Resumen estructurado del informe de evaluación terminal

El área cubierta por el proyecto comprende las provincias altas de Arequipa y parte de Cusco (Espinar y Chumbivilcas). Zona con pampas altas, laderas escarpadas y pequeños valles intermedios. La precipitación pluvial promedio es de 300 mm/año, localizada entre enero y marzo, lo cual hace de ésta una zona árida. Estas características, junto con las bajas temperaturas y heladas entre junio y agosto, contribuyen a que la agricultura sea de alto riesgo. Los suelos son muy pobres y la productividad de la tierra es muy baja. La situación mejora en los valles interandinos, pero éstos representan una proporción pequeña de todo el área.

Existen unas 150 comunidades campesinas con distintos tamaños y grados de cohesión interna. La población está dispersa en espacios geográficos de acceso limitado debido a las distancias, lo agreste de la Sierra y la falta de vías de comunicación. La población ha desarrollado sistemas de producción y formas de organización comunal que hacen posible una agricultura de subsistencia. La ganadería (vacunos, ovinos y auquénidos) juega un papel importante como fuente de ingreso y stock de capital. Otras actividades como el comercio, el transporte, la transformación de productos básicos (queso, lana, tejidos) y el trabajo migratorio constituyen fuentes importantes de ingresos.

Es una de las zonas más pobres del país. El ingreso promedio anual por familia era de 640 dólares por año en 1985, equivalentes a 128 dólares anuales por cápita.

En el campo institucional, la presencia del Estado en la zona ha sido muy limitada. Entre las instituciones públicas presentes en las capitales de provincia se encuentran el Banco Agrario, las sub-prefecturas, las agencias de extensión del Ministerio de Agricultura y el ejército. En todos los casos, la presencia estatal en el ámbito rural era débil, además de mantener las instituciones un escaso nivel de relación con la comunidad. Existe en la zona, además, presencia de Sendero Luminoso.

Objetivos del proyecto y diseño

Grupo objetivo

5. Se previó que la población favorecida por el proyecto sería de 141 000 habitantes, de un total de 197 000. De ésta, 4 800 familias se beneficiarían con créditos de corto y largo plazo.

Objetivos y componentes

Transformar la economía campesina del área en una unidad productiva integrada al mercado y adecuadamente articulada a la economía regional y nacional. Para ello el proyecto debía superar las condiciones de crédito, de asistencia técnica, escasez de tierras y falta de apoyo para la organización de la producción y comercialización, y se fortalecerían la estructura y la organización de las comunidades.

Los componentes fueron: (1) crédito agropecuario; (2) asistencia técnica; y (3) infraestructura de canales, andenería, reservorios y bañaderos. Otros componentes menores: apoyo a la comercialización, investigación agropecuaria, comercialización, administración del proyecto, seguimiento y evaluación y asistencia técnica internacional.

Supuestos y efectos esperados

Sus objetivos principales fueron: (1) aumentar la producción agrícola y los ingresos de los productores; (2) incorporar 4 800 nuevos clientes a los programas ordinarios de crédito del BAP; (3) reforzar los valores tradicionales de la población campesina organizada en comunidades; y (4) fortalecer las instituciones especializadas (BAP, Centros de Investigación y Promoción Agropecuaria) vinculadas a la oferta de servicios agropecuarios.

Evaluación

Contexto de la implementación y su evolución

Durante la vida del proyecto hubo serio deterioro de la capacidad de las instituciones públicas en general y de aquéllas de la agricultura en particular.

. Las condiciones macroeconómicas se caracterizaron por una elevada tasa de inflación, recesión e inseguridad sobre el futuro económico.

Las condiciones climáticas que de por sí eran adversas, se tornaron aún más severas durante los años del proyecto (períodos de sequía más largos y heladas más intensas que las usuales).

Inseguridad del área rural, debido a la presencia de Sendero Luminoso.

