Proyecto de Desarrollo Rural Integrado Sur de Loja (1992) - IOE
Proyecto de Desarrollo Rural Integrado Sur de Loja (1992)
Evaluación preterminal resumen ejecutivo
El área del proyecto corresponde a cuatro subáreas: Pindal, en la Cuenca del río Alamor, Catacocha, en la cuenca del río Catamayo, Sosoranga (río Sabiango), y Lucero (río Pindo). Estas subáreas ocupan en conjunto aproximadamente 127 000 ha. y están cubiertas predominantemente por pastos y arbustos de baja productividad forrajera y -en menor medida- por cultivos agrícolas y vegetación arbórea de porte medio. El clima presenta temperaturas medias anuales moderadas (alrededor de 16 °C) y aptas para la producción agrícola. Las deficiencias climáticas principales radican en el régimen de lluvias, algo exiguo para las condiciones de evapotranspiración del área (valores anuales medios de 700 mm) y muy concentrado en enero-julio. El período de sequía, muy intensa, es aproximadamente de siete meses por año.
Las limitaciones edáficas son muy importantes. En primer lugar, los suelos son en general esqueléticos (texturas gruesas, con bajo contenido en materia orgánica y nutrientes) y poco profundos. En segundo lugar, las cuatro áreas poseen pendientes pronunciadas y laderas abruptas, susceptibles de erosión. A pesar de ello, la mayoría de los pequeños establecimientos (ampliamente predominantes en número en la región) dedica parte considerable de sus recursos naturales a actividades agrícolas de baja productividad. Sin embargo, la ganadería bovina es la actividad económica predominante en el área.
Los principales problemas del área son la tenencia concentrada de la tierra, las deficiencias en la infraestructura física (sobre todo caminos), la tecnología rudimentaria, la escasa productividad agrícola y ganadera y -por extensión- los ingresos limitados de las familias campesinas, gran parte de las cuales deben clasificarse por estándares internacionales como pobres. Estos problemas son agravados por la precaria organización campesina, que redunda en esquemas de comercialización no asociativos y, por ello, en la captura de excedentes elevados por parte de los comerciantes intermediarios.
Objectivos del proyecto y diseño
El proyecto debe beneficiar a 7 000 familias (aproximadamente 38 500 personas) que habitan en el área del proyecto.
Los objetivos del proyecto son el incremento de la producción y productividad agropecuarias y del ingreso de las familias campesinas, el mejoramiento de la distribución del ingreso, el aumento de la ocupación de la mano de obra, la preservación de los recursos naturales y el crecimiento de la participación campesina en el diseño y ejecución de las políticas de desarrollo rural.
Componentes: 1) subproyecto productivo (crédito, asistencia técnica, desarrollo forestal, granja ganadera y comercialización agropecuaria), 2) subproyecto infraestructura (caminos vecinales, saneamiento rural, salud y educación primaria), 3) subproyecto organización y capacitación, y 4) subproyectos regularización fundaria, seguimiento y evaluación y Unidad Ejecutora.
Los incrementos de los niveles productivos deben superar tres limitantes claves: el uso de variedades poco productivas, la preparación inadecuada del suelo y la escasa utilización de insumos modernos.
Contexto de la implementación y su evolución
La fase de arranque e inicio de la ejecución del DRI-Sur (año 1986) estuvo signada por el proceso de cambio de status institucional de la SEDRI por la recién creada Subsecretaría de Desarrollo Rural (SSDR), dentro del Ministerio de Bienestar Social. Este proceso significó dos aspectos: por un lado, un nuevo retraso en el inicio de la ejecución, en la medida en que fue necesario, en lo formal, ratificar los instrumentos legales (conveios) suscritos con anterioridad con los ejecutores y una consulta legal del BID sobre si hubo o no "cambio del Ejecutor". Por otro lado, este proceso provocó una descoordinación institucional, en la medida en que la nueva ubicación del Programa Nacional, al interior de un Ministerio, generó competencias de otros Ministerios (MAG, por ejemplo) con igual status que el MBS y lo que es peor se disminutó la capacidad de convocatoria del organismo coordinador.
