Regional Programme in Support of Indigenous Peoples in the Amazon Basin (PRIA) - IOE
Regional Programme in Support of Indigenous Peoples in the Amazon Basin (PRIA)
1. El panorama institucional amazónico presenta muchos cambios desde 1990, época en la cual se estaba concibiendo el Programa Regional de Apoyo a los Pueblos Indígenas de la Cuenca del Amazonas (PRIA). Es imprescindible analizar y presentar estos cambios y, a la luz de las enseñanzas de la primera fase quinquenal del PRIA, adaptar y perfeccionar la estrategia de apoyo a los pueblos indígenas de la cuenca amazónica.
2. El Programa Regional trabaja en base a una Donación otorgada por el Fondo Internacional de Desarrollo Agricola (FIDA) que asciende a la suma de US$ 2.000.000 y una Cooperación Tecnica no Reembolsable otorgada por la Corporación Andina de Fomento (CAF) que asciende a la suma de US$ 150.000. El Programa habrá financiado 75 proyectos hasta el 31 de mayo de 1997: 37 en Bolivia, 17 en Brasil, 6 en Colombia, 1 en Ecuador, 2 en Peru, 5 en Venezuela y 8 a nivel regional, desembolsando US$ 1.180,000 de un total de US$ 1.360,000 comprometidos, a lo cual se suman US$ 460.000 de gastos de administración. Las actividades del Programa Regional concluyen el 30 de junio de 1997, habiendo tenido una duración aproximada de cuatro años y medio. El PRIA se desarrolla desde julio de 1992 en las regiones amazónicas de Bolivia, Brasil, Colombia y Venezuela, con apoyos puntuales en otros países de la cuenca y con la Corporación Andina de Fomento (CAF) como Institución Ejecutora a través de una Unidad de Administración del Programa (UAP). El Programa Regional se formuló en una coyuntura favorable de las políticas indigenistas nacionales e internacionales: la actitud más positiva de los gobiernos hacia los pueblos indígenas amazónicos puede interpretarse también como respuesta a la preocupación internacional por las cuestiones ambientales (particularmente la explotación destructiva de los bosques tropicales) y por la supervivencia de sus habitantes indígenas.
3. El objetivo principal del Programa es apoyar la creación de condiciones y oportunidades apropiadas, necesarias para la supervivencia, la defensa cultural y el fortalecimiento de los pueblos indígenas de la cuenca amazónica. Para este propósito, el Programa se propuso los siguientes objetivos específicos: 1) Fortalecer las organizaciones indígenas mediante el cofinanciamiento de iniciativas piloto promovidas y desarrolladas con la plena participación de las comunidades indígenas y las organizaciones que las representan, 2) Formular proyectos de desarrollo económico sostenible de las comunidades indígenas, para su eventual financiación en los cuatro países.
II. CONTEXTO Y ORGANIZACION DE LA MISION DE EVALUACION PRETERMINAL
4. La presente evaluación preterminal tiene tres objetivos principales: sistematizar la experiencia del PRIA, con sus logros, limitaciones y enseñanzas; presentar los cambios en el contexto regional amazónico; plantear bases para nuevos programas de apoyo a los pueblos indígenas.
5. El trabajo se realizó a través de varios procedimientos que aportaron una diversidad de elementos para entender mejor el impacto y significado de un programa como el PRIA y para abordar mejor el contexto amazónico y regional actual, enriqueciendo la definición de bases para el trabajo con los pueblos indígenas. Se analizaron documentos de evaluación del PRIA y de evaluaciones locales de proyectos; síntesis de la documentación existente sobre los 75 proyectos financiados por el PRIA; entrevistas con actores importantes del apoyo a los pueblos indígenas en la región amazónica, en La Paz, Lima y Quito; participación en La Paz en una Reunión Interagencial de Apoyo a los Pueblos Indígenas (de las Tierras bajas de Bolivia); participación en el Taller sobre Tierras Indígenas/Areas Protegidas en Bolivia en el marco del Tratado de Cooperación Amazónica (TCA).
