Resumen estructurado del informe terminal

Prioritariamente, pero no exclusivamente, se seleccionaron como áreas de ejecución los distritos más pobres de los departamentos de Cajamarca, La Libertad, Ancash, Huánuco, Huancavelica, Ayacucho y Apurimac.

Los factores geográficos y climáticos de la Sierra incluyen: una topografía muy escabrosa, suelos marginales (excepto en los pocos valles con suelos aluviales), temperaturas bajas con heladas frecuentes, una distribución de lluvias muy irregular y sequías que pueden durar varios años. La helada, la sequía y el granizo son los factores más riesgosos para los campesinos. Con el fin de disminuir este riesgo, los agricultores de la Sierra diversifican los patrones de producción agropecuaria.

La heterogeneidad de los sistemas de producción dentro de la Sierra es muy marcada, con diferencias en las combinaciones de cultivos y animales, niveles y tipos de desarrollo agroeconómico e institucional, presencia de otros proyectos y formas de organización campesina.

Frecuentemente, una parte importante de los ingresos de las familias proviene del trabajo asalariado, el comercio y el transporte, y no de la actividad agropecuaria.

Objetivos del proyecto y diseño

Grupo objetivo

6.500 familias campesinas sin acceso al crédito convencional, distribuidas de la siguiente forma: 1) 1 600 familias de productores individuales con predios agrícolas, hasta 5 ha., y -en el caso de pequeños productores pecuarios o mixtos- predios mayores pero cuyo valor bruto de producción fuera equivalente al que se obtendría de los predios agrícolas de hasta 5 ha.; y 2) 4 900 familias organizadas en 47 empresas campesinas asociativas de producción (ECAP), en las que -por lo menos- dos tercios de sus miembros debían cumplir los requisitos aplicables a los productores individuales, cuyos ingresos agropecuarios anuales promedio pro familia no excedieran del equivalente a USD 400.

Objetivos y componentes

Los objetivos generales fueron: 1) elevar los niveles de vida y alimentación de pequeños campesinos a través del aumento en la producción y productividad agrícola y pecuaria, especialmente productos alimenticios en áreas deprimidas de la Sierra; 2) promover cambios en las prácticas agrícolas tradicionales; 3) generar oportunidades de empleo; y 4) reforzar la capacidad administrativa de las asociaciones de campesinos.

El crédito y la asistencia técnica se otorgaría a través del establecimiento de Módulos de Asistencia Técnica (MAT). Los MAT trabajarían con productores individuales y con asociaciones, incluidas las comunidades tradicionales.

El proyecto se estructuró en tres componentes: 1) inversiones crediticias; 2) asistencia técnica; y 3) supervisión y evaluación.

Supuestos y efectos esperados

En el informe del proyecto del BID se consideraba que existía una amplia demanda de los créditos y servicios que ofrecería el programa, la demanda potencial se infería a través de un conjunto de datos sobre el número y el área de las unidades agrarias, sin referencia a los recursos necesarios y disponibles por parte de esas unidades. Se concluía que la demanda del programa sería creada o inducida por el mismo, a través de una intensa campaña de promoción entre los agricultores, teniendo en cuenta que la mayoría de ellos nunca había sido sujeto de crédito.

El diseño del proyecto presuponía la existencia de tecnologías listas para ser adoptadas por los agricultores.

Evaluación

Contexto de la implementación y su evolución

En las últimas décadas el sector agrícola peruano ha mostrado menor dinamismo que los otros sectores de la economía, tanto en relación al crecimiento del Producto Interno Bruto agropecuario, como en la participación de su fuerza laboral en relación al total.

La producción de alimentos se encuentra prácticamente estancada en los niveles alcanzados hace varios años, con fuertes disminuciones en la producción 'per cápita' de algunos productos básicos.

El promedio de las exportaciones agropecuarias ente 1980 y 1983 cayó un 3% comparado con el del cuatrienio 1976-1979, mientras que el de las importaciones ente ambos períodos aumentó un 221%.

El gobierno de Perú que asumió el poder en julio de 1985 otorgó al sector agrícola la más alta prioridad, ubicándolo como elemento clave para lograr la reactivación del aparato productivo nacional.