Aunque en la formulación del proyecto se definió a la SEDRI como responsable de la administración y ejecución del proyecto, estas funciones fueron asumidas por el Ministerio de Bienestar Social (MBS), a través de la Subsecretaría de Desarrollo Rural (SSDR). El BID, como institución cooperante, desempeñó un papel importante en momentos de cambios institucionales y/o de interferencias de tipo político.
Si bien en la formulación del proyecto no se establecieron mecanismos para apoyar a la mujer rural del área, en la ejecución se incorporó a la mujer campesina a las actividades de casi todos los componentes.
En febrero de 1992 el proyecto se encontraba en una situación de acefalía y de ruptura de las actividades de apoyo a los pequeños campesinos, provocada tanto por la finalización del período de ejecución con recursos externos, cuanto por divergencias -de tipo político- entre el organismo nacional de conducción del programa y el organismo regional co-ejecutor del proyecto. Situación bastante delicada si se considera que fue precisamente el año anterior el período de mayores ejecuciones del proyecto, cuyas inversiones no ha alcanzado la maduración suficiente como para una retirada total de la estructura institucional.
A pesar de los problemas de falta de un diseño de la metodología para la capacitación y la escasa y poca capacitación de los técnicos que se llevó a cabo, la capacitación de campesinos tuvo un avance aceptable. Los distintos eventos de capacitación cubrieron temas agrícolas, pecuarios, de forestación y de conservación de recursos naturales, de salud y nutrición, de aspectos legales y reforma agraria, de comercialización y de educación y desarrollo comunitario.
Los componentes de infraestructura económica y social tuvieron un buen desempeño a nivel del cumplimiento cuantitativo de las metas y desembolsos. Sin embargo, la ejecución de estos componentes estuvieron afectados por problemas técnicos, administrativos y de operación.
Efectos, impactos y sostenibilidad
Con el propósito de apoyar la ejecución del proyecto, en 1985 la SEDRI implementó un convenio de cooperación técnica con el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), con recursos provenientes del préstamo no reembolsable del BID. La implementación de este convenio constituyó un aporte valioso durante la primera fase de ejecución del proyecto en que, por las restricciones presupuestarias, no fue posible contar con personal suficiente ni en forma estable. Este convenio de cooperación constituyó un soporte técnico que estableció las bases para la posterior ejecución del proyecto.
A partir de 1988 se inicia la formulación de pequeños microproyectos que recogen varias iniciativas campesinas. Frente a estas iniciativas, el proyecto pudo establecer un mecanismo de financiamiento (los FODECOs) que permitió llevar a la práctica su ejecución, sobre la base de los recursos del componente de capacitación, destinados al "fortalecimiento de la organización". Los FODECOs permitieron impulsar actividades creativas y no tradicionales como las de agroindustrias o artesanías que no fueron contempladas en el diseño inicial y que representan, en zonas de gran fragilidad agroecológica como es el área del proyecto, las únicas alternativas para lograr un desarrollo autosustentado y el aprovechamiento de los recursos humanos disponibles.
Cuestiones principales y recomendaciones
Hubo una inconsistencia en las propuestas de algunos de los componentes con la realidad del área. La propuesta del proyecto careció de un diagnóstico adecuado del área, que permitiera mirar tanto los problemas de los grupos campesinos como las tendencias en la dinámica social y productiva. En el diagnóstico no se caracterizó lo suficientemente bien a los grupos campesinos, al patrón de acumulación de la fincas de los potenciales beneficiarios del proyecto ni al entorno que los afecta.
La utilización de una base estadística, centrada en información secundaria más la formulación de propuestas gestadas entre el grupo de técnicos y sin participación de los beneficiarios provocó la definición de componentes poco precisos y el diseño de múltiples actividades, que significaban muchas veces saltos tecnológicos difíciles de alcanzar: 1) en el período temporal de ejecución de un proyecto (4-6 años), o 2) a partir de un nivel de producción bastante rudimentario, como es el caso de la producción agropecuaria de la zona.
En la propuesta del proyecto se diseñaron una larga lista de actividades en cada componente sin priorizar aquellas tendientes a solucionar los principales problemas del área. De esta manera, se llegaron a formular componentes que tuvieron que reformularse para hacer factible su ejecución.