III. CONTEXTO REGIONAL DEL PRIA
A. Situación de los pueblos indígenas de la cuenca amazónica
6. La situación de los pueblos indígenas de la cuenca Amazónica es muy dinámica. Desde el momento en que el PRIA fue formulado, hace seis años, se dieron cambios en la situación de muchas áreas indígenas. En muchas partes de la cuenca los indígenas pasaron a ser una minoría de la población, mientras que hasta hace dos décadas eran mayoría absoluta. Esta sola consideración dice mucho sobre las transformaciones que tuvieron lugar en las relaciones de los indígenas con las sociedades regionales y con el estado, así como las transformaciones de sus relaciones con el medio ambiente. Esta situación ha creado una vasta diferenciación entre los distintos grupos, al punto en que el concepto de "indígena" para ser utilizado necesita de definiciones cuidadosas. Todos los cambios que tuvieron lugar en las ultimas décadas pueden esconder trampas, en primer lugar en los aspectos organizativos: éxitos en términos nacionales y regionales no solucionaron casi en nada los problemas de las organizaciones de base que por lo general continúan débiles. En algunos países el impulso mayor ha sido dado por leyes y actitudes novedosas, o continuación de avances ya empezados en la década pasada.
7. Lo que se constata es que los indígenas en toda la región amazónica quieren ser, cada día más, protagonistas directos de los proyectos. En este contexto y como se verá a continuación, algunas iniciativas regionales importantes (en términos de recursos y de actuación) fueron planteadas con el objetivo de dirigirse directamente a las poblaciones indígenas. Las perspectivas de algunas de estas iniciativas son novedosas porque experimentan una forma nueva de recolección de las demandas indígenas. El PRIA se distingue entre ellas por entregar los recursos de los proyectos directamente a las organizaciones indígenas, sin intermediarios.
B. Contexto regional en el cual el PRIA fue diseñado e implementado
8. El PRIA se define y arranca en un contexto específico de « boom ambiental » a nivel mundial, y en un contexto regional y de cada país amazónico que favorecía por primera vez la consolidación de las organizaciones indígenas amazónicas, consideradas como garantes de los recursos naturales de la región amazónica y de la sostenibilidad de su desarrollo. Lo que más impresiona en ese momento de voluntad política positiva, es la gran falta de experiencia para tratar en general los asuntos indígenas y para trabajar con las comunidades y con las organizaciones en acciones concretas que apunten al desarrollo.
9. Con la creación del TCA y su "revitalización" a partir de 1990 por el Ecuador, se pone en relieve el carácter "regional" de la Amazonia (y la interconexión de todos sus ecosistemas y pueblos a través delas fronteras de nueve países), enfatizando que la ecología, el medio ambiente, y las poblaciones indígenas de la Amazonia son temas regionales que requieren de un enfoque regional. Muchos programas regionales amazónicos nacen entonces (entre ellos programas en beneficio de los Indígenas como el PRIA) con la conciencia de que acciones regionales en este contexto pueden presentar un valor agregado en beneficio de la coherencia del desarrollo sostenible amazónico. En este momento también se crea y se consolida la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA), inicialmente como interlocutor indígena organizado del TCA y de su Comisión Especial de Asuntos Indígenas del Amazónas (CEAIA).
10. Existen varios ejemplos de acciones a nivel regional para el apoyo a los pueblos indígenas que se iniciaron al mismo tiempo que el PRIA alrededor de 1990: COAMA en Colombia, y la subsecuente conformación de una red regional sobre temas da asistencia jurídica a los pueblos indígenas; TCA - CEAIA de consolidación de territorios indígenas; de OXFAM-América, para la consolidación de la COICA y para la sistematización de experiencias socio-económicas dirigidas en la cuenca por los pueblos indígenas; Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América latina; Programa del ISA en Brasil para la promoción de un Sistema de Información Geográfica (SIG) sobre territorios indígenas. Estos programas regionales presentan ensayos promisorios de coordinación, espacios de encuentro para compartir sus experiencias y tratar de complementarse, pero de manera todavía ocasional y muy tímida.
C. Cambios en la situación institucional de la Región Amazónica
11. Hoy existen varias instituciones que quieren apoyar y apoyan a los pueblos indígenas amazónicos, desarrollando a veces experiencias antropológicas aplicadas muy interesantes pero con un impacto muy limitado, por falta de una visión más global y de estrategias comunes. Por otra parte, es importante tomar en cuenta los cambios que se están verificando en la situación de los pueblos indígenas de la Región Amazónica.
12. Existe una reivindicación general de las organizaciones indígenas para ser socios directos de las entidades financiadoras para la definición y ejecución de los programas y proyectos. Esta reivindicación es política y tomó mucha importancia, particularmente en el Ecuador y en Bolivia. Esta presión provocada por los Indígenas lleva a una puesta en cuestión y a una obligatoria revisión de posiciones dentro de las Organizaciones no-Gubernamentales (ONGs) que tradicionalmente apoyan a los Indígenas.
