Evaluación intermedia

Acuerdo en el punto de culminación

Antecedentes e introducción

La Oficina de Evaluación del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) llevó a cabo la evaluación intermedia del Programa de Desarrollo Rural de Las Verapaces (PRODEVER) en Guatemala en el año 2008. La evaluación del programa siguió las provisiones contenidas en la Política de Evaluación del FIDA y el Documento Conceptual, acordados por los principales asociados de la evaluación durante la misión preparatoria realizada en abril de 2008. 

La evaluación llevó a cabo, entre otros importantes estadios en el proceso de evaluación, una misión al país entre el 30 de abril y el 23 de mayo de 2008, incluyendo visitas al terreno. Al final de la misión principal, durante una reunión realizada el 22 de mayo de 2008, se presentó una Ayuda Memoria introduciendo los hallazgos preliminares de la evaluación con el objeto de asegurar una primera retroalimentación y recoger reacciones de las partes interesadas. Como última etapa en el proceso de evaluación, el 18 de marzo de 2009 se celebró en Ciudad de Guatemala un taller que fue inaugurado por el Lic. Giddel Sazo, Sub Director Ejecutivo de Cooperación y Desarrollo Local. Este taller ofreció la oportunidad de discutir los resultados de la evaluación, incluyendo sus recomendaciones.

El Acuerdo en el punto de culminación refleja el acuerdo entre el Gobierno de Guatemala (representado por el Fondo Nacional para la Paz [FONAPAZ]) y la gerencia del FIDA (representada por la División de América Latina y el Caribe, [PL]) sobre los principales hallazgos y recomendaciones de la evaluación, así como el compromiso a adoptar e implementar estas últimas. Cabe aclarar que la OE no es parte del APC, si bien ha facilitado el proceso que condujo a su conclusión.

Principales hallazgos de la evaluación

Después de la firma de los Acuerdos de Paz en Guatemala a fines de 1996, el contexto socio-económico en el país presentaba tremendos obstáculos y desafíos al Gobierno de Guatemala (GdG) para diseñar iniciativas dirigidas a promover el desarrollo rural. En este contexto, PRODEVER se concibió como un programa pionero al ensayar nuevas modalidades para enfrentar las grandes necesidades de los pueblos indígenas e incentivar el desarrollo de Las Verapaces.

PRODEVER ha contribuido perceptiblemente al desarrollo de Las Verapaces. En particular, se destacan: el aporte del programa en impulsar los cultivos tradicionales comerciales (en particular café, cardamomo y cacao); el fomento a procesos de organización empresarial; el apoyo a la inversión en centros de acopio y plantas secadoras; la vinculación directa de los grupos de productores a cadenas de comercialización y a eslabones más avanzados en el mercado. El PRODEVER realizó con este objeto alianzas estratégicas con Asociación Guatemalteca de Exportadores (AGEXPORT), Fundación de la Caficultura para el Desarrollo Rural (FUNCAFE) y Comercio Justo para crear nuevas oportunidades de mercado. Una acción innovadora en este campo ha sido la producción de textiles típicos, muy cotizada en el mercado y con mucha pertinencia cultural. Por otro lado, la intervención del PRODEVER ha sido menos efectiva en preservar la base de recursos naturales, en impulsar las actividades no agrícolas y en promover una mayor seguridad alimentaria. Sin embargo, actualmente se están fortaleciendo las prácticas ambientales con el ambiente, recuperación de la fertilidad de los suelos, litigación y reversión del deterioro ambiental, así como el fortalecimiento de la Educación Ambiental, en las organizaciones a nivel primario, básico y diversificado.

El PRODEVER se concentró en las necesidades de una población objetivo muy diferenciada y se propuso tratar una gama ambiciosa de aspectos, todos importantes, pero que al final terminaron sobrecargando la capacidad de implementación del programa.

Globalmente, la relación entre inversión de recursos y resultados logrados no ha sido satisfactoria debido a la dispersión en demasiados (sub)componentes, a normas administrativas de la entidad ejecutora en la aprobación de proyectos poco adaptadas a los requerimientos de implementar un conjunto de diferentes líneas de acción, y a un cambio completo del equipo del programa en febrero/marzo de 2008. Por otra parte, la continuidad de la gerencia y del equipo desde su inicio en marzo de 2002 hasta fines de 2007 ha sido crucial para alcanzar los resultados logrados de PRODEVER.

