Evaluación intermedia ¹

El consorcio central de aprendizaje y los usuarios de la evaluacion

La Oficina de Evaluación del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) condujo una evaluación intermedia del Proyecto de Desarrollo del Corredor Puno-Cusco. Como parte de la misma, una misión de evaluación visitó el país del 13 al 30 de marzo de 2006, concluyendo sus actividades en terreno con una reunión celebrada en Lima el 31 de marzo donde se presentaron las conclusiones preliminares a las partes interesadas.

El proceso de evaluación de los proyectos del FIDA se basa en el aprendizaje conjunto de todos los involucrados, por lo que sostiene como un requisito la conformación y participación de las instancias a través del denominado "consorcio central de aprendizaje" (CCA). Este consorcio incluye: el Gobierno del Perú, representado en el proyecto por el Ministerio de Economía y Finanzas; el Ministerio de Agricultura; el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social; el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES) y el FIDA.

El 29 de septiembre de 2006 se llevó a cabo en la ciudad de Lima un taller para presentar y debatir los resultados de la evaluación con los integrantes del CCA y un grupo amplio de representantes de instancias involucradas o interesadas en el proyecto a fin de compartir observaciones, recoger los comentarios y sugerencias e incorporar los pertinentes en los documentos finales de la evaluación.

Principales conclusiones de la evaluación

El proyecto fue evaluado en general como exitoso, poniendo en práctica estrategias innovadoras en el Perú, especialmente el enfoque de corredor económico, la importancia dada a las relaciones económicas urbano-rurales, la estrategia basada en el desarrollo del mercado de servicios de asistencia técnica y la transferencia de recursos a través de concursos a grupos de usuarios para que contrataran asistencia técnica. En particular las dos últimas confirman la validez de enfoques no tradicionales de transferencia de tecnología y conocimiento. Además el proyecto mostró que la falta de acceso al crédito no fue un obstáculo para viabilizar los cambios técnicos promovidos y apostó por el ahorro de las mujeres confirmando su capacidad para ahorrar y la importancia central de éste en la estrategia de supervivencia y desarrollo de iniciativas de las familias pobres.

Su diseño y ejecución fueron muy pertinentes en relación a la estrategia del FIDA en el Perú. Se tomó en cuenta la experiencia de proyectos anteriores [especialmente el Proyecto de Fomento de la Transferencia de Tecnología a las Comunidades Campesinas de la Sierra (FEAS) y el Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur (MARENASS)] y se analizaron adecuadamente los factores explicativos de la pobreza rural. Los objetivos, estrategias y acciones del proyecto fueron también muy pertinentes en relación a las políticas públicas en el Perú y a los problemas y potencialidades de la población rural pobre.

En la ejecución del proyecto destacan los siguientes aspectos: a) la estrategia y mecanismos de apoyo al desarrollo del mercado de servicios de asistencia técnica fueron coherentes con las políticas públicas en el Perú; b) el proyecto se adaptó a las políticas de descentralización implementadas durante el período de ejecución, trabajando activamente desde el terreno con gobiernos locales, algunos de los cuales integraron en sus políticas de trabajo elementos de la estrategia del proyecto; c) utilizó métodos de aprendizaje (pasantías, rutas de aprendizaje) que resultaron altamente efectivos y adecuados a las características, problemas y potencialidades de la población objetivo; d) acertó en valorizar los activos culturales de los usuarios e identificar el potencial de mercado de productos y servicios con contenido cultural; e) mostró la importancia del reconocimiento de la ciudadanía -a través del documento de identidad- como un elemento clave para permitir la inserción plena de los pobres en la vida pública y económica, y f) un sistema de planificación, seguimiento y evaluación flexible que fue realimentando las innovaciones del proyecto.

Del punto de vista del logro de sus objetivos, el proyecto fue evaluado como parcialmente eficaz, ya que alcanzó la gran mayoría de sus objetivos declarados, a excepción de uno. Casi todos los objetivos y metas establecidos (especialmente sobre la promoción del desarrollo del mercado de servicios técnicos y mejoras en la comercialización) fueron cumplidos y muchos de ellos sobrepasados con creces. Se fortaleció el mercado de asistencia técnica, tanto desde la perspectiva de la demanda (mayor capacidad y voluntad de pago, nuevas capacidades para seleccionar, contratar y evaluar) como de la oferta (incremento capacidad técnica, nuevos oferentes). El número de beneficiarios fue mucho mayor que lo previsto (más de 48 000 que formaron parte de 44 000 familias, casi el triple de las 15 000 familias previstas en el diseño). El programa de ahorro consiguió que casi 3 500 mujeres abrieran cuentas de ahorro y se acercaran a las instituciones financieras formales. El único objetivo no cumplido fue lograr involucrar a las instituciones financieras intermediarias (IFI) para fortalecer la oferta de servicios financieros a través de nuevos productos adecuados a la población objetivo. Debido a fallas en el diseño y al escaso interés por generar innovaciones de parte de las instituciones financieras en el territorio, se debió rediseñar todo el componente.