En cuanto al crédito agrícola, el BAP continúa siendo prácticamente la única fuente oficial que brinda este servicio y que canaliza el mayor volumen de crédito hacia ese sector. No obstante, los recursos del BAP continúan siendo insuficientes, y geográficamente se colocan en su mayor parte en la Costa.

El programa FIDA 038-PE fue diseñado a fines de la década de los años setenta, cuando las formas asociativas de producción agropecuaria tenían prioridad. Pero cuando el proyecto comienza su ejecución el orden de prioridad se invierte, ocurriendo un proceso de parcelación y de estímulo a la iniciativa privada individual, que continúa hasta casi la finalización del proyecto. El nuevo gobierno vuelve a dar énfasis a las formas asociativas de producción, pero cuando esto sucedió el proyecto ya estaba terminado.

Logros del proyecto

El proyecto representa un esfuerzo pionero en el proceso de democratización del crédito en Perú y permite preparar el terreno para una nueva política gubernamental de crédito a los agricultores en la Sierra. Ha permitido a los más pobres tener acceso al crédito, el cual -junto con asistencia técnica específica- consiguió aumentar la producción.

Otro efecto positivo es que creó una conciencia en el Banco Agrícola de Perú (BAP) de la necesidad de establecer un sistema de seguimiento y evaluación para sus actividades, a través del desarrollo de una Unidad de Seguimiento y Evaluación (USE) en el proyecto. Se ha iniciado la creación de una USE para el conjunto del BAP.

La experiencia del proyecto con los MAT ha demostrado que, bajo ciertas circunstancias, el uso combinado de crédito y asistencia técnica puede ayudar a los productores con recursos limitados a aumentar su productividad, sus ingresos y su consumo de alimentos. Las condiciones necesarias para que esto ocurriera fueron: 1) el desarrollo de fuertes lazos locales entre el BAP y el Centro de Extensión y Promoción Agropecuaria (CIPA); o 2) la integración de los servicios de crédito del proyecto con otros proyectos de desarrollo rural. En los casos en que no se dieron estas condiciones, los MAT abandonaron gradualmente la provisión de asistencia técnica. Al final del proyecto los MAT no recibieron apoyo adicional del BAP y fueron suspendidos.

A fines de 1983 (después de haber colocado el 21% del total de recursos presupuestados) se decidió: 1) expandir el proyecto a nuevas regiones de la Sierra (incluyendo las regiones de Arequipa, Tacna, Cuzco y Puno); 2) aumentar el techo del área de propiedad que un agricultor puede tener de 5 a 10 ha.; y 3) incrementar el nivel máximo de los préstamos (de USD 5 000 a USD 8 000). Estas medidas tuvieron un efecto doble. Por un lado, se aumentó notablemente la tasa de colocación de créditos, y -por otro- se cambió el tipo de beneficiario original y se debilitó la asistencia técnica, lo que redujo el impacto potencial en agricultores pobres.

Si bien el monto de los recursos previstos para crédito de inversión (capitalización) era menos del 50% de los recursos determinados para el crédito de operación (sostenimiento) existió una mayor demanda de crédito para capitalización. Esto puede deberse a la incertidumbre asociada a la evolución de los precios de los bienes producidos con esos recursos (fuerte caída en el precio de la papa, cultivo al cual se dedicó la mayor proporción de los fondos para sostenimiento) y a la percepción de una valorización (a través de la inflación) de los animales y otros bienes que constituyeron el objeto del préstamo de capitalización. Los agricultores se comportan de forma muy racional con el uso del crédito, consciente de su costo, del ritmo de la inflación y de sus múltiples necesidades para las que requieren capital.

En los casos de los préstamos de capitalización el efecto sobre el ingreso y el acervo del prestatario fue nítidamente positivo, ya que los bienes objeto de estos préstamos se valorizaron a una tasa considerablemente superior a la tasa de interés, además de las posibilidades de contar con nuevas actividades que estos préstamos y los ingresos generados a través de los mismos han representado para los prestatarios.

En los lugares en donde el crédito se vinculó con proyectos de riego y otros componentes se notaron efectos positivos. Ello permitió brindar asistencia técnica, aunque no proviniera del MAT. Cuando el crédito no estuvo inserto en un contexto rodeado por otros elementos, los MAT no pudieron cumplir su papel.

El objetivo de reforzar la capacidad administrativa de las asociaciones campesinas no se consiguió.