Recomendaciones acordadas por las partes

Tema I.  Diseño del programa

Recomendación 1.  Considerar adecuaciones a la modalidad de preparar programas futuros similares a PRODEVER, dando una mayor voz a actores activos en la zona del programa.

Para ello, se recomienda en primer lugar contratar consultores nacionales de la zona del proyecto, junto con un consultor externo que debería actuar como facilitador apoyando la redacción de las propuestas para cumplir con los requerimientos del FIDA. En segundo lugar, es necesario llevar a cabo una campaña previa de divulgación del propósito del proyecto/programa en la zona, sensibilizando y apoyando a las contrapartes regionales y locales con respecto al propósito del proyecto y su implementación. En tercer lugar, es importante definir mejor lo que un diseño inicial debe incluir y lo que se debe dejar para la fase de implementación (para evitar un diseño sobrepasado por cambios), tratando de garantizar un adecuado nivel de flexibilidad en el diseño del proyecto/programa.

Entidades responsables:     El FIDA y el Gobierno de Guatemala serían los responsables de implementar esta recomendación, la cual se vería reflejada en las futuras operaciones financiadas por el FIDA en Guatemala.

Plazo de aplicación:             Inmediato

Recomendación 2.  Reforzar la búsqueda de formas alternativas de fomento de ahorro y crédito "desde abajo", para impulsar el desarrollo de pequeños mercados financieros adaptados a las costumbres de los potenciales clientes comunitarios (tipo asociaciones de ahorro y crédito).

Es necesario diferenciar el enfoque de intervención para responder a las diferentes necesidades de financiamiento de los pequeños agricultores. Por un lado, hay que fomentar el crédito comercial y al mismo tiempo se deben apoyar formas de microahorro y crédito para diferentes fines a nivel familiar y comunitario. Por otro lado, las organizaciones microfinancieras comunitarias que ya existen en comunidades rurales en áreas vecinas a Las Verapaces podrían ser extendidas al área de intervención del PRODEVER (ver RedFASCO). Al mismo tiempo, se deberían considerar otros mecanismos (por ej. fondos de crédito) a ser colocados vía instituciones financieras intermediarias (modelo PRODERQUI).

Entidades responsables:     El FIDA y el Gobierno de Guatemala son los responsables de implementar esta recomendación con respecto al programa que sigue a PRODEVER en la zona de Las Verapaces, y en relación a las futuras operaciones financiadas por el FIDA en Guatemala.

Plazo de aplicación:             Inmediato

 Tema II. Focalización en distintos grupos meta que requieren de diferentes metodologías de atención

Recomendación 3.  Precisar, desde el inicio, las diferencias en el acercamiento y los métodos requeridos para apoyar a diferentes categorías de grupos-meta: los que tienen posibilidades de salir por si mismos de la pobreza mediante inversiones económicas, y los grupos en extrema pobreza que se encuentran sin recursos y que requieren, por lo menos inicialmente, programas de asistencia social.

Para ello, se requiere diseñar y adoptar enfoques, objetivos y estrategias explícitamente adaptados a los diferentes grupos meta, como por ejemplo en el programa PRODENORTE. En este programa se van aplicando enfoques de intervención diferenciados a los diversos niveles de desarrollo: i) un primer enfoque, llamado de "inducción al desarrollo", está dirigido a las personas y familias en extrema pobreza y que se encuentran prácticamente sin medios de producción; y ii) un segundo enfoque, llamado de "modernización rural de la producción", se refiere a las familias y asociaciones con plantaciones de cultivos comerciales y se basa en una estrategia de consolidación empresarial y de acceso a los mercados en favor de las microempresas rurales.

Entidades responsables:     El FIDA y el Gobierno de Guatemala serían los responsables de implementar esta recomendación, la cual se vería reflejada en las futuras operaciones financiadas por el FIDA en Guatemala.

Plazo de aplicación:             Inmediato

Recomendación 4.  Incorporar las lecciones de los proyectos en seguridad alimentaria efectuados por PRODEVER, con el fin de mejorar las intervenciones dirigidas a las 45 municipalidades más pobres en todo el país priorizadas por el Gobierno de Guatemala.