Logros del proyecto

Alto cumplimiento de las metas. Se otorgaron 7 433 préstamos, por lo que la meta (4 800) se superó. En los otros componentes del proyecto también se cumplieron las metas cuantitativas. Se ejecutaron: 669 km. de canales, 144 reservorios, 301 ha. de andenes, 90 bañaderos, 137 ha. de reforestación, 5 plantas queseras, 2 centros de acopio de fibras de alpaca y lana, un centro de acopio y molino de cereales. Estas acciones tuvieron un alcance mucho mayor que el del crédito. Se estima que se beneficiaron 34 488 familias, casi el 75% de la población de la zona. Sin embargo, al término del proyecto, la mayor parte de las obras de comercialización se encontraban cerradas o estaban siendo conducidas por un número cada vez más pequeño de socios.

Aumentó el comercio de productos (primarios y procesados) de la agricultura y el de bienes adquiridos por los beneficiarios del proyecto desde fuera de la región.

Los beneficios más significativos del proyecto fueron percibidos por los ganaderos en áreas bajo riego y los alpaqueros en general, quienes introdujeron importantes transformaciones productivas.

Efectos, impactos y sostenibilidad

Se consiguieron algunas transformaciones productivas, como incrementos en la productividad de papa y leche, especialmente en las zonas bajo riego; mejora de los hatos de ganado vacuno, ovino y alpacas, que permitieron incrementos de la producción de carne, leche y lana; aumento del valor agregado en la producción de leche y lana por vía de las queserías y los centros de acopio de lana, etc. Estos beneficios habrían sido más significativos de haber sido complementados con apoyo a la mejor organización de los productores para la comercialización y con una asistencia técnica mayor durante las fases de producción. Por ello, los aumentos en la productividad no siempre resultaron en aumentos de los ingresos netos.

El proyecto ayudó a expandir las líneas de producción que ya estaban en proceso de desarrollo (engorde y mejoramiento ganadero, semilla de papas). No propulsó la introducción de nuevas tecnologías.

Impacto del crédito. El crédito que se dio y no se recuperó constituye un subsidio directo al ingreso, y ello es un beneficio para quienes no han pagado sus deudas. El crédito que se usó con fines de inversión, como en el caso del ganado, tuvo retornos positivos significativos para los usuarios, demostrándose los beneficios del crédito que se otorga cuando hay una capacidad básica que se puede potencializar.

Existió participación de la población en acciones puntuales (acarreo de materiales, organización de mano de obra local, distribución de alimentos, etc.) lo que contribuyó a mejorar el ritmo de ejecución del proyecto, a reducir costos y a ampliar el número de obras. Pero los beneficiarios no contaron con espacios para intervenir en la programación de actividades, en la priorización de obras, en la propuesta de acciones y/o en la revisión del proyecto.

Cuestiones principales y recomendaciones

El organismo ejecutor mostró capacidades y experiencia limitadas para impulsar mecanismos de coordinación y concentración inter-institucional que aseguraran la complementariedad efectiva y la articulación de los diferentes componentes del proyecto. El manejo de las relaciones institucionales fue una de las debilidades más significativas del proyecto, el cual había sido concebido para ser ejecutado como un esfuerzo conjunto entre el BAP y otras instituciones públicas y privadas vinculadas al quehacer agropecuario. Las fricciones surgidas entre los distintos organismos participantes llevó al BAP a rescindir convenios y a convertirse en el único ejecutor. Esto originó que el proyecto sufriera numerosos cambios en su estrategia, organización y gerencia. Se produjeron, también, periódicas paralizaciones de actividades y un desarrollo desigual y poco complementado de los diversos componentes. Esta situación afectó a los resultados del proyecto.

El proceso de crisis institucional del sector público afectó desfavorablemente al proyecto, porque no fue posible la complementariedad esperada entre las instituciones que asumirían cada uno de los componentes.

Debido a las prácticas usadas por el Banco Agrario del Perú se produjo una total descapitalización de la cartera del proyecto. Los fondos rotatorios iniciales se descapitalizaron debido a la utilización de tasas reales negativas en los préstamos y por falta de repago. No se valoraron la capacidad real de endeudamiento de los agricultores, la naturaleza de los proyectos a implementar y su capacidad de ejecutarlos. En realidad no se identificaron sujetos de crédito. Tampoco se sabe qué ha pasado con el dinero, y si lo pueden devolver.

Gran peso relativo (50.5% de los recursos) otorgado al componente de crédito, incluso cuando en el momento de la formulación y negociación resultaba evidente la escasa probabilidad de retorno de los créditos. Esto se debe, principalmente, a la naturaleza de los riesgos de producción y de mercado.

