Republic of Paraguay: Peasant Development Fund Credit Project - IOE
Republic of Paraguay: Peasant Development Fund Credit Project
Evaluación final 1
El consorcio central de aprendizaje y los usuarios de la evaluación
La Oficina de Evaluación del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) condujo una evaluación final sobre el Proyecto de Crédito del Fondo de Desarrollo Campesino en la Región Oriental del Paraguay. Una misión de evaluación visitó al país en marzo de 2004 y el 30 de dicho mes llevó a cabo un taller para presentar las conclusiones preliminares a todas las partes interesadas y preparó una "Ayuda Memoria" incluyendo resultados preliminares y reflejando los comentarios surgidos en el taller.
El proceso de evaluación de los proyectos del FIDA se basa en el "aprendizaje conjunto" de todos los involucrados, por lo que sostiene como un requisito la conformación y participación de la instancia denominada "consorcio central de aprendizaje (CCA)". Los principales usuarios de la Evaluación realizada incluyen al Gobierno del Paraguay (GOP), representado en el proyecto por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y por dos entidades responsables de ejecución: el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC) y la Unidad de Asistencia Técnica (USAT); a las agencias de cooperación internacional involucradas en el proyecto: FIDA, Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); a las instituciones financieras intermediarias (IFI); y a la consultora que participó en el componente de Evaluación: Centro Paraguayo de Estudios Sociales (CPES). Representantes de estas instituciones participaron en la reunión final del CCA, en la cual se discutió y aprobó un Acuerdo final que contiene las principales apreciaciones y recomendaciones derivadas de la Evaluación.
Este documento de "Acuerdo en el punto de culminación" corresponde al resultado de todo el proceso y reúne las recomendaciones de la evaluación y las acciones a adoptar para su implementación, discutidas, enriquecidas y aprobadas con participación de las instituciones integrantes del CCA.
Principales conclusiones de la evaluación
El proyecto se inició en enero de 1996. Su ejecución se vio severamente afectada por la grave inestabilidad política que vivió el país, con marcada falta de continuidad de las políticas y autoridades sectoriales 2. También se hicieron sentir efectos financieros cuando a partir del año 1998 el gobierno paraguayo dejó de proveer los recursos de contrapartida local comprometidos para la ejecución del proyecto. Finalmente, el atraso en el pago de la deuda del GOP con el FIDA, paralizó desde el año 2003 hasta inicios del año 2004, los desembolsos de los recursos del préstamo. En el marco de las condiciones señaladas, los objetivos específicos y las metas tanto físicas como financieras establecidas en el diseño del proyecto, no pudieron ser alcanzados y su impacto en los ingresos de las familias de beneficiarios, fue en general poco perceptible, tanto en alcance como en intensidad3 .
El FDC representa, dentro de la estructura de la banca pública que atiende al sector campesino en el Paraguay, un intento relativamente exitoso para el acceso al crédito de la población rural, particularmente de aquella de escasos recursos, funcionando con un mínimo de eficiencia y evitando su descapitalización; lo que significó tener que luchar contra una arraigada cultura clientelar y de incumplimiento en los pagos, cimentada en instituciones financieras públicas de primer piso, que han presentado facilidades y condiciones excesivamente liberales, y fortalecida por la decisión política de condonación de deudas. A lo largo de la ejecución del proyecto, el FDC realizó esfuerzos para modernizarse y mejorar su eficiencia, contando con la transferencia de capital y apoyos operacionales ofrecidos por el proyecto. Sin embargo el fortalecimiento previsto no llegó a concretarse en sus reglamentos, procedimientos, eficiencia y transparencia de sus operaciones y diversificación e innovación en sus servicios.
El apoyo del proyecto a la promoción y organización de los productores, así como en la capacitación y asistencia a las asociaciones que debían cumplir funciones de intermediación financiera, representó un aporte positivo a la formación de capital social, sobre todo durante sus últimos años de ejecución; sin embargo, las dificultades anotadas y el escaso tiempo transcurrido desde que se iniciaron las acciones, no permitió la consolidación de las organizaciones. Igualmente, a pesar de los esfuerzos efectuados, no se logró potenciar significativamente a los grupos más necesitados.
