o bilateral. Además, en el marco de su política de/para la financiación rural, el Fondo debe apoyar la estructuración de nuevos instrumentos financieros, que permitan articular el ahorro acumulado en inversores institucionales con la demanda de los pobres rurales.

Mejorar el acceso de los campesinos a los mercados de insumos y productos, así como el desempeño de los mismos. Se sugiere que el nuevo COSOP del FIDA contemple las alternativas de: i) analizar con más profundidad las cadenas agroindustriales de interés para los campesinos, la naturaleza de sus eslabones y su inserción local e internacional; ii) instrumentar componentes destinados a mejorar el desempeño integral de las cadenas, en los aspectos productivos y en el funcionamiento de los mercados; y iii) instrumentar nuevos mecanismos de coordinación de las cadenas, que mejoren el desempeño de estos mercados imperfectos.

Contemplar un enfoque global de la sostenibilidad del programa. El diseño de las nuevas intervenciones requiere la consideración de la “estrategia de salida” del apoyo financiero que implican los proyectos, con una visión integral de la sostenibilidad en los tres niveles: micro-económico, local-regional y global-macroeconómico. El COSOP debe poner énfasis en el fortalecimiento de las organizaciones campesinas, en su adaptación al nuevo contexto y en su articulación al mercado y a las instituciones nacionales y regionales, tanto sean éstas proveedoras de servicios como generadoras de políticas. Además se sugiere incorporar la sostenibilidad ambiental, en todas las intervenciones futuras.

Lograr una adecuada inserción institucional de los proyectos. Un aspecto crucial para el éxito del COSOP es lograr una adecuada inserción institucional a nivel nacional, regional y local. Para ello, el desafío principal consiste en definir las condicionalidades que permitan asegurar que los recursos humanos y financieros de los proyectos cumplan estrictamente con las reglas de transparencia e independencia de eventuales intereses ilegítimos, pero que al mismo tiempo viabilicen su adecuada articulación con las políticas e instituciones públicas correspondientes.

Dar un enfoque más dinámico y flexible al ciclo de los proyectos. Teniendo en cuenta los frecuentes cambios en el contexto y el tiempo que media entre el diseño y la ejecución de los proyectos, se recomienda plantear un mejor balance entre los recursos destinados a su identificación y diseño original y los asignados al manejo del ciclo de los proyectos durante su ejecución. Este debe contemplar un enfoque dinámico que, alimentado por nuevos entendimientos de la realidad económica, social y política, periódicamente permita realizar los ajustes necesarios al diseño inicial.

Dar una alta prioridad a la participación del FIDA en el diálogo. El FIDA cuenta con antecedentes valiosos para participar en el proceso de diálogo entre el Gobierno, la sociedad civil y la cooperación internacional. Dicha participación debe considerarse como un componente prioritario del futuro COSOP. En este contexto la institución debe decidir sobre: i) cuáles serán los mecanismos, instancias y modalidades más convenientes para que el FIDA participe en el diálogo; ii) si será necesaria una presencia permanente en terreno y cuáles serán los niveles de los funcionarios de FIDA más apropiados para participar, ó si se optará por otra variante que permita asegurar dicho objetivo.

El programa del FIDA debe tener una estrategia proactiva de alianzas con la cooperación internacional. Existen grandes oportunidades para potenciar las acciones del FIDA destinadas a reducir la pobreza rural, articulándolas con las que realizan otras agencias de cooperación. El actual gobierno ha manifestado un gran interés en que la cooperación internacional integre la multiplicidad de proyectos y programas de apoyo a los campesinos y comunidades indígenas existentes en Bolivia; el diálogo y la EBRP dan un marco para ello. El FIDA debería de estar presente en esta iniciativa.

Indicadores sintéticos del impacto de los proyectos seleccionados

Aspectos principales del impacto	PCSJO	PRODESIB	UNEPCA	PROSAT
I. Activos físicos y financieros Intensidad del cambio. ... Alcance: contribución del proyecto.......	4 4	4 4	3 4	1 3
II. Activos humanos Intensidad del cambio Alcance: contribución del proyecto.......	3 3	2 3	1 3	1 4
III. Capital social Intensidad del cambio. . Alcance: contribución del proyecto.....	4 4	3 3	2 2	2 3
IV. Seguridad alimentaria Intensidad del cambio. . Alcance: contribución del proyecto.....	2 4	1 3	2 3	2 4
V. Medio ambiente y recursos naturales Intensidad del cambio. .. Alcance: contribución del proyecto......	3 4	3 4	(2) 1	1 2
VI. Instituciones, políticas y reglament Intensidad del cambio. .. Alcance: contribución del proyecto......	4 na	2 na	2 2	2 1

Fuente: Informaciones generadas por la EPP a partir de diversas fuentes de los proyectos y de las encuestas realizadas
Notas: 1: insignificante; 2: moderado; 3: intenso; 4: muy intenso; na: no aplica; ( ): impactos negativos

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1/ Para llevar a cabo esta Evaluación del Programa FIDA en Bolivia, la OE del FIDA ha contado con los servicios de: (i) la firma consultora PROMESUR, S.C, cuyo equipo estuvo integrado por Marcelo Regúnaga, Ingeniero Agrónomo y Economista Agrario, que fue el Jefe de Misión; Mercedes Caracciolo, Socióloga; Manuel Gonzalo Chávez, Economista, experto en Políticas Públicas; y Alfredo Picerno, Ingeniero Agrónomo, experto en Producción y Comercialización Agraria. Carlos Garramón, Economista Agrario, colaboró con el equipo de evaluación y en la preparación de los informes; y Sofía Chabalgoity, Economista, se encargó de la organización de los eventos y talleres de discusión. (ii) Veruschka Zilveti, Economista, asistió en la implementación del nuevo enfoque en materia de evaluación y metodología; y (iii) Octavio Damiani, Ingeniero Agrónomo, se encargó del trabajo preparatorio de la evaluación. Paolo Silveri, Evaluador de Operaciones de la OE dirigió esta Evaluación del Programa en el País. Roberto Haudry de Soucy, Gerente del Programa FIDA en Bolivia, ha participado y colaborado en todas las fases del proceso de evaluación.