La falta de adecuación de las acciones propuestas a la dinámica social y a las condiciones agroecológicas se reflejó en la falta de indicadores de los efectos e impactos esperados en la población beneficiaria, lo que impidió la programación de tareas y la operatoria por parte de los organismos co-ejecutores. Esta situación, por otra parte, volvió difícil realizar el seguimiento y la evaluación del proyecto.
La fase de estudios previos a la negociación del préstamo duró varios años. Esta situación generó frustraciones en la población del área, por la demora en el inicio de las acciones.
La ejecución del proyecto contó con un doble espacio de coordinación: uno local, débil y encargado de parte de la ejecución, y otro nacional, responsable de la ejecución global. Este hecho tuvo repercusiones serias en la ejecución del proyecto. Las más directas se refieren a: 1) la dicotomía en la gerencia del proyecto, lo que a su vez repercutió en la debilidad institucional del jefe de la Unidad Ejecutora en la gestión local del proyecto, y 2) la necesidad de que muchos problemas surgidos en Loja (sede del proyecto) tengan que resolverse en Quito.
La Unidad Ejecutora careció en muchos períodos de falta de técnicos, por los constantes movimientos de personal realizados unilateralmente por los co-ejecutores.
La capacidad legal del jefe del proyecto para poder contratar, adquirir o comprar fue muy reducida hasta bien avanzado el período de ejecución. Esto impidió la adquisición oportuna de bienes y servicios requeridos por el proyecto, debiendo estos realizarse desde Quito.
El cambio del organismo ejecutor de la SEDRI a la SSDR provocó una descoordinación institucional, ya que la nueva ubicación del Programa Nacional, al interior de un Ministerio (en vez de depender directamente del presidente) generó competencias de otros ministerios con igual estatus que el MBS y -lo que es peor- se disminuyó la capacidad de convocatoria del organismo coordinador.
Por lo anterior, cada institución co-ejecutora comenzó la ejecución siguiendo sus propios criterios (y conveniencias), generando desfases e impidiendo el necesario equilibrio e integración de las acciones de desarrollo.
Existió un número insuficiente de recursos humanos en relación al diseño original del proyecto. Además, la calidad del personal asignado no fue satisfactoria, tanto en términos de formación como de experiencia. En gran medida, esto ocurrió porque en el diseño del proyecto, si bien se especificó el número y la calidad de los técnicos requeridos por la Unidad Ejecutora, no se aseguraron los mecanismos para proveerlos. Esto afectó la ejecución de componentes clave, como asistencia técnica y capacitación.
Existió un alto grado de movilidad del personal, ocasionado tanto por requerimientos de las instituciones nominadoras cuanto por gestiones de los propios técnicos, que estaban descontentos.
En relación a la calidad del personal, es de destacar la asignación de personal "problemático" a la Unidad Ejecutora por parte de los organismos co-ejecutores. Además, en momentos de mayor crisis y ante la falta de personal, se contrató a estudiantes de último año de Universidad. Por ello, la calidad del personal asignado estuvo afectada tanto por técnicos con poca experiencia y baja motivación para trabajar con pequeños campesinos y, en el caso de los estudiantes, con intereses distintos a las necesidades del proyecto (por ejemplo, la elaboración de tesis, el contacto con los profesores, etc.).
Para superar las deficiencias de calidad del personal asignado no se diseñó un plan sistemático de capacitación, que incorporara módulos sobre aspectos técnicos y metodológicos y que pudiera ser reajustado anualmente de acuerdo a las prioridades del proyecto.
Los nombramientos de varios directores y/o jefes de áreas no se realizaron sobre la base de criterios de formación técnica y experiencia de trabajo con pequeños campesinos en áreas con serios problemas agroecológicos, lo que afectó negativamente a la conducción y gerencia del proyecto.
La institución cooperante tuvo una rigidez excesiva en la aplicación de sus normas y procedimientos, lo que obstaculizó la ágil transferencia de recursos. Además, el manejo de los convenios de préstamo BID volvió engorrosos y hasta contradictorios los trámites.
En la formulación del proyecto no se establecieron mecanismos para apoyar a la mujer rural del área, que juega un papel muy importante en la estrategia productiva de la zona.