13. El rápido desarrollo que conocieron estos últimos años las organizaciones indígenas, las acercaron rápidamente a la vida política (y partidaria), provocando que los mejores dirigentes den el salto para participar en las elecciones y para tratar de ocupar puestos políticos en los gobiernos, favoreciendo de esta manera la participación de los pueblos. Esta estrategia presenta aspectos positivos por un lado, pero por otro tiene lugar en un momento en el cual las organizaciones se encuentran en pleno desarrollo sin estar todavía bien consolidadas. Esta situación ha provocado graves crisis en el seno de muchas de las organizaciones indígenas de los países amazónicos, así como finalmente una crisis a nivel de la organización regional de los Indígenas amazónicos.
14. Como existen numerosas instituciones de apoyo a los pueblos y organizaciones indígenas, especialmente en un país como Bolivia, la actual situación política en torno a estas organizaciones provoca un saludable movimiento de concertación y de coordinación entre las agencias de apoyo con el fin de definir posiciones comunes frente a los socios indígenas y definir modalidades de apoyo más adecuadas.
IV. LECCIONES SOBRE EL APOYO A LOS PUEBLOS INDÍGENAS QUE EMERGEN DEL PRIA
15. Se considera que el PRIA ha sido concebido con contenidos y características que han hecho avanzar el proceso de apoyo a los pueblos indígenas en la región amazónica y a la vez el proceso de desarrollo que reivindican los pueblos indígenas amazónicos. La evaluación de los resultados conseguidos no puede prescindir de una clara conciencia de esta característica y de una comprensión de los conceptos-guía que enmarcan las acciones y los resultados (así como las limitaciones) del Programa. La finalidad del PRIA ha sido abrir perspectivas en la búsqueda de nuevos caminos para el desarrollo sostenible de los grupos indígenas a partir del autodesarrollo de los distintos grupos. En este concepto se fundamentó el uso de dos instrumentos: 1) la participación directa de los indígenas en las distintas instancias de los proyectos (desde la elaboración de las demandas hasta la rendición de cuentas), 2) la asignación directa de recursos a los indígenas, sin intermediaciones.
16. Tal vez el logro más importante del PRIA haya sido de carácter administrativo: se mostró que es posible trabajar directamente con los pueblos indígenas, identificando sus propias demandas y entregando en sus manos directamente los recursos, sin la necesidad de intermediarios que los "administren". Es importante observar que en su absoluta mayoría, los beneficiarios demostraron la indispensable honestidad que requiere una cooperación de este tipo, aunque es necesario reforzar sus capacidades de rendición de cuentas.
17. El PRIA, en muchos casos, dando apoyo a las demandas productivas, ofreció a los indígenas una perspectiva sobre las potencialidades económicas presentes en el uso organizado y apropiado de sus capacidades y de sus territorios. Pero en la gran mayoría de las demandas de proyectos productivos se observa que los indígenas no tuvieron suficientemente en cuenta su especificidad económica y sus conocimientos tradicionales en el manejo de los recursos; en cambio, lo que buscaron fue replicar actuaciones productivas que caracterizan las poblaciones no-indígenas con quienes tienen contactos en cada región.
18. Finalmente, el Programa se destaca por su carácter participativo: en todos los proyectos realizados a nivel local los beneficiarios indígenas han sido activos. Las dimensiones, las formas y los detalles de esta característica se presentan desde la formulación de las demandas hasta la rendición de cuentas de los gastos.
19. La figura institucional que estableció el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) con la CAF para la ejecución de la donación para este programa regional difiere de los demás arreglos institucionales existentes en los proyectos (que no son donaciones) FIDA-CAF. Después de un proceso de ajustes, liderado por el FIDA, se llegó a una adaptación adecuada a las necesidades de un programa regional en beneficio de los pueblos indígenas. Si bien la CAF no tiene una experiencia particular de cooperación con indígenas, esta institución supo aprender a adaptarse a las características del programa, ofreciendo al PRIA una base institucional con todas las características necesarias para un proyecto regional de este tipo: 1) institucionalidad regional (10 países), 2) soporte para la administración actualmente sin cobro de servicio (los primeros años del programa la CAF cobraba), 3) autonomía de gestión y de decisión para el programa.
