Evaluación intermedia ¹

Cuando se hace referencia a una evaluación que comprende una estrategia de cobertura nacional, como es el caso de PRODEPINE en el Ecuador, un juicio sintético sobre el desempeño del proyecto es necesario aunque tal cometido no pueda reflejar rigurosamente todos los aspectos involucrados. Al respecto, es posible afirmar que PRODEPINE puede ser calificado sintéticamente como una inversión más que satisfactoria, sobre todo considerando los obstáculos contextuales del país. A la vez afirmamos que PRODEPINE encamina un proceso aún inconcluso del “desarrollo de identidad para los pueblos indígenas y afroecuatorianos”.

El proyecto consiguió combatir con éxito factores externos e internos que afectaban su implementación. Todos los componentes comenzaron sus funciones en las fechas previstas, diciembre de 2002, con excepción del subcomponente de Servicios Financieros Rurales (SFR) que inició con dos años de atraso. Actualmente, la fecha de cierre establecida es junio de 2004. En este momento, se registra una inversión financiera de USD 14 213 50, de los cuales USD 1 349 048 aproximadamente se desembolsará en el próximo mes.

Cinco años después de la implementación del proyecto, PRODEPINE ha logrado establecer las bases de una estructura operativa que ofrece una metodología de trabajo que acomuna las organizaciones indígenas presentes en todo el país y los pueblos indígenas y afroecuatorianos. Este mérito se le reconoce a nivel nacional e internacional.

La misión de evaluación concluye que se puede verificar el fortalecimiento de las organizaciones indígenas pero no el de las comunidades indígenas representadas. Es importante resaltar que PRODEPINE benefició a 1 345 500 hombres y mujeres indígenas, excediendo 57% del total previsto originalmente. Las comunidades visitadas se mostraron conformes con los beneficios del proyecto y la labor de sus OSG y OTG, sin embargo, reconocen como incipiente y extemporáneo el fortalecimiento de las comunidades. En principio, se determinó que la responsabilidad de capacitar las comunidades restaría en las OSG y OTG. La misma no se impartió sistemáticamente en la mayor parte de los casos. La capacitación comunitaria de PRODEPINE alcanzó una parte de las comunidades después de la ejecución de los proyectos. Por estas razones, la continuidad de los mecanismos, metodologías y las obras es un tema pendiente para resolver en intervenciones futuras.

Recomendación 1

Para promover el potencial de los indígenas y los afroecuatorianos al interior de una sociedad multicultural, en primer lugar se debería reflexionar sobre un sistema práctico, basado en normas no discriminatorias para capacitar a las comunidades desde la base y otorgar recursos directamente a las comunidades.

PRODEPINE exhorta el “desarrollo con identidad” e “interculturalidad”. Sin embargo, sus logros al respecto son controvertibles ya que PRODEPINE emplea procesos y procedimientos universales y homogéneos a todas las nacionalidades y pueblos del Ecuador, sin tomar en cuenta sus diferencias culturales, geográficas, políticas y administrativas. La apreciación general es que PRODEPINE se diseñó para la Sierra ya que es la zona donde se concentra mayormente la población indígena del país. El tratamiento homogéneo de las organizaciones multiculturales puede conducir al fracaso las iniciativas locales de desarrollo y provocar el debilitamiento de las mismas, según expresaron algunas organizaciones de la Costa y la Amazonía.

Recomendación 1

Promover estrategias, por regiones, con doble objetivo: por una parte, de acuerdo con la realidad local étnico-cultural y ambiental de los pueblos de la Costa, Sierra y Amazonía, por ejemplo, un PRODEPINE AFRO en la Costa Norte y uno AMAZÓNICO en la Amazonía. Por otra parte, las asignaciones financieras a cada OSG/OTG, per capita por proyecto, deberían incluir los costos regionales tomando en cuenta su nivel organizativo y, sin excluir factores internos y externos políticos que puedan afectan el desarrollo de estos proyectos. Entre éstos factores, las presiones que ejercen los madereros y petroleros en Costa y Amazonía sobre los beneficiarios.

Recomendación 2

Para establecer los mecanismos de regionalización de PRODEPINE, se recomienda elaborar una consulta informada del grupo-objetivo y las OSG/OTG en las tres regiones del país. Ésta responsabilidad deberá restar en la realidad local comunitaria y no en la unidad técnica central del proyecto en la capital, solamente de esta manera el aporte de estos lineamientos será legítimo y sostenible.

Recomendación 3

Se recomienda a PRODEPINE concentrar el fortalecimiento institucional a nivel de las comunidades, los comités y las asociaciones con representación a nivel local. El mismo debe comprender la capacitación para diagnosticar y priorizar las necesidades de las comunidades, sus soluciones, la capacitación de gestión y administración de proyectos de desarrollo social y de infraestructura. Es de igual importancia, la capacitación para el monitoreo, y la auditoria social de los procesos y proyectos ejecutados en las comunidades.