Hay comuneros y otro tipo de productores agropecuarios cuyos conocimientos prácticos se están utilizando de modo informal como asistencia técnica. En algunos casos, los agricultores están pagando los gastos en que incurre el "experto local" para prestar sus servicios.

La participación de los beneficiarios en el proyecto ha sido muy limitada.

Efectos, impactos y sostenibilidad

El programa contribuyó al desarrollo de los vínculos entre instituciones gubernamentales, creando oportunidades para el trabajo conjunto, reforzándolas materialmente y dotándolas de mayores recursos para su trabajo de campo. Esto no fue así en el caso de las instituciones no gubernamentales que operaban en la Sierra.

Efectos sobre los ingresos. El incremento de la producción estuvo acompañado de un aumento en los ingresos sólo en algunos años, ya que en ello influyó la variación de los precios de los productos.

Efectos sobre el empleo. Entre los beneficiarios del proyecto disminuyó el porcentaje de campesinos que trabaja fuera de su predio.

Impacto nutricional. El consumo de calorías aumentó entre los agricultores cuyos ingresos aumentaron a través de la venta de su nuevo excedente. Dado que el principal problema nutricional de la Sierra es la falta de calorías, su aumento contribuye a mejorar el estado nutricional. Pero, por otro lado, cuando se convierte parte del sistema de producción del autoconsumo al mercado, resulta otro patrón de consumo. Las variedades para el mercado, de más rendimiento, no resisten períodos largos de almacenamiento, por lo que pueden crear una situación en que las familias que antes se autoabastecían tengan que comprar sus alimentos en el mercado.

Impacto sobre la mujer. Las mujeres (ni los agricultores en general) no participaron en el diseño del proyecto. Tampoco se incluyó a las mujeres específicamente en los programas de asistencia técnica.

Impacto ambiental. 1) Al aumentar la producción de alimentos para el mercado se han disminuido los períodos de descanso de la tierra, lo que aumenta los efectos de la erosión. 2) Los cultivos intensivos de pastos bajo riego, financiados por el proyecto, han disminuido el sobrepastoreo de los pastos comunales. 3) No existieron acciones para reforestación, conservación de suelos ni recuperación de andenes.

Creación de sujetos de crédito. El proyecto ha realizado un esfuerzo pionero en el proceso de democratización del crédito, incorporando al circuito del crédito a agricultores que nunca antes habían tenido contacto efectivo con el BAP.

Cuestiones principales y recomendaciones

Aunque eran varias las condiciones que debían cumplirse para ser beneficiario, a efectos prácticos el criterio que se tomaba en cuenta era el del área.

El límite de área como criterio de eligibilidad puede resultar de difícil verificación en zonas donde las parcelas no son contiguas como en el caso de la Sierra, además de ser muy heterogéneas.

La Evaluación de Mediano Plazo identificó diversos problemas de gestión, principalmente relacionados con el personal, las relaciones personales y la actuación de los MAT. La Evaluación Terminal no ha encontrado mejoras en estos temas.

Las demoras en la tramitación para la aprobación y efectivización de las solicitudes de crédito por los beneficiarios, señaladas por la Evaluación de Mediano Plazo, continuaron vigentes. Estas demoras tienen diversas consecuencias: 1) En los créditos de sostenimiento, la imposibilidad de aplicar las recomendaciones sobre época de siembra y momento de aplicación de los plaguicidas. 2) En los créditos de capitalización, el encarecimiento de los bienes a adquirir y, por consiguiente, la imposibilidad de cumplir estrictamente el plan de inversión con los recursos aprobados y girados tardiamente. 3) Estas demoras, junto con los factores climáticos y la sobrecolocación de la papa, son los elementos clave que contribuyen a la morosidad de la cartera.

O sea, que los niveles de mora se deben a las dificultades de comercialización, a las condiciones climáticas, y a las demoras en la tramitación para la aprobación y efectivización de las solicitudes de crédito.

El proyecto no contó con una información adecuada para el análisis de la cartera.

La omisión de un estudio de la demanda de crédito de los agricultores y grupos asociativos y la carencia de información sobre sus actitudes hacia el crédito resultó en una programación insuficientemente elaborada del proyecto desde su inicio.