Es necesario diferenciar el diseño de las medidas requeridas por diferentes grupos meta de acuerdo a sus distintos sistemas de producción (comerciales o de autosubsistencia) en base a investigaciones previas llevadas a cabo, por ejemplo, por universidades locales. Asimismo, es muy importante definir opciones de apoyo basadas en las diferentes áreas y condiciones ambientales, y además considerar las perspectivas de mejorar y complementar formas de producción ya instaladas.

Entidades responsables:     El Gobierno de Guatemala sería responsable de implementar esta recomendación con el apoyo del FIDA.

Plazo de aplicación:             Inmediato

Tema III.  Manejo del programa

Recomendación 5.  Incluir en los Convenios de Préstamo del FIDA la exigencia de una "debida diligencia" (due diligence) de la capacidad de ejecución de la institución encargada de la implementación, evaluando los requerimientos necesarios para la gobernabilidad y las normas administrativas a cumplir por el futuro proyecto, y su grado de adecuación a los requerimientos para una implementación fluida y exitosa de proyectos.

Entiéndase la "debida diligencia' como la conformación y permanencia de un equipo calificado en la ejecución, seguimiento y evaluación del programa, en concordancia con las recomendaciones y compromisos de la Declaración de París sobre apropiación y alineación a la política de Estado en materia de desarrollo rural.

Entidades responsables:     El Gobierno de Guatemala sería responsable de implementar esta recomendación con el apoyo del FIDA.

Plazo de aplicación:             Inmediato

Recomendación 6.  Se recomienda efectuar, junto con FONAPAZ, una revisión de la capacidad operativa y financiera actual de PRODEVER, incluyendo los aportes del Gobierno de Guatemala, hasta el final del programa. Además, es necesario considerar el ajuste de los componentes y sub-componentes que continúan y los que se van a cerrar, para aumentar la sostenibilidad de las estructuras apoyadas. Además, es necesario adaptar y simplificar el marco lógico vigente. Finalmente, se recomienda establecer una planificación financiera anual hasta la finalización del programa, incluyendo los aportes del Gobierno de Guatemala, con miras a la reducción desde el punto de vista de la disminución de los recursos financieros del programa y como consecuencia la reducción del personal, de manera de asegurar una finalización exitosa del programa y cumplir con los objetivos y metas propuestas.

Entidades responsables:     El equipo del proyecto PRODEVER y FONAPAZ son responsables de implementar esta recomendación.

Plazo de aplicación:             Al momento presente, esta recomendación ya está siendo implementada (desde marzo de 2009).

Tema IV.  Arraigo en estructuras permanentes en la zona y alcance de la sostenibilidad

Recomendación 7.  Vincular más estrechamente los esfuerzos emprendidos por el programa con las estructuras permanentes que surgen en el área: las municipalidades, los Consejos de Desarrollo y los otros actores a nivel comunal, municipal y departamental.

Con el fin de lograr una mayor vinculación, es necesario tomar en cuenta la planificación estratégica de las instituciones gubernamentales en los aspectos vinculados al programa. Además, el FIDA debería ofrecer acompañamiento técnico a las instituciones del Estado que se ocupan del desarrollo rural, de acuerdo a sus requerimientos en esta área. 

Entidades responsables:     FONAPAZ, el FIDA, y otras instituciones gubernamentales que promueven y están involucrados en el proceso de descentralización.

Plazo de aplicación:             Inmediato

Tema V.  Diálogo político sobre el desarrollo rural en el país

Recomendación 8.  Se sugiere mantener y reforzar el diálogo político mediante el establecimiento de una agenda acordada entre las autoridades competentes, el FIDA y otras agencias, con reuniones periódicas y planes de trabajo, que incluyan la revisión de la aplicación de las políticas de desarrollo rural del Gobierno.

Es importante establecer una mesa sectorial sobre el desarrollo rural, que conllevaría a la identificación de actores (nacionales y posibles cooperantes), y priorización de acciones. Además, es necesario elaborar de un Plan de Desarrollo Sectorial a nivel local.

Entidades responsables:     Consejo Nacional de Desarrollo Rural, FONAPAZ, Secretaría de Asuntos Agrarios, MAGA y el FIDA.

Plazo de aplicación:             Inmediato

Firmado en Ciudad de Guatemala.

Jairo Flores, Director Ejecutivo, FONAPAZ

Pedro Enrique Murguía Oropeza, Coordinador para Centro América, México y el Caribe, Gerente de Programas para Guatemala, FIDA

 

Republic of Guatemala: Rural Development Programme for Las Verapaces