La unidad responsable de la ejecución del componente de asistencia técnica del proyecto (USAT), realizó esfuerzos para cumplir con las funciones previstas y difundir un sentido de empoderamiento del proyecto por parte de los beneficiarios; la concomitancia de factores desfavorables como el inicio de operaciones con dos años de atraso, las dificultades generadas en cuanto a la estabilidad y constancia de la asistencia técnica por procesos administrativos en el flujo y utilización de los recursos del préstamo y los atrasos y paralización de la entrega de fondos de la contrapartida local4 , influyeron en que los servicios no alcanzaran el nivel de eficacia esperado5 y no presentasen mayor sostenibilidad. Por otra parte, no fue ejecutado el sub-componente de asistencia a productores en la tramitación de sus títulos de propiedad de la tierra.
No se designó oportunamente, ni con la continuidad prevista, la asistencia de género al proyecto, que inició sólo en el año 2001, a partir de las recomendaciones de la evaluación intermedia efectuada por el CPES. La ejecución tardía de este componente, limitó de manera notable su eficacia y logros, por lo cual no fue posible lograr el alcance previsto en el diseño del proyecto. El aporte del componente se puede definir "capital semilla". No se concedieron préstamos agrícolas a mujeres, ni a grupos solidarios.
Las prácticas de conservación y mejoramiento de los suelos y de diversificación de cultivos, difundidas por la asistencia técnica, representan una contribución positiva del proyecto, reduciendo la posibilidad de impactos ambientales negativos6 .
La ejecución del proyecto no adelantó como se había previsto las actividades de seguimiento y evaluación. Los resultados y recomendaciones de la única evaluación realizada fueron tomados en cuenta principalmente en la implementación del componente de género. De igual manera, no se otorgó la necesaria consideración a las observaciones y recomendaciones de la supervisión externa efectuada por la UNOPS.
Evaluación por temas
Aspectos políticos, institucionales y de gerencia
El proyecto sufrió los efectos de la inestabilidad política, institucional y financiera del país, así como de medidas que incidieron negativamente en su ejecución, como la condonación en 1999 de las deudas de los campesinos en el ciclo productivo anterior.
El mecanismo de coordinación previsto por el diseño para la ejecución del proyecto, no funcionó adecuadamente.
La promoción y el fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil, particularmente de instituciones de intermediación financiera, tuvieron poco alcance y efectividad. Muchas de las organizaciones incipientes participantes surgieron motivadas exclusivamente por la expectativa de obtener financiamiento, sin adecuada formación de los asociados, carecían de cohesión social interna y no ofrecían en general condiciones de sostenibilidad. El examen de las experiencias del proyecto en relación a la organización e incorporación de las IFI, refleja una sobrestimación por el diseño de la coherencia social y de la capacidad y conciencia asociativa del pequeño productor y el campesino paraguayo.
Fortalecimiento del Fondo de Desarrollo Campesino, FDC
Aunque el propósito inicial era hacer al FDC políticamente independiente, durante el período de ejecución, el constante cambio de miembros de su Consejo Directivo, abusos cometidos por designados al Consejo para obtener ganancia o influencia personal y la falta de implementación de controles suficientes dentro de la institución, señalan que el FDC ha sido fuertemente susceptible a cambios en la coyuntura política.
En la ejecución del proyecto, el FDC encontró dificultad en cumplir el doble objetivo de seguridad en el crédito y llegar al sector de pobres rurales. La institución recibe presión del Banco Central del Paraguay (BCP) y del GOP para que opere rentablemente. El 61% de su cartera de préstamos proviene del Proyecto sectorial del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que abarca beneficiarios con mayores recursos y dificulta el acceso al crédito para aquellos previstos por el grupo objetivo del proyecto. El FDC no promovió como había sido previsto el establecimiento de un fondo de riesgo para flexibilizar las garantías, ni tampoco la diversificación e innovación en sus servicios financieros. Consultorías especializadas para el FDC previstas por el proyecto, han sido poco o indebidamente utilizadas.
El FDC no ha desarrollado suficientemente los mecanismos, reglamentos y procedimientos de control interno sistemático que garanticen la seguridad de sus activos más importantes.