Las condiciones macroeconómicas, políticas y climáticas adversas afectaron negativamente la capacidad de los productores para devolver deudas. El proyecto no había adoptado en su diseño una estrategia para la adaptación al entorno prevaleciente en Perú. Más aún, el proyecto pareciera haberse diseñado para ser conducido en una economía estable, bajo condiciones de plena seguridad y sin riesgos de orden climático.

Se asignaron recursos escasos a las actividades que tienden a disminuir la incidencia de riesgos y al incremento de la productividad (22.3% del total), tales como obras de infraestructura de riego, industrialización, comercialización y abrevaderos.

La secuencia en que se ejecutaron los componentes no fue la mejor opción. En los años comprendidos entre 1986 y 1988, cuando se desembolsó la mayor parte del crédito de sostenimiento, aún no se había iniciado formalmente la ejecución del proyecto. Por lo tanto, el crédito no estuvo acompañado de asistencia técnica ni se coordinó con el componente de infraestructura (canales de riego y recuperación de andenes). Consecuentemente, los riesgos de producción y de mercado no fueron atenuados.

Se propuso que el proyecto contribuyera al desarrollo institucional y al fortalecimiento de las organizaciones comunales, pero no se incluyeron actividades específicas ni recursos para este fin. Las acciones desarrolladas no mostraron una orientación hacia el fortalecimiento de las organizaciones campesinas beneficiarias de los componentes del proyecto (comunidades campesinas, comités de regantes, clubes de madres, etc.). Esto hubiese constituido una forma de asegurar que las acciones promovidas e iniciadas por el proyecto aseguraran sostenibilidad en el tiempo. De hecho, al término del proyecto, la mayor parte de las obras de comercialización se encontraban cerradas o estaban siendo conducidas por un número cada vez más reducido de socios.

En el diseño del proyecto se consideró, como una estrategia básica, el impulso a la participación de los beneficiarios, pero fueron limitados los mecanismos que se implementaron para llevar adelante este propósito, sobre todo por la escasa experiencia y conocimientos del equipo acerca del manejo de propuestas participativas.

Aunque el proyecto recomendó, en su diseño, una estrategia de trabajo orientada a logra una participación de la mujer campesina y de sus organizaciones, diversas dificultades impidieron que esa propuesta fuera implementada. Entre esas dificultades destacan: restringida experiencia previa en el desarrollo de propuestas desde una perspectiva de género, escasa disponibilidad de recursos para la creación de fondos rotatorios, limitada prioridad otorgada al trabajo con las mujeres y ausencia de acciones de capacitación del personal.

La inseguridad en el área rural, debido a la presencia de Sendero Luminoso, no sólo influenció negativamente en las actividades del proyecto, sino que incidió en la actitud y la capacidad de las personas y grupos a ser atendidos por el proyecto, ya que Sendero Luminoso infunde temor o mengua el interés de las personas por organizarse y relacionarse a cualquier institución. La presencia del ejército en la zona era también temida entre los pobladores. En los últimos años el ejército ha iniciado su retirada progresiva de las denominadas "zonas de emergencia".

Los aumentos en la productividad no siempre resultaron en aumentos de los ingresos netos debido a que las transformaciones productivas no fueron complementadas con apoyos a la mejor organización de los productores para la comercialización.

La ubicación de la Unidad de Seguimiento y Evaluación fuera del Organismo Ejecutor entró en contradicción con la naturaleza de las funciones previstas para ella: apoyo a la gestión del proyecto.

La participación de la Corporación Andina de Fomento (CAF) como institución cooperante resultó eficiente en lo concerniente a la transferencia y administración de recursos. Sin embargo, en lo que respecta a apoyo técnico su labor mostró una concentración en la verificación del cumplimiento de metas, como lo demuestran los diversos informes de supervisión. El proyecto no contó, por tanto, con un mecanismo de seguimiento externo en aspectos referidos a la pertinencia de la estrategia del proyecto, la valoración de los métodos utilizados, el reforzamiento del sistema de evaluación y seguimiento y, en particular, de una evaluación de cómo los factores externos y las relaciones institucionales estaban afectando la implementación.