Ni en el diseño ni en la Misión de Análisis se captaron datos de los agricultores sobre sus perspectivas acerca de la integración del crédito con sus sistemas de producción.

Se sobreestimó la demanda crédito en las zonas seleccionadas para los MAT, lo que llevó, finalmente, a ampliar el proyecto a nuevas zonas y a elevar el techo del tamaño de la propiedad.

Para vincular la demanda con la oferta de crédito, y aún para inducir la primera, el programa preveía una actividad de promoción y organización de los agricultores, aunque no la especificaba. Esta actividad fue incluida junto con la asistencia técnica en un mismo componente. Sin embargo, sin un componente específico no se dedicaron esfuerzos sistemáticos suficientes a la organización de los agricultores.

Los préstamos asociativos fueron menos que los establecidos en el informe del proyecto (9% del monto en vez del 65% previsto).

El objetivo de reforzar la capacidad administrativa de las asociaciones campesinas no se consiguió. Esto puede deberse a: 1) una estimación incorrecta en el diseño del número de asociaciones existentes y su grado de organización; 2) el cambio en el entorno sociopolítico, por lo que las formas asociativas de producción perdieron prioridad durante el primer quinquenio de los años 80, cuando se ejecutó el programa, diseñado a finales de la década anterior; 3) las actividades tendientes al reforzamiento de las asociaciones no se especificaron en el Informe del Proyecto; y 4) las instituciones ejecutoras no contaron con técnicos experimentados en el trabajo con asociaciones de agricultores, ni tampoco recibieron capacitación en este sentido.

Se realizó una estimación inapropiada de la demanda de crédito.

El diseño del proyecto no consideró la disponibilidad de tecnología apropiada para los pequeños productores de la Sierra. Se consideraron de forma inadecuada los sistemas de producción y de comercialización de los pequeños productores. El efecto de esto fue que, por un lado, las recomendaciones tecnológicas se basaron en el uso de insumos no específicos e intensivos en capital y, por otro lado, la aparición de problemas de comercialización que se reflejaron en oscilaciones periódicas de precios y saturaciones del mercado.

El supuesto del diseño, de que existía una tecnología adecuada par los campesinos pobres sin necesidad de realizar esfuerzos de adaptación, fue equivocado.

El supuesto básico sobre la comercialización fue erróneo. Se supuso que cualquier volumen adicional de producción sería canalizado adecuadamente por los sistemas existentes.

La combinación de asuntos crediticios y técnicos introdujo un sesgo en el tipo de asistencia técnica proporcionada por algunos MAT: los técnicos tendían a centrar sus consejos en la recomendación del manejo de insumos, dejando de lado otras formas de asistencia. Faltaban menciones a cuestiones de comercialización, almacenamiento, o trato post-cosecha. Tampoco se facilitaba información sobre el uso, a largo plazo, de los terrenos, la rotación de cultivos, la necesidad de prevenir la erosión, etc.

Aunque el BAP estuvo interesado en expandir sus actividades de seguimiento y evaluación, la Unidad de Seguimiento y Evaluación del proyecto no tuvo un papel institucional fuerte dentro del Banco. Esto, junto con sus limitadas capacidades metodológicas y analíticas, redujo su efectividad.

La gente del proyecto FIDA que trabajaba para el BAP sufrió un fuerte deterioro de sus salarios reales por las altas tasas de inflación. Esto afectó su nivel de dedicación. Hubo técnicos que dejaron el proyecto antes de terminar sus contratos, siendo reemplazados sólo en algunos casos. Al no manejar adecuadamente sus recursos humanos, de los que dependía la provisión de asistencia técnica, la asistencia técnica vinculada al crédito de los MAT fue limitada.

No se aprovechó plenamente el mecanismo de la institución cooperante, cuya función fue sumamente limitada. Ello se debió, fundamentalmente, a la existencia de una brecha de comunicación entre el BID y el FIDA relativa a las cuestiones en las cuales hubiera sido crucial que el Banco focalizara su atención e informara oportuna y periódicamente al FIDA.

Un segundo proyecto (Cusco-Arequipa) tiene que introducir componentes específicos para enfrentarse a las cuestiones más importantes: la necesidad de adaptar tecnología para las circunstancias específicas de los agricultores de la Sierra y de considerar de forma especial las cuestiones relacionadas con la comercialización.