El desmantelamiento apresurado de técnicos, vehículos y oficinas y la dificultad de un diálogo amplio y rápido entre los organismos involucrados está volviendo difícil la readecuación de las acciones y la continuación de los apoyos en momentos críticos de algunas actividades del proyecto (como los FODECOs).
En el diseño del proyecto no se presenta una metodología adecuada para la capacitación de campesinos y técnicos, únicamente se señala el principio de privilegiar la capacitación en servicio, bajo el esquema de "aprender y enseñar haciendo".
Varios de los grupos que ejecutan microproyectos financiados por FODECOs requieren de capacitación técnica específica par la actividad, y casi todos ellos tienen problemas de organización de la empresa y de acceso al mercado.
Se incorporaron, a partir de 1990, promotores agropecuarios campesinos (PAC) que no fueron previstos en el diseño del proyecto y que constituyen un importante mecanismo de participación campesina en el proceso de transferencia de tecnología. Los PAC son campesinos designados por la organización y capacitados por la Unidad Ejecutora para actuar como enlace entre los técnicos y la comunidad en el seguimiento y apoyo de la adopción tecnológica. Por se reciente su acción no se conocen sus impactos.
La priorización de las metas de infraestructura se realizó sin contar con la participación campesina, por lo que se seleccionaron obras en lugares inadecuados o no prioritarios.
Algunos de los componentes (sobre todo caminos rurales) carecieron de los estudios y diseños de las obras a construir, lo que desplazó la ejecución a períodos casi inejecutables.
Los procesos de contratación fueron largos y complicados, lo que encareció al país el costo de las obras por los constantes reajustes de precios, provocando frustraciones entre la población, ante los retrasos en el inicio de las obras.
La propuesta de seguimiento y evaluación careció del diseño de indicadores de desempeño y eficiencia que faciliten el análisis del avance del proyecto y la detección de problemas sobre la marcha, lo que hubiera permitido la implementación sistemática del seguimiento del proyecto. Tampoco se incluyeron indicadores de los efectos e impactos esperados con la ejecución.
La USE no se conformó hasta el primer semestre de 1988, situación ocasionada por los siguientes factores: demora del BID en dar respuesta a la reformulación presentada por la SSDR, interferencias de tipo político en la contratación del personal, y falta de presión de la propia Unidad Ejecutora.
Si bien la USE estableció las discrepancias entre lo planificado y lo ejecutado y entendió las causas de estas discrepancias, faltó la capacitación del nivel gerencial para aprovechar las recomendaciones establecidas y mejorar la dirección del proyecto. Esta falta de acercamiento entre el nivel ejecutivo y la USE provocó -en gran medida- un desperdicio de esfuerzos y recursos y poca incidencia en la toma de decisiones. La ejecución de las tareas de seguimiento y evaluación tampoco fue comprendida por los restantes niveles (operativos y técnicos) de la Unidad Ejecutora, quienes consideraban -en unos casos- una carga adicional a su trabajo rutinario y -en otros casos- los asumían como una fiscalización molesta. Este hecho incidió en la calidad y oportunidad de la información necesaria para seguimiento y en la falta de interés para conocer los resultados de la evaluación.
El arrendamiento o 'leasing' deben considerarse como alternativas eventuales a la compra de vehículos. La demora en la llegada de los vehículos al área del proyecto puede perjudicar notablemente su ejecución. Este retraso puede deberse a distintos factores (incluyendo el régimen internacional de licitaciones), pero es conveniente acelerar el proceso de adquisición de los vehículos, por lo que es recomendable explorar dos alternativas: una es arrendar los vehículos, y la otra -que sería una combinación de la precedente y la tradicional- consistiría en el alquiler con opción a compra ('leasing').
Un microfondo rotativo puede asegurar la entrega oportuna de materiales en actividades de forestación y otras. La ejecución de algunos componentes puede retrasarse por la falta de oportunidad en la entrega de insumos. Estos problemas se pueden evitar, en gran medida, si se dota a la entidad ejecutora del componente de un "microfondo rotativo" (estableciendo un límite máximo que sea compatible con el ordenamiento legal del país).
