Miembros del Consorcio central de aprendizaje

El Consorcio central de aprendizaje (CCA) contó con la participación de: D. Diego Montenegro, Ministro de Asuntos Campesinos y Agropecuarios; D. Gustavo Pedraza, Ministro de Desarrollo Sostenible; D. Luis Arnal, Viceministro de Inversión Pública y Financiamiento Externo, Ministerio de Hacienda; Dra. Silvia Oteyza, Coordinadora Gestión Convenio CAF-FIDA, Dirección de Desarrollo Social, Vicepresidencia de Desarrollo Social y Ambiental, Corporación Andina de Fomento (CAF); y Dra. Raquel Peña Montenegro, Directora, División Regional para América Latina y el Caribe, Departamento de Administración de Programas, FIDA. El Gerente del Programa FIDA en Bolivia, Sr. Roberto Haudry de Soucy, ha participado y colaborado en todas las fases del proceso de evaluación. El Sr. Paolo Silveri, Evaluador de Operaciones de la Oficina de Evaluación del FIDA, es el facilitador de este proceso de acuerdo en el punto de culminación.

En línea general, los miembros del CCA reconocen y están de acuerdo con las conclusiones contenidas en el informe de Evaluación del Programa en el País (EPP). A continuación, se presentan las áreas estratégicas y temáticas en las cuales los miembros del CCA han alcanzado un acuerdo sobre orientaciones y líneas de acción para el futuro.

El enfoque de las estrategias de intervención

La pobreza rural en Bolivia tiene magnitudes y alcances severos, que se manifiestan tanto en los indicadores de ingresos (líneas de pobreza) como en los de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Actualmente el país promueve la participación popular, el diálogo productivo y la descentralización. Este proceso cuenta con un marco legal que le proporciona estabilidad institucional y política, y le otorga alta prioridad al desarrollo social y productivo y a la puesta en marcha de una estrategia de desarrollo que incorpora los resultados y acuerdos del diálogo nacional para emprender una lucha efectiva contra la pobreza. Esta estrategia del país es altamente consistente con los objetivos del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) para la región.

El enfoque de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) contempla una concepción ampliada de la ruralidad, que incorpora al conjunto de las actividades y actores económicos del territorio y reconoce la importancia de los vínculos e interacciones sociales y económicas urbano-rurales. Para ello se sugiere que las intervenciones que conformen la estrategia articulen el capital social-económico que existe en cada territorio rural con las redes de la economía social, los municipios, las asociaciones de productores, las organizaciones no gubernamentales (ONG), las empresas, los organismos de cooperación, las asociaciones de residentes en el exterior, etc. Por lo que se debe empoderar a las comunidades y organizaciones para fortalecer su participación en las instancias político-administrativas del territorio. Esta estrategia conduce a la valorización del capital social del mismo territorio.

Recomendaciones

El CCA recomienda que las futuras intervenciones del FIDA se articulen con otras actividades que realizan el gobierno de Bolivia (GoB) y la cooperación internacional en un programa global de reducción de la pobreza rural con enfoque territorial y local del desarrollo rural. Este enfoque coincide con el propuesto en diversos documentos preparados por el FIDA en la región y con la propuesta de “Desarrollo Económico Local” de la ENDAR, que forma parte de la estrategia de desarrollo de Bolivia. Existen oportunidades para la instrumentación de dicha estrategia con enfoque territorial y local en todas las regiones del país, utilizando como antecedentes las experiencias positivas de los proyectos del FIDA en los valles interandinos (Chuquisaca y Sur de Potosí), en las colonias del oriente y en el Departamento del Beni. Sin embargo, resulta de especial importancia que la selección y priorización de las regiones de intervención sea acordada entre el FIDA y el Gobierno. Los miembros del CCA también recomiendan continuar con los proyectos temáticos sectoriales (por ejemplo, camélidos o PROSAT).

Para asegurar la sostenibilidad y efectividad a las futuras intervenciones, se recomienda integrar la transformación productiva-comercial con el desarrollo institucional, mediante la capacitación y el fortalecimiento de las instituciones públicas y privadas que, a nivel nacional, departamental, municipal o de mancomunidades, prestan servicios a esos sectores en los cuales el FIDA se encuentre directamente involucrado, a través de su programa en Bolivia.