La actual estructura de la institución concentra el poder de toma de decisiones en el Consejo Directivo. Los gerentes y empleados del FDC han tenido escaso acceso a capacitaciones o a intercambio con programas exitosos de servicios crediticios para población objetivo FIDA en otros países, lo cual limita la capacidad de la institución para innovar y adaptarse mejor a las necesidades de esa población.
A pesar de los esfuerzos efectuados por el número extremadamente limitado de responsables técnicos, la supervisión y el control por el FDC de las operaciones crediticias de las IFI con sus recursos, son insuficientes y no fue posible adoptar la recomendación del documento ex ante, de dar seguimiento a los créditos otorgados por las IFI incipientes a sus socios.
Ante la renuencia de las organizaciones consolidadas y del sector bancario a participar como IFI del proyecto, el Fondo no evidenció iniciativas ni desarrolló incentivos, orientados a motivar su participación7 .
Existe poco contacto entre el FDC y los beneficiarios de los servicios financieros y estos últimos desconocen en la práctica, los objetivos y funciones del Fondo.
Desarrollo de instituciones financieras intermediarias
La motivación y capacitación de los directivos y asociados de las instituciones de intermediación incorporadas al proyecto se inició tarde, como consecuencia de la implementación tardía del componente de Asistencia Técnica, y no logró la cobertura y eficacia esperada8 .
Los socios no están al tanto de la situación de la IFI respectiva. La responsabilidad por la toma de decisiones de la organización se concentra en algunos directivos o los gerentes. Falta de transparencia y de mecanismos de control interno es típica entre las IFI.
Muchas IFI que ofrecen productos de ahorros manifiestan que los afiliados no tienen recursos para ahorrar e informan de experiencias de pérdidas de los depósitos de ahorro de los afiliados.
Existen altas tasas de mora en las IFI, tanto interna como externamente. En general éstas carecen de procedimientos adecuados para disminuir el riesgo en la aprobación de los créditos 9, así como de políticas y procedimientos de cobranza y recuperación. Algunas IFI que recibieron créditos institucionales, principalmente para la compra y comercialización de productos e insumos, así como para instalaciones de acopio y proceso, obtuvieron resultados exitosos.
Ciertos servicios de apoyo y sociales no pueden ser prestados eficientemente por las organizaciones de base, particularmente si son incipientes o de pequeña dimensión. Se han iniciado acciones con perspectivas prometedoras agrupando estas organizaciones en una asociación de segundo grado, Central Paraguaya de Cooperativa (CEPACOOP).
Expansión de los servicios financieros del FDC en la población objetivo
El proyecto logró incorporar a un número importante de IFI a su actividad de financiamiento, pero su cifra fue anualmente muy inferior a la programada, a lo cual se suma la poca solidez y sostenibilidad de la mayoría de ellas. El número de asociados de la población objetivo, fue también muy inferior al previsto10 y las IFI no propiciaron en general la participación de las mujeres y jóvenes organizados, así como tampoco los créditos para microempresas, considerados en el diseño.
Los beneficiarios de créditos del FDC identificaron problemas relacionados con información sobre criterios de elegibilidad, procedimientos administrativos, apoyo necesario para la formulación y presentación de planes de crédito y atraso e insuficiencia en el otorgamiento de los créditos.
Se otorgaron préstamos exclusivamente a prestatarios individuales, desestimando la participación, e incluso la promoción, de entidades colectivas.
La experiencia de los créditos otorgados, revela la importancia de la identificación de mercados y la comercialización de los productos, incluyendo las posibilidades de exportación.
Asistencia técnica a las organizaciones y a la población objetivo asociada
La asistencia centrada en la actuación de un gerente contratado por las IFI y financiado por el proyecto, contribuyó a mejorar la conducción de la IFI, pero no siempre a la transferencia de conocimientos a directivos y menos aún a comités y socios11 .
La cobertura de la asistencia técnica a los grupos más afectados por la pobreza no recibió la prioridad adecuada; esto se debió, en parte, a que las dinámicas previstas por el diseño en cuanto a la incorporación del grupo objetivo en las cooperativas consolidadas en la practica no se concretizó. La inclusión de las mujeres como parte del grupo objetivo, por causas ya expresas, fue excesivamente limitada 12. No todos los beneficiarios de asistencia técnica disponían de crédito, o tenían crédito suficiente, para incorporar las prácticas y modificaciones sugeridas por el servicio.