Se debe complementar la entrega de activos a los beneficiarios con información plena sobre las condiciones de dicha entrega y con capacitación y apoyo técnico y contable. Se debe informar sobre la propiedad de los activos entregados y sobre la posibilidad, o no, de disponer libremente de los ingresos generados. La falta de transparencia puede desincentivar a los beneficiarios, lo cual podría evitarse informándoles con claridad sobre las condiciones de la entrega, por ejemplo, a través de un breve folleto que indique, si es el caso, que se trata de una donación con compromiso de conservación por diez años, que se trata de una venta a crédito, etc.
En la formulación del proyecto se deben diseñar más nítidamente las funciones de la Unidad Ejecutora, para facilitar la gerencia del proyecto. Se deberá descentralizar más la ejecución, las decisiones y el manejo de los recursos, permitiendo que la dirección del proyecto cuente con mayor control sobre su ejecución global.
La ejecución de nuevos proyectos en el país y en general en la provincia de Loja requerirá contar con una mayor participación de instituciones locales, que permitan la resolución de problemas y la toma de decisiones a nivel local, evitando recurrir constantemente a Quito, a los niveles ejecutivos de los organismos nacionales que tienen su sede central en la capital. La incorporación de instituciones locales, por otra parte, facilitará la continuación de las acciones al finalizar la fase de inversiones externas, permitiendo una estrategia de despegue del proyecto gradual y ordenada, en función de las necesidades de los grupos campesinos y su problemática.
La Unidad Ejecutora debería contar con un espacio de coordinación y toma de decisiones local, pero al más alto nivel de la Unidad Ejecutora, en el que deberían participar los representantes, con capacidad de toma de decisiones, de todos los co-ejecutores. Además deberán participar: uno o varios delegados de los campesinos, un representante del organismo cooperante y el jefe de la Unidad Ejecutora. De esta manera se podría agilizar la resolución de problemas en forma local y oportuna, a la vez que se podrá facilitar la labor gerencial del jefe de la Unidad Ejecutora.
El organismo ejecutor de proyectos de desarrollo rural debe contar con un estatus apropiado para lograr la convocatoria de los restantes co-ejecutores. Es necesario realizar una programación "concertada" con todos los ejecutores, para evitar que las prioridades originadas en los organismos del nivel nacional afecten la ejecución de un proyecto específico.
Es necesario prever en el momento de la formulación del proyecto: 1) los requerimientos y el tipo de personal, así como los mecanismos que aseguren su dotación efectiva, y 2) la capacitación sistemática y permanente de técnicos. Es necesario generar incentivos para el personal, tanto económicos como extra-económicos (capacitación dentro y fuera del país). Es necesario establecer criterios técnicos (de formación y experiencia) para el nombramiento de los directivos del proyecto, sobre los cuales puedan opinar el organismo cooperante y el propio FIDA.
Se deben descentralizar los recursos de cooperación técnica externa, que generalmente actúan bastante centralizadamente por su vinculación con los organismos nacionales (ministerios, institutos técnicos, etc.). Cuando esto ocurre, se obtienen resultados bastante positivos, como la sobrevivencia misma del proyecto. La experiencia de mantener especialistas externos, no vinculados a los vaivenes de la política local, puede ser la garantía para evitar que incidan en el proyecto criterios distintos a los objetivos del mismo.
Es necesario que en la formulación del proyecto y en el diagnóstico se analice la racionalidad de funcionamiento de las pequeñas unidades campesinas, para poder detectar el papel de la mujer campesina en la estrategia de sobrevivencia familiar. El diagnóstico debe señalar la heterogeneidad de las unidades productivas y la situación heterogénea de distintos grupos de mujeres, diferenciadas por el tipo de unidad económica y por edad, requiriendo cada uno de ellos apoyos específicos.
Dado que la mujer rural cuanta con menor nivel de educación y calificación de su fuerza de trabajo y por la diversidad de papeles que desempeña, es necesario considerar esfuerzos específicos para su capacitación adecuada y sostenida.