El proyecto tuvo una concepción demasiado ambiciosa y escasamente funcional. La formulación adoleció de limitaciones en cuanto a la especificidad de sus objetivos, y una falta de jerarquización de los mismos. A pesar de esto, el diseño del proyecto no se revisó durante su ejecución. Tampoco se realizó un esfuerzo por construir indicadores de proceso y de logro de objetivos. Por ello, al hacer la evaluación del proyecto se tropieza con la dificultad de no saber qué logros específicos se esperaban. La escasa información estadística sobre los impactos del proyecto dificultaron también las tareas de evaluación.

Las decisiones 'a priori' sobre la asignación de los recursos para sostenimiento y capitalización obedecen al buen entender de quienes diseñan el proyecto de lo que sería bueno para los productores. En la práctica, es difícil cumplir las metas al respecto y, en principio, ni siquiera habría porqué hacerlo. La demanda de crédito a distintos plazos se dará como un resultado de la definición de programas de finca, para producción, inversión e ingresos y la respectiva valoración de activos y pasivos. Sería a partir de este análisis que cada unidad productiva valorará cómo puede pagar la deuda que va a adquirir. Por otro lado, estará en el criterio del banco la valoración del esquema de amortización del préstamo, y en ello tendrá mucho que ver la valoración de la experiencia del productor, su récord crediticio, el cumplimiento de obligaciones previas de menor cuantía, etc. No parece razonable establecer a priori montos de préstamos para sostenimiento y capitalización, ni mucho menos metas en cuanto a número de préstamos a ser otorgados, pero sí establecer metas en cuanto a clientes en un sentido estricto. De esta forma, puede hacerse una planificación de la demanda real progresiva de crédito a medida que se dan las acciones de fomento que desarrolla el proyecto.

La oferta de crédito tiene que ser muy flexible en cuanto a su destino, deber ser de "libre disponibilidad". Así, el campesino puede llevar a cabo la diversificación de sus actividades como una forma de reducir sus riesgos.

La asignación de recursos de un proyecto entre varios componentes es una tarea compleja. Sin embargo, para minimizar las probabilidades de error en la estimación de los beneficios esperados, podría adoptarse un método que permita separar los retornos de cada componente al incremento marginal del ingreso y al incremento marginal de la capacidad para salir de la pobreza. Esto no implica, necesariamente, condiciones de linealidad entre componentes y beneficios específicos, sino que permite identificar los aportes en forma más sistemática.

La valoración de los beneficios del proyecto presenta dificultades. hacer una valoración adecuada requiere un cúmulo importante de información que debería generarse a lo largo del proyecto, por lo menos sobre los siguientes aspectos: innovaciones tecnológicas, obras ejecutadas, resultados de cosecha, clima, número de productores atendidos, precios y eventos importantes. Si en el futuro se quisiera hacer un análisis detenido de los beneficios del crédito o de un proyecto en general, los requerimientos de información y el plan para obtenerla debe hacerse explícito en el sistema de seguimiento y evaluación del proyecto.

El cambio tecnológico en la pequeña agricultura es un fenómeno complejo. La experiencia sugiere que los campesinos adoptan estas innovaciones estableciendo jerarquías, de manera secuencial. Por ello, todo proyecto debería identificar el orden en que las innovaciones son adoptadas, según la lógica campesina, y utilizar esta información como criterio de priorización en la asignación de recursos.

En relación a los incentivos, se ha extendido la apreciación de que es necesario buscar alternativas a las prácticas tradicionales que se utilizan en los proyectos, como trabajo por alimentos, reparto de medicinas, etc., ya que crean múltiples distorsiones que estimulan la actitud de dependencia y son poco efectivas en términos de los alcances del proyecto. Se deberían buscar nuevas formas de utilización de alimentos y medicinas para promover el desarrollo y no sólo satisfacer necesidades en el corto plazo. Para ello, se podría actuar sobre las motivaciones y las actitudes de los agricultores. Por ejemplo las charlas, las acciones grupales para identificar y solucionar problemas, la motivación para la superación, etc., son formas efectivas para lograr este objetivo.

Aumentar la efectividad del trabajo de las Unidades de Seguimiento y Evaluación. Para ello se considera indispensable: incluir desde la concepción de los proyectos lineamentos metodológico-conceptuales, recursos para la capacitación y actualización del personal, establecimiento de mecanismos para asegurar un intercambio periódico de experiencias, y un acceso permanente a material escrito (por lo menos al publicado por el FIDA).