El sub-componente de asistencia técnica del proyecto a la titulación de la tierra, previsto por el diseño, fue desestimado y no tuvo ejecución. La magnitud del problema de posesión de tierras en Paraguay y la falta de un intento determinado en la implementación de este componente, podría indicar una sobrestimación del diseño en cuanto a las posibilidades y ventajas reales de las metas establecidas en el mismo.
No se había previsto ningún mecanismo para asegurar continuidad a los servicios de asistencia técnica prestados tanto a las IFI incorporadas al proyecto, como a sus asociados, cuando cese el financiamiento del FIDA (31.12.04).
Mecanismos de supervisión y evaluación de la ejecución del proyecto
Misiones de supervisión del FIDA y de instituciones regionales o internacionales cooperantes, formularon reiteradamente observaciones y recomendaciones importantes y útiles; sin embargo las mismas no fueron suficientemente atendidas, discutidas o seguidas por las instituciones involucradas con el proyecto.
Del conjunto de actividades previstas por el componente de evaluación, fue contratada únicamente una evaluación intermedia con el Centro Paraguayo de Estudios Sociales (CPES), la cual generó tres informes, incluyendo una evaluación específica para el tema de género.
Recomendaciones aprobadas por todos los asociados
Aspectos políticos, institucionales y de gerencia
Marco político-institucional. En la ocasión del diseño del proyecto, debe considerarse el marco político o técnico existente y previsible y las posibilidades reales de ejecución del proyecto que se esta diseñando. Asimismo, tanto en el diseño como en la ejecución, debe reconocerse la identidad y especificidad de las regiones y localidades involucradas.
Seguimiento por FIDA, GOP
Continuidad política-institucional. Debe procurarse un mínimo de continuidad en las políticas institucionales y sectoriales, así como en la permanencia de los técnicos y autoridades del proyecto en sus cargos. La participación del FIDA, las organizaciones cooperantes y otros entes de la cooperación internacional, en diálogo con el gobierno sobre estos temas, es un factor determinante.
Seguimiento por GOP, FIDA, UNOPS; PNUD
Promoción y divulgación. Debe darse énfasis a la divulgación y la promoción del proyecto en el ámbito gubernamental y procurar definiciones de los entes públicos involucrados, en cuanto a su compromiso con la ejecución del mismo y particularmente apoyar ante las autoridades la prioridad de acciones dirigidas a su población objetivo.
Seguimiento por FIDA
Fortalecimiento de la dirección del proyecto. Deben tomarse las necesarias previsiones durante el diseño y la implementación, para que la ejecución de un proyecto tenga una sola autoridad ejecutiva con amplio respaldo13 y continuidad.
Seguimiento por FIDA, GOP
Diseño institucional. El diseño de los proyectos debe ser exigente en cuanto a la capacidad y arreglo institucional, garantizando la necesaria coordinación entre instituciones y acciones; así como en la viabilidad de actividades y metas a cumplir y el establecimiento de correlación entre metas y objetivos fijados al proyecto.
Seguimiento por FIDA, GOP
Énfasis en desarrollo del capital institucional y el capital social. En futuros proyectos debe otorgarse mayor énfasis al desarrollo del capital institucional y del capital social, así como a la participación activa del grupo objetivo desde la formulación del proyecto, previendo el tiempo de aprendizaje necesario.
Seguimiento por FIDA
Incorporación de beneficiarios. Deben adoptarse previsiones para que la incorporación de los beneficiarios se ajuste más a la población objetivo previamente definida.
Seguimiento por FIDA, UNOPS
Fortalecimiento del Fondo de Desarrollo Campesino, FDC
Independencia política del FDC. Para lograr un nivel razonable de independencia política, el FDC debería considerar en la composición del Consejo Administrativo a empresarios calificados independientes, personalidades reconocidas y respetadas, expertos en micro-finanzas con experiencia internacional, banqueros. Deben establecerse procedimientos para que los miembros del Consejo no puedan ser removidos por razones puramente políticas, pero sí rotados escalonadamente.