Cada proceso de desarrollo requiere una revisión y análisis de la situación existente en el área de intervención al final del período de ejecución, para diseñar una estrategia de consolidación de las acciones iniciadas y/o de reforzamiento de los procesos aún débilmente consolidados. Esta estrategia de finalización de un proyecto en algunas ocasiones no requiere de grandes inversiones, como en el momento de ejecución, sino de apoyos específicos, que pueden ser asumidos con recursos nacionales y -en otras ocasiones- requerirá la gestión de nuevos recursos y de la implementación de mecanismos de transferencia de la conducción de las acciones de desarrollo a las propias organizaciones del área.
La estrategia de finalización del proyecto, con la previsión de los posibles mecanismos de consolidación de las acciones, deberá establecerse al inicio mismo del proyecto. Quizás sea conveniente, que en los convenios de préstamo externo se negocie el compromiso del gobierno para dar continuidad a las actividades emprendidas con los recursos del préstamo.
La participación de instituciones locales y/o regionales deberá ser considerada en la formulación de nuevos proyectos, como garantía para continuar las acciones. Para esto es necesario que durante la ejecución del proyecto se fortalezcan estas instituciones de tal manera que puedan asumir su tarea después de que el mismo termine.
El aspecto complementario, pero indispensable en la estrategia de finalización del proyecto, será la incorporación de las organizaciones de beneficiarios en el control de los recursos y servicios iniciados con el proyecto. Por tanto, la capacitación en gestión empresaria es uno de los aspectos a ser priorizados en la etapa de despegue del proyecto.
Es necesario que de forma inmediata se impulse un proceso de capacitación en gerencia y administración de pequeños negocios y en sistemas elementales de contabilidad. En caso contrario, a pesar de que la experiencia de los microproyectos es novedosa, puede experimentar fracasos por el contenido paternalista en que pueden derivar estas donaciones.
Priorizar los esfuerzos de capacitación del equipo técnico en los primeros años de ejecución del proyecto y reforzarla en los años siguientes. La capacitación de técnicos debe ser conducida por especialistas con experiencia y solvencia técnica.
Establecer canales de comunicación y estrategias de coordinación entre las actividades de extensión, crédito, comercialización y dotación de insumos.
Capacitar a los extensionistas y técnicos de la institución bancaria en la elaboración de planes de inversión con criterios de rentabilidad.
Involucrar a todo el personal de la Unidad Ejecutora en la capacitación sobre organización, gerencia y administración de pequeñas empresas, computación y economía campesina.
Incorporar desde el momento de la formulación la participación de los beneficiarios, para priorizar las obras requeridas por la población.
Asegurar la elaboración de los estudios y diseños de las obras en forma paralela a la negociación de los recursos para el financiamiento del proyecto.
La planificación operativa anual con participación campesina debe constituir un instrumento de la gerencia para incorporar reformulaciones o vacíos existentes en la formulación del proyecto.
Se debe capitalizar la experiencia desarrollada por el DRISUR con los microproyectos financiados por los FODECOs, como un mecanismo de apoyo a actividades no agropecuarias, que bien pueden ser la alternativa para otras áreas con condiciones agroecológicas frágiles. Se recomienda, para ello, sistematizar las experiencias más representativas y traducirlas a pequeños cuadernos de trabajo, que pueden ser utilizados por las comunidades campesinas (en círculos de investigación) de otros proyectos.
Durante la ejecución del proyecto se debe transferir a la organización campesina la información relacionada con la planificación operativa y con los resultados del seguimiento y evaluación, como un mecanismo idóneo para democratizar los proyectos y facilitar la participación campesina.
Es importante un diseño que permita flexibilidad en la implementación. De esta forma, se podrán atender demandas de las comunidades que no hayan sido explícitamente contempladas en le diseño original.
Los prácticamente inevitables cambios de personal, tanto en la Unidad Ejecutora del proyecto como en las instituciones co-ejecutoras, hacen que el nuevo personal no esté interiorizado con el proyecto. Como no siempre es posible hacer cursos o seminarios para comunicar tanto los objetivos generales del programa como su enfoque y los aspectos específicos del mismo, es de utilidad preparar un breve folleto que describa el proyecto y que sea entregado a los funcionarios que se incorporan tardiamente (el folleto también podría servir para difundir el proyecto a un público más amplio).