En su diseño original, PRODEPINE carecía de una estrategia de género. Una vez concluida la evaluación de medio término, se condujeron estudios al respecto para rectificar el proyecto. Sin embargo, no se pudo comprobar la existencia de una estrategia de género que promueva la participación de las mujeres en la toma de decisiones, las diferentes oportunidades de formación de recursos humanos, gestión empresarial, otorgamiento de crédito para la compra y legalización de tierras, otorgamiento de becas de estudio y otras intervenciones. El único subcomponente concedido y administrado exclusivamente por mujeres es el de las cajas solidarias.

Recomendación 1

Para poder verificar si la estrategia de género ha sido implementada en los demás componentes, se recomienda recaudar periódicamente información diferenciada por género, a través de mecanismos participativos. Dado que la mujer indígena ecuatoriana encuentra cada vez, mayor espacio en la sociedad y sus acciones conquistan credibilidad y reconocimiento, se recomienda que PRODEPINE reconozca y refuerce éstos logros empoderando las mujeres sobre todo en la implementación, gerencia y cumplimiento de los objetivos.

Recomendación 2

Se recomienda identificar las actividades que ponen en peligro las tareas biológicas de las mujeres con fin de promover la salud de la madre y reducir los índices de mortalidad y morbilidad materno-infantil en las regiones rurales del país, especialmente aquellas en las cuales la población indígena carece de servicios de salud adecuados.

El sistema de monitoreo de Rikuk Pacha es eficaz en cuanto al monitoreo de los procesos administrativos del PRODEPINE a nivel nacional. El acceso que tienen todas las oficinas regionales a este sistema permite un monitoreo ordenado de las operaciones en todo el país ya que por su naturaleza registra datos administrativo-financieros. Sin embargo, el mismo no ha sido diseñado para monitorear o evaluar el resultado de los procesos ni el impacto de las obras.

Recomendación 1

Se sugiere integrar al sistema de monitoreo Rikuk Pacha indicadores afines a la interculturalidad, género y participación, así como reflejar los indicadores de procesos y resultados. Además, se recomienda complementar el sistema con indicadores de rescate, fortalecimiento y revitalización cultural de los pueblos y nacionalidades, los mismos que fueron identificados por el SIISE para el SIDENPE.

Recomendación 2

Cuando sea posible elaborar, examinar y actualizar los indicadores anteriormente mencionados por las comunidades asegurando que el impacto de los proyectos, sobre el nivel de vida, se absorba.

Recomendación 3

Utilizar los instrumentos de evaluación disponibles por el proyecto que han demostrado resultados satisfactorios y brindan metodologías adaptables al PRODEPINE, tales como RURALINVEST para la medición de capital social, la preparación de PDL, seguimiento y evaluación ambiental de proyectos de desarrollo rural.

El componente de Inversiones Públicas generó y a su vez reforzó el capital social en las comunidades indígenas. Las OSG/OTG ejecutaron este componente directamente. La mayoría de los subproyectos forman parte de los PDL. El 65% aproximadamente corresponde a la Sierra, el 16% a la Costa, y 13% a la Amazonía. La mitad de subproyectos son de infraestructura social (aulas o comedores escolares o albergues, sistemas de agua para consumo humano, estaciones de radio, centros de salud, centros de desarrollo infantil), un 40% son de infraestructura económica (sistemas de riego, agroindustrias, mejoramiento de caminos, invernaderos, electricidad interconectada) y 8% de inversiones ambientales. Las comunidades contribuyeron con la organización del trabajo comunitario conjunto mediante la tradicional ‘minga’.

Recomendación 1

A fin de empoderar las comunidades como únicas responsables de su propio destino, se recomienda descentralizar la gestión de los proyectos comunitarias escogidas por las mismas. Bajo este esquema, se otorga a las comunidades la autoridad para contratar sus propios ejecutores (casi siempre comunitarios) de procesos de capacitación y proyectos sirviéndose de las OSG o la municipalidad por ejemplo. En cuanto a la formulación y ejecución de los tipos de subproyectos arriba citados, se recomienda capacitar a la comunidad directamente para formular, ejecutar, monitorear y evaluar sus propios proyectos.

Recomendación 2

Considerando la necesidad expresada por muchas comunidades de tener proyectos de revitalización cultural, se recomienda conceder un monto de financiamiento diferenciado y separado a cada uno de los pueblos indígenas y afroecuatorianos.

La rendición de cuentas a nivel nacional es un proceso que se debe reforzar, a todos los niveles, dentro de los sectores público y privado. Las cuatro auditorías externas, anuales, evidencian claramente ésta necesidad debido a que el financiamiento de PRODEPINE constituye una deuda externa que el país debe devolver a los organismos internacionales.