20. De esta manera, si por una parte resalta el tiempo perdido durante los primeros años de funcionamiento por causa de los cambios de sede y de responsables de la UAP, por otra parte es necesario observar que el programa adquirió finalmente más estabilidad y continuidad en su estrategia y en sus acciones, con una institucionalidad CAF más segura, lo que dio al PRIA resultados globalmente positivos. De hecho, uno de los resultados importantes del PRIA es haber inducido a la CAF a participar en un programa focalizado en las poblaciones indígenas, lo cual ha permitido a la Corporación iniciar un proceso de aprendizaje en relación al tipo de trabajo que es posible y necesario realizar con estas poblaciones.
21. A pesar de no poder cumplir con todas las tareas que se establecen en el convenio original, el PRIA ha tenido una JRC ejemplar en relación a la importancia regional y política de los actores que la integraban, lo que permitió además de asesorar a la UAP, orientar y respaldar sus acciones en relación a los demás grandes programas en la región, evitando duplicaciones y favoreciendo el impacto político y técnico del programa.
B. Sobre la administración del PRIA
22. A nivel del Programa, la estructura de la UAP y su relación con la JRC y con la Oficina de Operaciones de Desarrollo Rural (OODR) de la CAF, permitió manejar el programa en forma muy flexible, facilitando el proceso de toma de decisiones. La decisión de crear un programa con costos administrativos y de funcionamiento reducidos para disponer de los mayores recursos posibles para la ejecución de proyectos creó una deficiencia estructural que dificultó atender adecuadamente las necesidades de apoyo técnico. La UAP tuvo que limitar sus acciones en diferentes aspectos, por un lado realizando un seguimiento más puntual de los proyectos y de las organizaciones y comunidades ejecutoras, y por otro lado, concentrando la mayor parte de los proyectos dentro del territorio boliviano, en el cual está localizada la sede del PRIA.
23. A nivel de la gestión de los proyectos indígenas, el establecimiento de responsabilidades compartidas en la ejecución de los proyectos, entre las comunidades beneficiarias y la UAP, provocó mayores compromisos para alcanzar el éxito del proyecto. Los Indígenas se constituyen de esta manera en los administradores de los recursos transferidos y por tanto pueden incidir en el destino de dichos recursos, teniendo que ejecutar también el difícil proceso de rendición de cuentas y justificación de gastos.
C. Sobre el carácter participativo del PRIA
24. Como regla general, la preocupación del PRIA fue de incluir lo más que se pudo a los beneficiarios en el mismo diseño y gestión de los proyectos, y a sus representantes en la dirección del Programa en general. Es de esta manera que el PRIA fue dirigido por un representante indígena durante los primeros años, y que en la JRC participa el presidente de la COICA.
D. Sobre el fortalecimiento de las organizaciones indígenas
25. Si bien el relacionamiento fue en general muy bueno, faltó una estrategia de información hacia las organizaciones indígenas sobre las potencialidades del programa y de sus actividades. El fortalecimiento de las organizaciones se dio mucho más a nivel de la base; el PRIA no ha tenido mucho impacto sobre las organizaciones de segundo y tercer nivel (excepto en el caso de la organización de los maestros Tikuna en Brasil).
E. Sobre la estrategia global de apoyo
26. El PRIA presenta presupuestos teóricos básicos totalmente de acuerdo con las fuertes reivindicaciones actuales de los pueblos indígenas de manejar directamente sus proyectos y gestionar sus recursos.
F. Sobre la estrategia operativa del PRIA
27. Los términos globalmente positivos de la evaluación y el camino importante que se abrió con este programa no deben esconder que también faltó un poco de todo para tener realmente un impacto fuerte en la región y dejar una huella bien marcada entre los pueblos indígenas. Algunas actividades claves aparecen hoy como frutos del aprendizaje de este programa pionero y como elementos que deberán desde ahora integrar una estrategia operativa para este tipo de programa: identificación; asistencia técnica y jurídica; información; capacitación; acompañamiento y seguimiento; conocimiento y estudios; sistematización y evaluación; coordinación interna y externa. Estas palabras significan solo método en el trabajo, y el incremento de costo que podrían conllevar se traducirá en más solidez de los resultados. El arte de la gestión futura será saber dosificar estos elementos en una estrategia que constituya un verdadero apoyo a los pueblos indígenas tal como ellos lo conciben pero con base en ciertas reglas indispensables para la buena ejecución de un programa regional (con miras al largo plazo y al mayor impacto posible).