Seguimiento por Gobierno del Paraguay (MAG, MH, BCP)
Reestructuración del FDC. El FDC debe ser coherente con su misión de prestar servicios con prioridad a la población campesina vulnerable y de escasos recursos, sin que ello signifique pérdidas para la institución, ni carga financiera o fracaso para las IFI. Debe favorecer el acceso de las mujeres al crédito, así como de jóvenes emprendedores rurales de ambos sexos, e identificar soluciones innovadoras en adopción y manejo de créditos y otros servicios financieros para productores y población rural pobre en general.
Seguimiento por Consejo Directivo y Dirección Ejecutiva del FDC
Descentralización de la gestión del FDC. La gestión en el FDC debe descentralizarse desde el Consejo Directivo hacia la Dirección Ejecutiva y los Gerentes de la institución.
Seguimiento por GOP (MAG, MH), Consejo Directivo del FDC
Intercambio de experiencias de micro-finanzas. El FDC debe participar de experiencias exitosas de otros países en micro-finanzas para áreas rurales, y examinar la posibilidad de replicarlas en el Paraguay con las adaptaciones requeridas (bancos comunales, fondos de garantía, etc.)
Seguimiento por Consejo Directivo y Dirección Ejecutiva del FDC
Supervisión de los créditos otorgados por las IFI. Al margen de la supervisión sistemática de las IFI a los créditos otorgados a sus asociados, el FDC, de manera aleatoria o selectiva, debe hacer seguimiento a las operaciones efectuadas con cargo a su financiamiento y auditorías en el terreno que incluyan aspectos metodológicos, de políticas y de procedimientos.
Seguimiento por Consejo Directivo y Dirección Ejecutiva del FDC
Fortalecimiento de la cartera de préstamos del FDC. Para fortalecer su cartera de préstamos, el FDC debe: i) asegurar la capacitación de las IFI en gestión, antes de desembolsar créditos; ii) asegurar que los créditos se entreguen de manera oportuna, coincidiendo con el ciclo de negocios de los usuarios finales; iii) aumentar la supervisión posterior al desembolso; y iv) implementar procedimientos activos de recuperación de atrasos.
Seguimiento por Dirección Ejecutiva del FDC
Selección de instituciones de intermediación financiera. Debe propiciarse la incorporación de organizaciones de intermediación consolidadas, capaces de compartir los objetivos y programas del FDC, incluyendo el sector bancario privado y oficial. Al mismo tiempo, debe darse énfasis al estímulo de la incorporación de la población objetivo en cooperativas consolidadas.
Seguimiento por Consejo Directivo del FDC, MAG/USAT
Capacitación y adiestramiento de las instituciones de intermediación. Debe asegurarse adecuada capacitación y apoyo permanente a las IFI más débiles o incipientes14 . La asistencia técnica debe preceder y acompañar el proceso de otorgamiento y administración de los créditos.
Seguimiento por FDC, MAG, INCOOP
Reglamento de operaciones de crédito para las IFI del proyecto. Con base en la experiencia acumulada, el FDC debería elaborar un reglamento de operaciones de los créditos canalizados a través de las IFI, con diferenciación según el tipo y condiciones de la IFI beneficiaria. Al mismo tiempo debería existir una mayor comunicación entre las IFI y el FDC para garantizar el intercambio de informaciones, lo cual podría haberse efectuado a través de un equipo técnico más amplio.
Seguimiento por FDC
Difusión de servicios crediticios del FDC. Una vez que haya reestructurado sus productos crediticios, el FDC debe emprender una campaña de información y promoción a gran escala.
Seguimiento por Dirección Ejecutiva del FDC
Desarrollo de instituciones financieras intermediarias
Capacitación gerencial y administrativa de las IFI. Deben intensificarse programas de capacitación para directivos y asociados de las IFI en temas de gerencia de organizaciones de cooperación y de gestión de créditos, así como en aspectos administrativos y contables. El acceso al crédito debiera ser posible sólo posteriormente a la asistencia técnica en administración y gerencia.
Seguimiento por MAG/USAT, INCOOP, IFI
Información y capacitación de asociados en IFI. Debe otorgarse mayor énfasis a la información, la motivación y la capacitación de los asociados, tanto en aspectos de organización, como administrativos, financieros y técnicos.