Las difíciles condiciones de violencia político-social en el área rural constituyen una realidad común a muchos lugares del mundo. En la ejecución de proyectos de desarrollo rural es necesario destacar la importancia de considerar las condiciones particulares en las que se desenvolverá el equipo. Tales condiciones exigen reconsiderar la estrategia del proyecto, sus mecanismos e instrumentos y su asignación de recursos. Por ejemplo, entre los equipos del personal se requerirá radio y extintores, y el entrenamiento deberá incluir aspectos de supervivencia.

Modificar en la tarea de supervisión la relación entre la institución que ofrece la supervisión y quien es supervisado. No sólo es importante la presentación de un informe, sino la discusión del mismo con el equipo local y la efectivización de un seguimiento a las recomendaciones, ya que no tiene sentido ofrecer recomendaciones para que no lleguen a ser utilizadas.

La institución cooperante debe asumir un compromiso de actuar como un puente entre el organismo financiero y el ente ejecutor.

Lecciones aprendidas

La importancia relativa que debe tener el crédito en los proyectos de desarrollo rural es un tema a debatir. Por un lado, se puede advertir que cuanto más escasos los recursos propios y el ahorro, más necesidad habrá de crédito. Sin embargo, también hay que considerar que en el contexto de una valoración estrictamente financiera, cuanto más escasos los recursos propios y el ahorro, menor es la posibilidad de calificar como sujeto de crédito, es decir, menor la posibilidad de endeudarse. Este análisis lleva al planteamiento de que en zonas en que se prevé que habrá dificultades en los retornos de los créditos (alto riesgo en la producción y/o en los mercados), es recomendable dar más peso relativo a otros componentes (canales, reservorios, bañaderos, vacunación de animales, reforestación, apoyo a la comercialización, centro de acopio y procesamiento de lana o cereales, etc.) que pueden tener un alcance mucho mayor que el del crédito, y además contribuyen a crear las condiciones básicas necesarias para que surja una demanda genuina de crédito.

Si, de todas formas, el crédito se considera imprescindible, este componente debe coordinarse con los demás (asistencia técnica, apoyo a la comercialización, obras de infraestructura, fortalecimiento de las organizaciones de productores, etc.), e -incluso- considerarse la posibilidad de comenzar el otorgamiento de créditos después de que las obras de infraestructura que disminuyen el riesgo de producción y de comercialización hayan sido realizadas. De esta forma, se aumentará el efecto sinérgico de la acción complementaria de los diversos componentes. Además, los beneficios de las obras de infraestructura suelen ser inmediatos, lo cual no sólo posiciona mejor al productor, sino que ocasiona una predisposición positiva hacia las actividades del proyecto.

Es necesario dar mayor peso relativo a las actividades de comercialización que el que se suele otorgar en los proyectos, porque los aumentos en la productividad no siempre se acompañan de crecimiento de los ingresos netos si los productos no se comercializan debidamente.

Si la escasez de financiamiento en el área rural es muy significativa, dar dinero en forma de crédito oficial es una solución transitoria e ineficaz. Es importante, por ello, hacer una comparación de los beneficios del crédito que se otorga desde un proyecto en forma directa hacia los productores y la alternativa de contribuir al desarrollo del mercado financiero, canalizando esos fondos hacia organizaciones de primer piso, que tengan la función explícita de actuar como intermediarios financieros en el área rural. Para el Estado puede resultar difícil resistir a la tentación de usar la condonación de préstamos como respuesta a presiones políticas. Por otro lado, los bancos públicos han dado dinero sin una valoración real de las posibilidades para pagarlo, por lo que les ha sido difícil tener la autoridad para ejercer las prácticas financieras que exige la administración del crédito. Ante tal situación, el Estado tiene que encontrar, en forma urgente, un nuevo papel en el desarrollo de los sistemas de financiamiento y provisión de servicios financieros en el medio rural, desdeñando la alternativa de administrar crédito. El fomento de un nuevo orden institucional y el surgimiento de instancias de primer y segundo piso, pueden ser apoyados por el Estado, especialmente para crear sistemas financieros que lleguen a donde más se necesita.