G. Sobre la especificidad del PRIA y la especialización de sus servicios
28. El gran aporte del PRIA que lo destaca entre los programas de apoyo a los indígenas amazónicos, es la implementación de un sistema de financiación directa de iniciativas indígenas con una visión regional. Esto podría llevarlo naturalmente a especializarse en capacitación para la gestión y en apoyo a la producción. El apoyo del PRIA puede ser tanto de tipo pre-inversión (como lo hace el Fondo Indígena) como también para inversiones en campos productivos, promoción de alianzas, de colaboraciones con empresas, etc.
H. Sobre la coordinación interinstitucional
29. Como ya se mencionó, existe tanta presencia institucional de apoyo a los Indígenas en la Región Amazónica, que hoy no es más posible ejecutar un apoyo de manera aislada y sin coordinación con otros programas o agencias sin provocar duplicación de esfuerzos o de trabajos totalmente contraproducentes para los procesos de desarrollo indígena. La concertación entre los apoyos se ha vuelto una necesidad para definir estrategias y actitudes comunes. En relación a la coordinación interinstitucional y a las alianzas con otras instituciones, es importante relevar que dentro del mismo PRIA la figura de la JRC, permite el acercamiento con algunas de las instituciones más importantes en la cuenca (COICA, TCA, Organización Internacional del Trabajo (OIT)).
30. Como se vio anteriormente, a nivel del seguimiento de proyectos de comunidades y organizaciones indígenas, el PRIA no ha desarrollado mucha experiencia, como en cambio han hecho las agencias y ONGs locales. Esta situación lleva a considerar alianzas operativas con agencias que realizan ya este seguimiento completando procesos en los cuales ellas están involucradas: la condición para establecer alianzas podría ser considerar al PRIA como un fondo a disposición directa de los indígenas bajo condiciones de, por ejemplo, utilizar la asistencia técnica de las agencias, contratándolas.
31. Una primera posibilidad es consolidar un fondo indígena amazónico con carácter especializado. Sería un programa regional con las mismas orientaciones. Fortalecido por la experiencia anterior, el nuevo programa establecería una estructura de coordinación interna mínima con base en la definición de una estrategia clara. Esta estrategia, producto de las experiencias de la fase anterior, permite apuntar a un apoyo mejor definido, y con un método claro de trabajo (identificación; asistencia técnica y jurídica; información; capacitación; acompañamiento y seguimiento; conocimiento y estudios; sistematización y evaluación; coordinación interna y externa; alianzas). Esta redefinición del marco del programa no implica burocratismo sino un mínimo de organización, estableciendo para la propia gestión una estructura mínima en el terreno de los proyectos. Tampoco implica que se vuelva más rígida la ejecución del fondo para los Indígenas, pero proporcionaría referencias más claras sobre las posibilidades y las metas.
32. Esta nueva fase del PRIA ofrecería un servicio más especializado a los pueblos indígenas, poniendo especial énfasis en áreas en las cuales el mismo FIDA tiene más experiencia (como proyectos económicos y capacitación para la gestión), con más asistencia técnica y capacitación para la gestión y ejecución de proyectos.
33. Otra posibilidad sería desarrollar un apoyo a los pueblos indígenas utilizando la estructura de los Programas FIDA en América Latina. De lo que se trataría es de aprovechar la estructura existente de los diferentes programas del FIDA en la región para aportarles a ellos mismos un complemento enfocado hacia los pueblos indígenas de las tierras bajas tropicales. Concretamente, este complemento dependería de la situación y las necesidades de los programas en relación a los Indígenas: asesorías para definir (si no existe) o hacer funcionar (si esta definido pero no funciona) un apoyo a los pueblos indígenas del lugar; asistencia técnica o jurídica; apoyo a proyectos indígenas complementarios; actividades de información, de estímulo, de promoción, etc.
34. Al igual que la primera posibilidad, aquí también el PRIA ofrecería un servicio especializado a los pueblos indígenas, pero mucho más orientado a complementar los programas financiados por el FIDA en los asuntos indígenas de las tierras bajas tropicales como en ciertas necesidades específicas de algunos de ellos, poniendo especial énfasis en áreas donde el mismo FIDA es más especializado (como proyectos económicos y capacitación para la gestión, etc.). El énfasis, en el contexto de proyectos productivos, debería estar también en las dimensiones del fortalecimiento de las identidades y de la cohesión de los grupos. A nivel financiero, el PRIA trataría de movilizar y utilizar los recursos previstos para asuntos indígenas dentro de los proyectos del FIDA, mediante convenios que se establecerían con los proyectos.