Seguimiento por MAG/USAT, INCOOP, IFI
Promoción del ahorro de los asociados. Las instituciones financieras deben contribuir desde el inicio a desarrollar la disposición al ahorro de sus asociados y prestar los servicios financieros que se relacionan. Al mismo tiempo deben promoverse aportes de los socios a la capitalización de sus cooperativas, lo que pudiera ser más efectivo y comprometerlos más con la institución, que los depósitos de ahorros.
Seguimiento por IFI
Focalización socio-económica de los servicios. Las IFI que se incorporen a proyectos con financiamiento del FIDA, deben comprometerse en forma efectiva a focalizar sus servicios financieros en la población objetivo del proyecto. Debe considerarse también la contrapartida de las organizaciones.
Seguimiento por IFI
Complementariedad de las inversiones. El financiamiento de instituciones de intermediación para la prestación de servicios complementarios a la producción, pudiera representar una opción para el fortalecimiento de la organización y un mejor resultado económico para los productores.
Seguimiento por FDC, MAG/USAT, IFI
Integración de organizaciones de base. En proyectos orientados a atender situaciones complejas, se debe propiciar la participación de IFI ya consolidadas, pero también se puede integrar las IFI recientes a otras más desarrolladas, o asociar varias IFI en una organización de segundo grado.
Seguimiento por FDC, MAG, USAT, IFI
Expansión de los servicios financieros del FDC en la población objetivo
Características de los créditos a productores pobres. El crédito adaptado a pequeños productores pobres debe ser oportuno, al menor costo real posible, progresivo, controlado y de gestión simple. Se recomienda establecer reglamentos diferenciados, así como incentivos, que estimulen y permitan efectivamente, la incorporación de jóvenes y mujeres rurales. También debe contemplarse créditos para la comercialización y aquellos que contribuyan a agregar valor a la producción.
Seguimiento por Consejo Directivo y Dirección Ejecutiva del FDC, MAG/USAT, IFI
Participación de los beneficiarios. Debe aumentarse el nivel de participación efectiva y responsable de los beneficiarios en la gestión de sus créditos. Los proyectos de financiamiento deben promover la participación de grupos solidarios y facilitar su acceso.
Seguimiento por FDC, IFI
Solicitudes de crédito. Las solicitudes de crédito de los asociados a las IFI, deben contemplar no solamente los requerimientos de la producción, sino que también planes y requerimientos de comercialización de los productos e insumos.
Seguimiento por FDC, IFI, MAG/USAT
Importancia de la información sobre servicios financieros. Desde el inicio debe adelantarse una labor de difusión y promoción de los servicios financieros que los proyectos ofrecen.
Seguimiento por FDC, IFI
Asistencia técnica a las organizaciones y a la población objetivo asociada
Asistencia a las IFI. La asistencia técnica a las IFI debe enfatizar la capacitación gerencial de sus socios y directivos, aún antes de recibir financiamiento. Los recursos aplicados deben orientarse a transferir conocimientos, en lugar de financiar técnicos que asuman funciones administrativas. Debe fortalecerse a las IFI como organización y como empresa.
Seguimiento por MAG/USAT
Ámbito de la capacitación. La capacitación gerencial y organizativa de las IFI debe extenderse a todos los asociados y apoyar su participación en la gestión y supervisión de la organización. Debe fortalecerse la capacidad de los asociados para manejar sus créditos y desarrollar sus actividades productivas. Asimismo es fundamental la capacitación de los técnicos y de los capacitadores y mantener una actualización permanente (reciclaje). Los técnicos deben tener capacidad educativa y saber motivar a los campesinos con los cuales trabajan. Los técnicos deben ser seleccionados cuidadosamente y su trabajo debe ser sometido a un monitoreo continuo.
Seguimiento por MAG/USAT, FIDA
Focalización de la asistencia técnica. La asistencia técnica debe focalizar su actuación hacia los sectores pobres de la población rural, otorgar prioridad a la formación y asistencia de grupos de mujeres y jóvenes y promover la operación de microempresas en actividades productivas diversas.
Seguimiento por MAG/USAT, IFI
Enfoque de género. Debe insistirse en la importancia del enfoque de género en los proyectos y de la participación de la mujer. No basta la afirmación de su transversalidad, los proyectos deberán incluir mecanismos y herramientas operativos que garanticen su incorporación; así como prever el uso de indicadores concretos para medir la participación. Debe tenerse en cuenta en el diseño del enfoque el marco legal y socio-cultural del país.