La focalización en los pobres rurales

El FIDA fue creado con un mandato explícito que ha guiado sus intervenciones: “contribuir a superar la pobreza rural”. Ello implica una focalización territorial y socialmente diferenciada, para atender a regiones rurales pobres y a hogares rurales pobres con dotaciones de recursos naturales, organizaciones sociales y culturas diversas.
Recomendaciones

Enfoque de inclusión diferenciada y de género en el desarrollo. Dicha diversidad plantea la necesidad de incorporar un enfoque de inclusión diferenciada, que permita atender a las circunstancias y restricciones de cada comunidad, facilitando el acceso de los más débiles a los servicios de los proyectos, lo que implica garantizar la atención en el idioma propio, distintas modalidades de acompañamiento y tiempos distintos para cada grupo objetivo. La participación de la comunidad en el diseño, en la ejecución, en la evaluación y en la reformulación de los proyectos es un aspecto clave para permitir dicho objetivo.

Asimismo el CCA recomienda continuar con los progresos ya logrados en los proyectos, para avanzar hacia un enfoque “de género y generación”, que promueva la corresponsabilidad de los hombres y las mujeres en las tareas y en los puestos directivos de las organizaciones de la comunidad, incluyendo a jóvenes y mayores. Este último segmento, el de mujeres y hombres ancianos, es de crucial importancia en las sociedades con autoridades tradicionales.

Las estrategias de aumento de los ingresos

En virtud de las limitaciones estructurales que impone el medio rural para resolver los problemas de la pobreza, los sucesivos proyectos del FIDA fueron incorporando progresivamente las oportunidades de ingresos que brindan no sólo las actividades productivas primarias sino también las correspondientes a las etapas de procesamiento de las mismas, incluyendo además a micro-empresarios rural-urbanos participantes en las etapas de procesamiento y comercialización; y contemplando el enfoque de cadenas productivas o de agregación de valor. Además se apoyó el desarrollo de otras capacidades de los campesinos e indígenas, tales como las artesanías -dirigidas principalmente a las mujeres-, que permitieron complementar los ingresos familiares y lograr un mejor aprovechamiento de los recursos humanos disponibles y las necesidades de los mercados relevantes para las estrategias de los pobres.

Los servicios de asistencia técnica brindados en los proyectos han mejorado significativamente, evolucionando desde un enfoque de su provisión diseñada desde la oferta hasta la situación actual, en la cual los beneficiarios definen sus demandas y tienen a su cargo su gestión, asumiendo el pago de partes crecientes de sus costos. El PROSAT es un proyecto innovador concentrado en la provisión de servicios de asistencia técnica con esta perspectiva, que ha permitido generar un mayor grado de protagonismo de los beneficiarios y mejorar la calidad del servicio. La EPP ha observado que existen algunos aspectos que en el futuro pueden revisarse para contribuir a mejorar su replicabilidad y sostenibilidad (ver párrafo 17).

En la última década se ha promovido una vinculación más estrecha de la producción campesina con los mercados. La EPP observó que los proyectos recientes han contribuido a promover la demanda de algunos productos campesinos, con impactos positivos en el valor agregado en las cadenas; pero no han incorporado componentes explícitos tendientes a mejorar la estructura y el funcionamiento de sus mercados, que presentan problemas de transparencia y de desempeño de sus funciones esenciales, con una visión integral de la cadena agroalimentaria en que están insertos.

La EPP observó que la dimensión ambiental no fue incluida con jerarquía y sistematicidad en la formulación y en el seguimiento y evaluación de los proyectos. Recién en 2003 se inició un proyecto orientado a la conservación y mejor uso de los recursos naturales.

Un aspecto crítico para el desarrollo rural es la falta de acceso de los pobres rurales a los Servicios Financieros Rurales (SFR). En este campo, la contribución de las últimas operaciones del FIDA en el país ha sido poco significativa (ver párrafo 20).

Recomendaciones

Consideración de alternativas e instrumentos existentes para el aumento de los ingresos de los campesinos e indígenas, constituyéndose en el principal elemento de la estrategia de reducción de la pobreza rural. Ello incluye una visión ampliada de las oportunidades de empleo e ingresos rurales y no rurales. Entre los componentes estratégicos se destacan los servicios financieros y no financieros y el acceso a los distintos mercados de bienes y servicios.