Recomendación 1

Capacitar a las comunidades para que puedan rendir cuentas sobre la gestión de los fondos públicos. Tradicionalmente la rendición de cuentas no ha sido objeto de atención de los campesinos e indígenas aunque si esto está cambiando actualmente. Por lo tanto, se prevé la necesidad de capacitar las comunidades de modo que cuenten con procedimientos en materia de responsabilización, transparencia, adopción de decisiones, divulgación de información de rendición de cuentas y los resultados obtenidos. La auditoría social proporciona la certeza del cumplimiento a cabalidad de las metas y así como la transparencia de acciones por parte de las OSG/OTG, las Juntas Parroquiales, municipalidades y el gobierno central.

Recomendación 2

Reforzar los conocimientos en contabilidad y administración de proyectos como el monitoreo y el control del cumplimiento de los lineamientos establecidos para llevar a cabo los procesos sociales. De momento, las organizaciones indígenas administran nuevos recursos (dineros) del Estado; por lo tanto son entidades sujetas a auditorías y deben saber rendir cuentas.

El subcomponente de becas de formación profesional obtuvo mucho éxito en todo el país ya que logró crear empleo local profesional a individuos que, por falta de instrucción adecuada, tendrían que dedicarse a oficios menores. Las comunidades manifestaron entera satisfacción cuando se favorece a los profesionales de sus comunidades con contratos de servicios. No obstante lo anterior, la selección de los becarios ha sido fuertemente cuestionada ya que ésta responsabilidad restó en las OSG/OTG.

Recomendación 1

Aumentar el financiamiento de becas y ampliarlo a otras ramas de estudio por ejemplo: las finanzas, economía, medicina, ingeniería, leyes, diplomacia, etc., para que sirva como conducto a los nuevos profesionales en el ámbito nacional.

Recomendación 2

Se recomienda otorgar las becas de formación profesional fuera de las OSG/OTG. Presentar un mecanismo que verifique los criterios de selección de los becarios y que garantice la igualdad de participación para evitar así posibles discriminaciones. Además, se recomienda dar seguimiento al cumplimiento de los contratos con los becarios.

El componente de SFR comprende las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC) y las cajas Solidarias. En abril de 2004, el componente SFR había desembolsado SDR 9,7 millones aproximadamente. El total previsto de beneficiarios ascendía a 54 500 personas, incluyendo 21 500 inversiones productivas y 15 000 actividades de micro-crédito. Por otro lado, la inversión pública se distribuyó de la siguiente manera: 77% en la Sierra, 12% en la Amazonía y 11% en la Costa. La preocupación sobresaliente de la misión es la falta de consolidación del componente, el mismo que se encuentra a mitad de camino para cumplir con su objetivo de “Incrementar el acceso de las comunidades indígenas y afroecuatorianas a recursos financieros que les permitan financiar actividades productivas y facilitar el establecimiento de sistemas financieros eficientes y sostenibles para la población objetivo”. Al momento, es incierto el futuro y los planes de capitalización de la inversión del componente.

Se pueden encontrar las recomendaciones formuladas por la misión de evaluación, en forma detallada, en el Informe Principal bajo el anexo II. La siguiente recomendación describe la opinión del CCA y en particular la del Gerente del Proyecto:

• Este componente es merecedor del mérito primordial de haber capitalizado las cajas solidarias de las mujeres transfiriéndoles recursos y poder.
• Al interior de las actividades crediticias formales no se aprecian con claridad los beneficios en favor de los usuarios finales ni el fortalecimiento del sistema de financiamiento rural.
• Más allá de los beneficios que obtuvieron las EFL al recibir fondos a intereses muy bajos y colocarlos a tasas de mercado, es difícil cuantificar los aportes de este subcomponente de crédito formal en un país donde toman acción muchas fuentes y operadores calificados en el financiamiento rural.

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1. El Consorcio Central de Aprendizaje estaba compuesto por: Sr. Roberto Haudry de Soucy, Gerente de Proyectos del FIDA; Sr. Miguel Angel Aguirre, Consultor Servicios Financieros, PRODEPINE; Sr. Karakras Ampam, Vice-Gerente, PRODEPINE; Sr. Manuel Imbaquingo, Director Ejecutivo, PRODEPINE; Sra. Wendy Molina, Profesional de Asesoría Jurídica, Ministerio de Medio Ambiente; Sr. Jorge Orbe, Coordinador Técnico, PRODEPINE; Sr. Carlos Recalde, Director Financiero y Administrativo, PRODEPINE; Sr. Alex Remache, Consultor Proyectos Públicos, PRODEPINE; Sr. David Tuchschneider, Task Team Manager, Banco Mundial; Sr. Julio Ulcuango, Asistente de Servicios Financieros, PRODEPINE; Sr. Jorge Uquillas, Economista, Banco Mundial; Sr. Kurikama Yupanqui, Consultor de Tierras y Agua; PRODEPINE.