En los proyectos con transferencia de tecnologías, además de la factibilidad tecnológica, es necesario examinar la viabilidad socioeconómica de las actividades y tecnologías propuestas.
No sobreestimar el componente de crédito. En la mayoría de los proyectos de desarrollo rural la demanda de crédito es considerablemente sobreestimada, dada las condiciones de alto riesgo de la agricultura y las características de los productores de las áreas de los proyectos FIDA.
Minimizar el riesgo de pérdidas de los cultivos puede ser más importante que maximizar los rendimientos. En una agricultura de alto riesgo climático los productores están particularmente interesados en no perder la cosecha, más que en obtener ocasionalmente rendimientos excepcionales. Por lo tanto, la variabilidad de los rendimientos debe ser tomada en cuenta junto con sus niveles medios.
Los candidatos a directores de proyecto y jefes de sub-proyectos deberían cumplir con determinadas condiciones necesarias de idoneidad profesional.
Además de los incentivos salariales que se pueden incluir en el diseño del proyecto, es importante suplementar esos incentivos con estímulos no salariales para el personal del proyecto (pasantías, visitas a otros proyectos y participación en cursos y seminarios). Así, los técnicos del proyecto percibirán que pueden obtener beneficios legítimos de su participación en el mismo.
Se debe prever un cierre ordenado del proyecto y la continuidad y consolidación de sus actividades. El desmantelamiento del proyecto (retirada de vehículos y personal técnico) al finalizar el período de financiación externa puede comprometer la continuidad de las actividades emprendidas con la inversión realizada por el proyecto. Por ello, la transferencia de activos a los beneficiarios y el modo en que continuarán las actividades iniciadas por el proyecto deben determinarse ex-ante, estableciendo un compromiso explícito del gobierno en ese sentido.
Un proyecto no puede resolver el conjunto de problemas que afectan a un grupo campesino en un área determinada. Por tanto, un factor de éxito para proyectos de desarrollo rural será la identificación de aquellos problemas que constituyen verdaderos cuellos de botella para el desarrollo de los grupos humanos y para la producción campesina.
Proyectos bien formulados deberán partir de diagnósticos claros, que señalen cuáles son las características físicas y ecológicas del área y cuáles son los procesos sociales y culturales que determinan el patrón de acumulación en la zona, priorizando aquellos problemas que pueden ser modificados por el proyecto y aquellos que pueden constituir factores condicionantes para lograr tales cambios.
Es necesario realizar diagnósticos analíticos y dinámicos que superen la simple descripción de datos de un área determinada. Esto implica que se estudien procesos, no hechos sueltos. Para ello es necesario no solamente utilizar información secundaria, que es útil en la medida en que complemente el conocimiento que se adquiere con los propios campesinos en un proceso de interacción directa con el grupo humano potencialmente beneficiario del proyecto.
Es necesario realizar diagnósticos y propuestas participativas, es decir, incorporar a los propios beneficiarios desde la etapa inicial de recolección de información y continuar con ellos en la detección de problemas y en su priorización, que permita definir las propuestas más adecuadas a los principales problemas que bloquean el desarrollo integral del grupo campesino al que está dirigido el proyecto. De esta manera, se evitará generar expectativas por actividades ajenas a la realidad o frustraciones ante períodos muy largos de estudios sin participación campesina y sin el inicio de acciones.
Es necesario formular proyectos flexibles, que permitan incorporar adecuaciones a la propia dinámica socio-económica y agroecológica del área. Esto no quiere decir que se diseñen proyectos imprecisos, sino que se determinen con claridad los problemas centrales a resolver, frente a los cuales puede haber un cierto grado de flexibilidad para readecuar las acciones a situaciones impredecibles en el momento de la formulación, reprogramando el proyecto.
Los procesos de desarrollo rural, en áreas de gran fragilidad agroecológica y altos índices de pobreza de la población, requieren como punto de partida la elaboración de diagnósticos dinámicos, que muestren: 1) las principales restricciones físicas y ecológicas que afectan a la producción local, 2) los factores económicos, sociales, culturales y políticos que inciden en los modelos de acumulación de las pequeñas unidades económicas, 3) las potencialidades de desarrollo del área y 4) los factores condicionantes que pueden incidir en este proceso.