Enfoque ampliado de la mejora del empleo y los ingresos. Implica contemplar oportunidades existentes en las cadenas agroindustriales; en otras actividades generadoras de empleo e ingresos rurales, tales como artesanías, servicios como la preparación de alimentos, alojamiento, etc.; así como en actividades no agropecuarias. En relación a este último aspecto, se recomienda incorporar en la nueva estrategia la identificación de oportunidades laborales y de ingresos en otros sectores de la economía, que permitan diseñar alternativas de capacitación y apoyo a actividades no agropecuarias, para apoyar a los emigrantes de las zonas rurales a mejorar sus condiciones de empleo e ingreso, promoviendo vínculos económicos con sus comunidades de origen. Entre otros aspectos, se sugiere considerar las oportunidades existentes para la potenciación de los aportes monetarios de los emigrantes fuera y dentro del país.

Asistencia técnica. Para asegurar la sostenibilidad y aplicación a gran escala del enfoque vigente, el CCA recomienda al Gobierno, con el eventual apoyo del FIDA, el diseño de una estrategia y con visión de largo plazo del desarrollo de la oferta y la demanda de tecnología, que permita garantizar el aumento de la productividad y competitividad de los pobres rurales en forma sistemática. Ello implica revisar algunos aspectos de la estrategia vigente, tales como: i) la necesidad de su complementación con componentes de financiamiento; ii) su respaldo con estudios de mercado de mediano y largo plazo y sistemas de informaciones para los productos incorporados en los sub-proyectos; iii) limitar sus costos crecientes para los campesinos pobres.

Mercados. El desarrollo de los mercados rurales de servicios de asistencia técnica requiere de un decidido apoyo a los oferentes de estos servicios, para que puedan acceder a nuevos conocimientos especialmente mediante prácticas y visitas de terreno (pasantías) orientadas a incrementar sus conocimientos técnicos, gerenciales y de los mercados. Con el apoyo del FIDA las instituciones locales, como los municipios, deben realizar inversiones facilitadoras de negocios que directamente mejoren los mercados de bienes y servicios (ferias, mataderos, servicios de sanidad, acceso a Internet, etc.).

Dimensión ambiental. Más allá de la experiencia que pueda obtenerse con la ejecución del Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en el Chaco y Valles Altos (PROMARENA), el CCA recomienda que en todas las intervenciones futuras se incorpore la dimensión ambiental en la definición de las líneas de base; en el seguimiento y evaluación; y en la previsión de posibles efectos negativos y sus correspondientes medidas de mitigación, bajo la legislación ambiental vigente en Bolivia.

Servicios financieros. Si bien Bolivia posee uno de los más desarrollados sistemas de micro-finanzas en América Latina, el acceso a los SFR por parte de los campesinos pobres es aún limitado en su cobertura y contenido. Se deben fortalecer los servicios de ahorro, la apertura y el acceso a ventanillas en lugares rurales aislados, y nuevos productos como los micro-seguros, las transferencias de los migrantes, los fideicomisos, los certificados y el arrendamiento financiero.

Descentralización y participación de los beneficiarios

El actual contexto legal y político brinda un marco adecuado para instrumentar una estrategia de reducción de la pobreza rural con enfoques que tienen alta consistencia con los objetivos estratégicos priorizados por el FIDA y con el enfoque de desarrollo territorial propuesto por la EPP. Ellos son la participación popular, el diálogo nacional y la modernización productiva, la descentralización a los niveles municipales y de mancomunidades de municipios, el desarrollo social, el diálogo entre las diversas culturas, la equidad de género y la sostenibilidad ambiental. Además el proceso de descentralización en Bolivia se profundizará con la realización de la Asamblea Constituyente en el 2005.

Dependiendo del tipo de grupo objetivo, existen diferentes modalidades y niveles en la estrategia de participación como camino para el empoderamiento y la creación de ciudadanía para los pobres rurales, considerándolos sujetos activos de su propio desarrollo. Un primer nivel de participación de los beneficiarios es al “interior del proyecto”. En un nivel más amplio, surge la necesidad de reforzar la participación a través de la capacidad organizativa de los campesinos y los indígenas, con el propósito de permitirles aprovechar las oportunidades existentes en sus comunidades y de establecer vínculos con terceros que les permitan negociar de manera eficaz las cuestiones que condicionan su bienestar.