Descentralización de la asistencia técnica. Los programas de asistencia técnica deben canalizar acciones a través de instancias regionales, proveyendo servicios orientados por demanda que puedan recuperar parte de sus costos, sin menoscabo del aporte de otras fuentes de financiamiento.
Seguimiento por MAG/USAT, FDC, IFI
Complementariedad asistencia técnica-crédito. Debe asegurarse integración y complementación entre asistencia técnica y crédito. La selección de las IFI para la asistencia y el otorgamiento de crédito a las mismas debe efectuarse de común acuerdo entre las instituciones responsables.
Seguimiento por FDC, MAG/USAT
Capacitación sobre planes de inversión para solicitud de créditos. Capacitar a productores y directivos en planes de cultivo y proyectos de inversión, con criterios técnicos y económicos, previendo la comercialización de la producción, contribuye a la viabilidad de los préstamos.
Seguimiento por MAG/USAT, IFI
Titulación de la tierra. Dada la dificultad de lograr un resultado masivo de titulación de la tierra de los campesinos pobres y de que tampoco se considera viable el exigir garantía real a este sector, es importante lograr otros mecanismos de garantía, desarrollar nuevas opciones, como fondos de garantías, avales solidarios y otros; sin menoscabo de que se diseñen fórmulas para lograr en forma rápida la titularidad de la tierra de los asociados.
Seguimiento por FIDA, MAG, FDC, GOP
Continuidad de los servicios de asistencia técnica. Es pertinente la continuidad en los servicios de asistencia técnica a las IFI y prestatarios del fondo de crédito del proyecto. Deben por tanto adelantarse los mecanismos y providencias necesarios.
Seguimiento por GOP, FIDA, UNOPS
Mecanismos de supervisión y evaluación de la ejecución del proyecto
Cumplimiento de las actividades de seguimiento y evaluación del proyecto. Las entidades asociadas a la ejecución del proyecto, deben ser exigentes en el cumplimiento de las actividades de evaluación y seguimiento de la misma, así como en la presentación regular de los informes periódicos del órgano de ejecución y en la adopción de sus recomendaciones 15 . Es importante desarrollar entre todos los agentes involucrados en proyectos de desarrollo, una verdadera cultura de evaluación.
Seguimiento por FDC, USAT, GOP, FIDA, UNOPS
Modificaciones y seguimiento de las recomendaciones de la supervisión del proyecto. Las misiones de supervisión que cumpla el FIDA o la institución cooperante, deben considerar exhaustivamente los planteamientos o necesidades que impliquen modificaciones en el diseño y planificación de los componentes, sub-componentes o actividades previstos y formular recomendaciones al respecto, así como también dialogar con las autoridades de las instituciones ejecutoras y el alto gobierno, para la adopción de los correctivos necesarios, y hacer seguimiento a los acuerdos.
Seguimiento por GOP, MAG, FDC
Monitoreo permanente. Se destaca la necesidad de un proceso de monitoreo constante y continuo que permita ir ajustando errores y fallas durante la implementación. El monitoreo debe tener en cuenta tanto la evolución de la situación del país como su diversidad regional, y debe proveer indicadores específicos para medir el avance.
Seguimiento por USAT, GOP, FIDA, UNOPS
Discusión de resultados. Es importante el seguimiento y la evaluación sistemática de la ejecución, y que sus resultados y recomendaciones sean objeto de amplia discusión entre los distintos sectores oficiales y privados involucrados; y que se prevea el establecimiento de responsabilidades y compromisos para cada institución involucrada. La evaluación debe tomar en cuenta los tiempos naturales necesarios para el cambio. Se formuló la sugerencia de que los resultados sean discutidos informalmente antes de ser presentados en el taller de resultados preliminares.
Seguimiento por FDC, USAT, GOP, FIDA, UNOPS
Resultados de género. En cuanto a la evaluación de los resultados del componente de género, se sugiere el establecimiento de indicadores adecuados y se observó que el impacto debería haberse también medido respecto al momento en que efectivamente se inició y no sólo en comparación con los objetivos establecidos por el diseño.