La economía campesina ha logrado, a través del tiempo, ajustar sus recursos, tecnología y organización en un todo integrado. La economía campesina se encuentra en una situación de equilibrio, aunque sea de bajo nivel. No está en una situación de desequilibrio, donde el "cuello de botella" al desarrollo es el crédito o algún conjunto muy limitado de factores. Por eso, la política de desarrollo rural tiene que ser mucho más sofisticada de lo que usualmente se cree. Hay que actuar en base a "factores limitativos", es decir, aquellos factores cuyo aumento o disponibilidad es una condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo rural. El desarrollo rural se logra expandiendo todos los factores limitativos. En el caso particular de la sierra peruana, se puede considerar que los factores limitativos fundamentales son la ausencia (o el poco desarrollo) de ciertos mercados básicos (crédito, seguros), la tecnología, la educación y las organizaciones.

Relevancia de valorar e internalizar en los proyectos de desarrollo rural el marco institucional y social en el que se desarrollará el proyecto. Es difícil llegar a las personas sin pasar a través de las organizaciones, pero también ellas requieren ser fortalecidas en su capacidad para ser partícipes y reales beneficiarios del proyecto. En tal sentido, los proyectos que entre sus objetivos se proponen el fortalecimiento de las organizaciones de base requieren hacer explícitos los instrumentos que usarán para tal fin. Es fundamental reconocer que un proyecto es sólo un mecanismo que tiende un puente entre un estadio actual y uno futuro, y que es la comunidad la que hará posible que el futuro sea realidad.

Además de una evaluación del "efecto local" de los proyectos, debe realizarse una evaluación del "efecto heurístico" de los mismos. Esto se refiere a derivar lecciones para las políticas globales de desarrollo rural a partir de las experiencias "micro" del proyecto. En el futuro, los proyectos deben tener un diseño que permita también aprender sobre las causas del atraso rural. Este papel heurístico de los proyectos puede también verse como una innovación en la tecnología del desarrollo rural.

Deben tomarse serias precauciones a la hora de seleccionar un Organismo Ejecutor. Un ejecutor exitoso en un proyecto no tiene porqué serlo en otro. Por ello, la capacidad institucional requiere ser evaluada ex-ante y con detenimiento. Es necesario considerar, entre otras cosas, la compatibilidad de la naturaleza y las características del proyecto con los propósitos institucionales de ese organismo, su voluntad y capacidad para coordinarse con otras instituciones en el caso que así lo requiera la implantación, su capacidad técnica, actitudes de su personal, las remuneraciones, la organización, su estabilidad institucional y la existencia de mecanismos de participación.

Los proyectos con múltiples componentes, y que prevén que ellos sean ejecutados pro varias instituciones, deben incluir en su diseño instancias sólidas de concertación, mecanismos operativos de acercamiento institucional y métodos de trabajo que aseguren un resultado sinérgico.

Si se desea que las actividades promovidas e iniciadas por el proyecto aseguren su sostenibilidad en el tiempo, es recomendable que se desarrollen acciones para fortalecer las organizaciones campesinas beneficiarias (comunidades campesinas, comités de regantes, asociaciones de mujeres, etc.) y las capacidades de gestión. No son las obras en sí mismas las que hacen el desarrollo, sino la capacidad de hacerlas funcionar.

Los beneficios del mejoramiento genético del ganado (vacuno, ovino, alpacas) a través de adquisición de reproductores (que permiten lograr crías mejoradas y aumentar la producción de leche, carne y/o lana) son mayores en las áreas de riego, ya que en las áreas de secano las mejoras genéticas son difícilmente acompañadas por mejoras substantivas en la nutrición y el manejo.

Todo el personal del proyecto debe colaborar en las tareas de seguimiento y evaluación. Estas tareas, en general, representan poco trabajo adicional si se compatibilizan con otras actividades de ejecución. De esta forma se consiguen dos objetivos: (1) disminuir las cargas de trabajo del personal de la USE (lo que permite una Unidad más pequeña), y (2) que todo el personal del proyecto se sienta partícipe de un sistema que les es útil, por lo que aumentan las probabilidades de que las recomendaciones que la USE realiza sean llevadas a cabo.