Recomendaciones

Descentralización. El programa del FIDA debe apoyar decididamente los procesos de descentralización, localizando los mecanismos de asignación de los recursos y los técnicos de los proyectos en el mismo territorio donde puedan ofrecer una efectiva proximidad con la población y las instituciones locales, y ser al mismo tiempo sujetos de control social. Los recursos que aporte el FIDA deben complementar a las iniciativas de las organizaciones democráticas locales a nivel de comunidades, organizaciones tradicionales y municipios.

Participación. Los componentes de capacitación y fortalecimiento de las organizaciones de campesinos, para actuar en ámbitos públicos que trascienden a los proyectos, tienen una alta prioridad estratégica para reducir la pobreza en países como Bolivia, en los que estas organizaciones son un valioso activo, con décadas de consolidación y desarrollo. Para superar el círculo vicioso de la pobreza no basta con realizar acciones tendientes a incrementar el ingreso de los campesinos y mejorar su articulación con el mercado, se requiere también y fundamentalmente, promover el empoderamiento de las organizaciones de las comunidades rurales preexistentes, para acrecentar su capacidad de influir en el diseño y en la ejecución de las políticas públicas. Por ello, el CCA recomienda la utilización de mecanismos que contemplen la participación de los beneficiarios al interior de los proyectos, pero que al mismo tiempo incluya el fortalecimiento del capital social para promover instancias de participación superior.

El manejo del Programa y los proyectos

El Programa del FIDA en Bolivia ha estado condicionado por los cambios en las políticas e instituciones públicas, que implicaron modificaciones en la organización para la ejecución. Los frecuentes cambios de las instituciones responsables de la ejecución repercutieron negativamente en los logros de los proyectos; similares impactos tuvieron algunos cambios en los equipos técnicos asociados a influencias políticas. Para evitar dichas distorsiones se crearon unidades de ejecución independientes. Esta estrategia generó menores riesgos de interferencias políticas en la selección de los técnicos, en el uso de los recursos y en la continuidad de las intervenciones, mejorando los resultados puntuales de los proyectos; pero también reduce la consistencia y las sinergias de los proyectos con las políticas públicas y con otras iniciativas de reducción de la pobreza.

La EPP ha observado debilidades en el seguimiento, evaluación y reorientación sistemática (ciclo dinámico) de los proyectos. Ello es atribuible a diversos motivos: la poca importancia relativa asignada a estos aspectos; las discontinuidades derivadas de los cambios de personal; el reducido personal de las unidades ejecutoras y las consecuentes demoras en el procesamiento de la información; la falta de capacitación de parte de los responsables del seguimiento y evaluación; el predominio del enfoque de control de las acciones y de las ejecuciones presupuestarias y no de los resultados e impactos. Esto es una debilidad importante en el caso de Bolivia, en virtud de los frecuentes cambios de contexto y del excesivo tiempo que transcurre entre la identificación y la ejecución de los proyectos, lo que ha repercutido negativamente en los logros del Programa.

Recomendaciones

Articulación institucional. Un aspecto relevante de la futura estrategia es lograr una adecuada articulación institucional de las intervenciones a nivel nacional, regional y local. El desafío principal consiste en encontrar las condicionalidades e instrumentos que permitan asegurar que los recursos de los proyectos cumplan estrictamente con lo establecido en los convenios de préstamo, pero que al mismo tiempo tengan una adecuada articulación con las políticas e instituciones públicas correspondientes. Un sistema de evaluaciones y supervisiones periódicas se considera imprescindible para ello.

Fortalecimiento institucional. Teniendo en cuenta que la estructura institucional pública y privada presenta serias debilidades, se considera que el programa debe contemplar componentes de fortalecimiento de las instituciones del territorio objetivo involucradas en las futuras intervenciones.

El ciclo de los proyectos. El CCA recomienda plantear un mejor balance entre los recursos destinados a la identificación y diseño original de las intervenciones y los asignados al manejo del ciclo de los proyectos durante su ejecución. El ciclo de los proyectos debe contemplar un enfoque dinámico de seguimiento y control que, alimentado por los nuevos entendimientos de los eventuales cambios en la realidad económica, social y política del territorio objetivo, permita realizar ajustes al diseño original.