Seguimiento por USAT, GOP, FIDA, UNOPS
Lecciones aprendidas. Deben recogerse las lecciones aprendidas por el proyecto a pesar del cierre del mismo. Teniendo en consideración la cobertura del proyecto en cuanto a la población rural pobre del Paraguay (10%), quizás el mayor aporte del mismo, esté en las lecciones aprendidas durante la ejecución y que deben ser utilizadas en futuros proyectos para evitar repetir errores similares.
Seguimiento por USAT, GOP, FIDA, UNOPS
Presencia del FIDA. Una activa y continua presencia del FIDA y el seguimiento y control directo de actividades es particularmente importante en situaciones de inestabilidad como la vivida por el proyecto.
Seguimiento por FIDA
1/ El Acuerdo refleja el entendimiento entre las instituciones asociadas a la ejecución del proyecto, integradas en el Consorcio Central de Aprendizaje (CCA), respecto a las conclusiones y recomendaciones incorporadas y a la voluntad de adoptar e implementar en cuanto sea pertinente, tales recomendaciones.
2/ En menos de siete años, dos golpes de Estado, cinco cambios de presidente de la República, dieciséis ministros de agricultura, seis presidentes del Fondo de Desarrollo Campesino y rotación frecuente de directivos de las entidades de ejecución.
3/ Factores exógenos como las condiciones del mercado y decisiones de política, tuvieron mayor incidencia en los ingresos del productor.
4/ En general los beneficiarios valoran positivamente los servicios suministrados, tanto en el apoyo administrativo, como de producción y comercialización.
5/ La transferencia de conocimientos de administración y gestión hacia los asociados de las IFI por parte del proyecto fue mínima y las principales actividades en asistencia técnica al productor, aunque positivas, presentan un impacto reducido.
6/ Al respecto, es importante hacer notar la contribución del proyecto ofreciendo alternativas distintas al monocultivo de la soja, cuya expansión acelerada basada en el uso de transgénicos y de productos químicos, motivó diversas protestas, algunas de carácter violento, en distintas zonas del área del proyecto.
7/ El mecanismo previsto por el diseño previó la incorporación de la mayor parte de la población objetivo a través de cooperativas consolidadas. En la práctica, esto no ocurrió pues las cooperativas consolidadas son renuentes a incorporar sujetos con alto riesgo de morosidad. Las opiniones manifiestas durante el taller señalan el no haber considerado este impedimento, como una falla de diseño.
8/ Los gerentes de las IFI en general, exhiben limitada capacidad de gestión y suelen estar impagos o recibir muy poca paga por su función.
9/ Créditos otorgados sin garantía ni con la sustentación (particularmente en el caso de créditos de inversión) de un proyecto técnico-económico que asegure los resultados y el repago.
10/ La designación por las IFI de un Asistente de Crédito Especializado (ACE) para promover la incorporación de grupos de población objetivo y particularmente de población en condición de riesgo, prevista por el proyecto, en la práctica no se implementó.
11/ En el fortalecimiento de las IFI la mayor parte de la asistencia se centró en apoyo contable y, en casos de nuevas IFI o de aquellas en reestructuración, se incorporó temporalmente un gerente o contador para apoyar el proceso. Con frecuencia la asistencia consistió en la asunción por los asesores de funciones administrativas y contables, ayudando a poner "la casa en orden". En la práctica, muchas de las IFI incorporadas, no reúnen las condiciones de escala para poder funcionar con eficiencia administrativa al retiro del técnico y no podrán contar con recursos para contratar directamente a un gerente.
12/ No hubo tampoco promoción de microempresas y actividades rurales no agrícolas previstas en el diseño, donde la incorporación de la mujer y de los jóvenes es relevante.
13/ Sin menoscabo de que para cierto nivel de decisiones de política, de programación y presupuestarias, deba requerir la aprobación de un ente superior deliberante (Consejos o Comités de Dirección o Coordinación del Proyecto) integrado por representantes de los entes gubernamentales involucrados, de personalidades relacionadas y de las propias organizaciones de los beneficiarios. En proyectos nacionales o que abarcan varias regiones, debe promoverse la desconcentración de ejecución, estableciendo comités y responsables de coordinación también con alcance regional.