El Departamento de Cartera del BAP debe mejorar su sistema de trabajo, pudiendo beneficiarse del conocimiento de experiencias en otras instituciones similares.

El FIDA necesita explorar mecanismos para asegurarse que las recomendaciones de las misiones de medio plazo son tomadas en cuenta por los implementadores y por las instituciones cooperantes, y que existen correcciones durante el proceso de ejecución.

El uso del porcentaje de crédito desembolsado como un indicador clave para indicar el "éxito" de un proyecto puede ser muy engañoso. Los objetivos básicos del proyecto, como la provisión de servicios a agricultores pobres, no deben ser sobrepasados por objetivos financieros. El uso del porcentaje de crédito desembolsado como un indicador clave (o único) del éxito del proyecto debe ser evitado porque puede llevar a una priorización de los objetivos bancarios frente a los objetivos de desarrollo que son centrales para el FIDA.

En la práctica se trabaja con uno o dos criterios básicos de elegibilidad, por ello, en la preparación del reglamento de préstamo debería tenerse en cuenta esto, y evitar largos listados de condiciones que no son de aplicación práctica. Hay que preguntarse si los criterios pueden aplicarse en el terreno de modo adecuado y si los criterios tienen sentido en términos de la realidad en la que los agricultores trabajan.

Es esencial durante la implementación del proyecto un enfoque participativo para obtener la perspectiva de los agricultores sobre los asuntos del proyecto y la utilización de sus ideas. Los supuestos básicos utilizados durante el diseño del proyecto deben ser confirmados con datos de campo. Es importante conocer con anticipación si el crédito es considerado por los agricultores pobres como el mayor factor limitante, o si el aumento de la producción de la cosecha (por ejemplo de patata) llevará al aumento de los ingresos.

Es necesario que en la evaluación ex-ante se evalúen más a fondo y de forma explícita el contexto económico, político y social del proyecto.

Es necesario evaluar más a fondo las responsabilidades que pueden ser asignadas a la Unidad de Seguimiento y Evaluación, a la vez que los recursos y el papel institucional de la Unidad cuando el proyecto se implementa dentro de una estructura como la del BAP.

Para futuros programas se recomienda considerar la introducción, con carácter de compromiso con el Gobierno, de una cláusula de no discriminación salarial contra los profesionales y técnicos que trabajen en este tipo de proyectos, asegurando que sus remuneraciones y viáticos no queden por debajo de los que recibe el personal de otras instituciones que realizan trabajos equivalentes.

Lecciones aprendidas

Para establecer mecanismos de auto-corrección de la provisión de servicios es esencial la participación de los agricultores en el diseño, la implementación y la evaluación del proyecto.

Se requiere un seguimiento más intensivo por parte del FIDA y de las instituciones cooperantes (a las que hay que proveer de ciertas pautas básicas generales y específicas para cada proyecto para la realización de sus actividades) para conseguir las correcciones sobre la marcha que permitan cubrir las necesidades de los agricultores pobres. Las instituciones cooperantes tienen que tomar en consideración las recomendaciones dadas por las evaluaciones de FIDA, especialmente cuando no existen capacidades internas de seguimiento y evaluación. De esta forma se asegurará que una parte importante de los recursos del proyecto llegarán a los agricultores pobres.

Los criterios de elegibilidad para los beneficiarios del crédito deben ser simples y fáciles de usar. En la práctica, sólo se aplican los criterios directamente operativos.

Los proyectos de crédito para pequeños productores, por sí solos, no consiguen efectos positivos de importancia en la productividad y en los ingresos de la población objetivo. Por ello, el crédito debe vincularse con otros componentes (riego, asistencia técnica, comercialización, fortalecimiento de las organizaciones...) -ya sea dentro del propio proyecto o pertenecientes a otros proyectos- para que se noten los efectos positivos.

Dado los problemas que enfrenta la asistencia técnica tradicional, la heterogeneidad en las condiciones agroecológicas del área de algunos proyectos, los problemas de comunicación que se presentan cuando la asistencia técnica la realiza un técnico ajeno a la comunidad, y la necesidad de aumentar la población atendida por los proyectos de forma efectiva, es importante explorar la posibilidad de encarar la extensión a través de "expertos locales", brindándoles el apoyo necesario (capacitación, material, etc.).