La sostenibilidad del Programa

La sostenibilidad no sólo depende de la evaluación comparativa de los costos y beneficios económicos de las actividades, sino también del apoyo que puedan brindarle en forma sistemática las instituciones y entidades que brindan servicios a nivel nacional, regional y local. La EPP observó que la evaluación ex-ante de los proyectos no contó con análisis de su sostenibilidad en los tres niveles: i) micro-económico; ii) regional o intermedio; y iii) global o macro-económico. Por otra parte, la revisión de los documentos de identificación y evaluación ex-ante de los proyectos muestra una insuficiente consideración de la “estrategia de salida” de las intervenciones.

Distintas circunstancias, tales como los cambios en las políticas públicas, la debilidad de las instituciones públicas en los tres niveles, el escaso desempeño de los mercados financieros y de los productos campesinos, y las limitaciones mencionadas en materia de asistencia técnica, llevan a afirmar que la sostenibilidad global de los proyectos es reducida. Sólo algunos componentes tuvieron impactos sostenibles.

Recomendaciones

Frente a dichas observaciones se considera que el diseño de las nuevas intervenciones requiere de una evaluación con visión integral de sostenibilidad del apoyo financiero que implican los proyectos en los tres niveles: microeconómico, local-regional, global-macroeconómico.

Si por efectos del proyecto y el logro de sus objetivos de corto plazo, la dinámica de la organización preexistente es desestructurada, se corre el riesgo de limitar la sostenibilidad de la intervención, siendo probable que una vez que se discontinúe el apoyo financiero externo se regrese rápidamente a la situación de base. Por ello, el CCA recomienda que en la futura estrategia se tenga en cuenta el fortalecimiento de las organizaciones sociales y económicas de los beneficiarios en función a su adaptación al nuevo contexto y fundamentalmente su articulación a los diferentes mercados y prioridades de la política nacional.

Diálogo y alianzas estratégicas con otras instituciones

Las políticas públicas tienen gran importancia para la superación de la pobreza rural, así como para el éxito de los proyectos apoyados por el FIDA. La EPP observó que el contexto macroeconómico, institucional y de políticas de desarrollo rural vigente durante los años noventa condicionó significativamente el desempeño de los proyectos; y al mismo tiempo resultó insuficiente para reducir la pobreza rural. Si bien las inversiones en infraestructura social realizadas en la última década redujeron positivamente los indicadores de NBI, particularmente en las áreas urbanas, no aconteció lo mismo con los pobres rurales.

Debe destacarse que hoy existe una multiplicidad de proyectos y programas de apoyo a los campesinos e indígenas, que están fragmentados y dispersos, por lo que pierden efectividad.

El FIDA tiene una interesante experiencia en materia de desarrollo rural en todas las regiones del país. A pesar de ello y de que es la institución financiera más focalizada en los campesinos y en la reducción de la pobreza rural, su influencia en el diseño de las políticas públicas y los montos de sus inversiones han sido muy limitados. Resulta importante destacar el interés manifestado por el Gobierno y algunos donantes para que el FIDA participe en forma activa en el mecanismo de coordinación Gobierno-Cooperación Internacional en los temas de diálogo nacional, productividad y competitividad y armonización.

Recomendaciones

Diálogo. El CCA recomienda que la nueva estrategia del FIDA esté articulada a un programa global de reducción de la pobreza rural. Para ello se sugiere su contribución al Diálogo entre el Gobierno y la sociedad civil. En este contexto cabe preguntarse cuáles serían los mecanismos, instancias y modalidades más convenientes para que el FIDA apoye en el proceso del Diálogo Nacional. El CCA entiende que este es un tema crucial, que merece una profunda reflexión orientada a delinear un plan de acción concreto.

Alianzas estratégicas. También se considera que existen oportunidades para potenciar las acciones del FIDA con las del resto de la cooperación internacional y de otras instituciones comprometidas con la reducción de la pobreza rural. El CCA recomienda que en el futuro se instrumente una estrategia más proactiva para el desarrollo de alianzas con otras agencias e instituciones especializadas, tanto en las operaciones en el territorio como a nivel central, en La Paz. Para ello caben reflexiones similares a las mencionadas para el Diálogo.