El reconocimiento de los principales problemas y de las potencialidades de desarrollo permitirán identificar las prioridades de acción a ser ejecutadas por el proyecto incorporando la flexibilidad requerida por la dinámica social sobre la que actúa. Identificación de problemas y priorización de alternativas requerirán la participación directa de los beneficiarios. Por tanto, el proceso de formulación de proyectos deberá realizarse con la metodología de la planificación participativa, entendida como un conjunto de mecanismos operativos que facilitan la incorporación de los usuarios, con su propio marco de referencia.
Deben realizarse autodiagnósticos por parte de la propia comunidad durante la fase de ejecución, con las distintas organizaciones y/o grupos que se van incorporando al proyecto. Esta propuesta lleva implícita la necesidad de trabajar con la organización y de capacitarla para facilitar la transferencia de conocimientos, que hagan posible que la propia organización investigue y sistematice su realidad y plantee alternativas para solucionarla.
Es necesario que en la formulación de proyectos de desarrollo rural se definan claramente los indicadores de eficiencia para facilitar las tareas de seguimiento y los indicadores de efectos e impactos para realizar la evaluación del proyecto.
El seguimiento debe facilitar el análisis continuo y periódico por parte de la gerencia, sobre el avance de la ejecución del proyecto, para procurar el logro de los objetivos del mismo y por tanto debe ejecutarse al interior de la Unidad Ejecutora. En tanto que la evaluación debe entenderse como un proceso encaminado a determinar sistemáticamente y objetivamente la pertinencia, eficiencia y eficacia de las acciones ejecutadas y sus efectos e impactos en la población, a la luz de los objetivos globales del proyecto. Por lo tanto debe tomar distancia y ejecutarse desde fuera de la Unidad Ejecutora, por parte de organismos independientes de ésta y con experiencia en investigación socio-económica (las universidades pueden ser ejecutoras idóneas para realizar la evaluación de proyectos).
Es necesario un proceso sostenido de capacitación en seguimiento y evaluación para la Unidad Ejecutora, incluidos todos los niveles gerenciales. Esta capacitación deberá impartirse al inicio de la ejecución del proyecto y debe reforzarse en períodos posteriores. En lo posible, para la capacitación inicial se deberá seleccionar a especialistas (nacionales o externos) con formación adecuada y experiencia en la materia, para que pueda entrenar a la propia Unidad Ejecutora, quien se encargará de la capacitación posterior de los restantes niveles del proyecto.
Para facilitar la implementación del seguimiento se deberá elaborar un manual que ordene el listado de indicadores, los desglose por componentes y objetivos específicos y establezca el cruce de indicadores necesarios par el análisis y oriente la sistematización de información en función de estos indicadores, que facilite el análisis de la tasa de cumplimiento del proyecto, los atrasos y las causas de los desfases o problemas surgidos en la ejecución.
El Estudio de Base deberá realizarse en el primer año de ejecución del proyecto, con el propósito de actualizar y llenar los vacíos del diagnóstico del proyecto y establecer la base de datos con los indicadores de efectos e impactos, que servirán para la medición en futuras evaluaciones.
La presentación tanto del Estudio de Base como de las evaluaciones posteriores deberán estar acompañadas de un resumen de los principales hallazgos, con el propósito de operativizar el análisis con los directivos y técnicos de campo. Además deberán organizarse talleres de análisis de los resultados de la evaluación, en los que participen los responsables del estudio y los técnicos y directivos de la Unidad Ejecutora, ya que sólo de esta manera se logrará que los involucrados en la ejecución reflexionen sobre los impactos sociales generados con el proyecto, evitando los resultados negativos y potenciando los resultados positivos.
Es necesario capacitar tanto a los técnicos de la Unidad Ejecutora como a los propios campesinos en los contenidos y mecanismos de la "planificación participativa". El presupuestos básico es considerar a los beneficiarios del proyecto como actores directos del mismo y no como simples receptores de propuestas diseñadas por los técnicos. Sin embargo, no siempre la población beneficiaria está en condiciones de asumir ese papel, básicamente porque desconoce el diseño y el contenido del proyecto.