La focalización de las acciones y de los impactos en la población pobre fue buena y el número de mujeres beneficiarias superó las metas previstas. La participación de las mujeres en planes y perfiles de negocios (36,6%) fue mayor que la meta establecida (20%), siendo 407 de los grupos sólo de mujeres. El porcentaje de mujeres en cargos directivos de los grupos de campesinos y microempresarios (38%) también superó las metas previstas (30%). Además, el proyecto creó nuevas líneas de trabajo que favorecieron en forma significativa a las mujeres, destacándose el programa de promoción del ahorro y el apoyo para la obtención del Documento Nacional de Identidad (DNI) (5 985 mujeres). Cabe destacar que estos resultados se han alcanzado casi dos años antes de la culminación del proyecto.

Del punto de vista de sus impactos, el desempeño del proyecto fue exitoso, logrando los impactos esperados y varios impactos no previstos. Los impactos más importantes se dieron en una amplia adopción de nuevas técnicas de producción entre los usuarios, lo que permitió aumentar la producción y productividad de actividades agrícolas y no agrícolas, aumento de ingresos -que se estimaron en más del 20%- y de activos físicos, mejoramiento del acceso a alimentos, y nuevos conocimientos y habilidades entre hombres y mujeres en varias dimensiones (en producción, comercialización, gestión de recursos, capacidad de relacionarse con las instituciones financieras). Son destacables, en particular, los impactos sobre la autoestima, el empoderamiento² y el capital social (fortalecimiento de organización y cohesión de comunidades y grupos productivos). También se observaron impactos positivos sobre los activos financieros (apertura de cuentas de ahorro de señoras rurales que nunca habían tenido acceso a este servicio y mayor acceso a información), el acceso a mercados (se logró acceder a nuevos mercados extra-regionales, tanto en ciudades mayores del Perú -por ejemplo, ganaderos, artesanas y peleteros que vendieron en Lima y Arequipa- como en mercados del exterior -artesanas-) y reducción de efectos negativos sobre el medio ambiente en varias actividades productivas.

El proyecto fue eficiente en el uso de sus recursos, caracterizándose por costos operativos relativamente bajos, alta proporción de recursos transferidos a los usuarios en relación a la inversión total³ , costos unitarios de asistencia técnica y capacitación mucho menores que lo previsto en el diseño y costos razonables por cuenta de ahorro abierta por mujeres beneficiarias. La sostenibilidad se consideró probable, mientras que el desempeño fue también exitoso del punto de vista de la innovación, repetición y ampliación del alcance, siendo éstos puntos fuertes del proyecto.

Temas clave para el futuro

Sobre el acceso de la población rural pobre a servicios técnicos

• Los impactos obtenidos sobre la producción y productividad de los usuarios mostraron que el limitado acceso a asistencia técnica se presenta como uno de los principales obstáculos de los pequeños productores y microempresarios en el Perú para aumentar sus ingresos. Por ello, seguir invirtiendo en desarrollar los mercados de servicios rurales de los pobres (más que en transferencia directa de tecnología a través de esquemas clásicos de extensión) parece garantizar una más significativa variación de sus ingresos y de otros activos.
• El desarrollo y fortalecimiento de los mercados de bienes y servicios relevantes para los campesinos y microempresarios rurales fue una estrategia eficaz para reducir la pobreza rural. La transferencia de recursos a los usuarios para cofinanciar la contratación de su asistencia técnica mostró además ser un mecanismo eficaz para promover el aprendizaje sobre manejo de recursos y de gestión de la asistencia técnica. Ello requirió al mismo tiempo una real transferencia de poder a los usuarios, sin interferencias del proyecto u otros actores en la selección, contratación y supervisión de los oferentes técnicos, y por una exigencia de contrapartida en efectivo para promover el sentimiento de apropiación.
• Los planes o perfiles de negocios usados por el proyecto o instrumentos similares, junto a la fijación de plazos máximos para su ejecución y de porcentajes de contrapartida crecientes para nuevas solicitudes, resultaron un incentivo para la contratación de asistencia técnica de acuerdo a necesidades bien definidas y orientada a obtener resultados económicos en plazos también definidos. Deben evitarse generalidades e indefiniciones que terminan en servicios prestados durante varios años, no centrados en problemas específicos y con escasos resultados, y por lo tanto costosos e ineficientes.
• El uso de principios de aprender haciendo y de transferencia de experiencia y conocimientos entre campesinos mostraron ser altamente efectivos para promover el aprendizaje en cuestiones productivas. Esto sugiere la posibilidad de aprovechar el potencial innovador existente entre la propia población rural pobre, trabajando con pasantías e intercambios que hagan conocer los avances y éxitos existentes -tanto dentro como fuera de la región- así como trabajar con expertos campesinos que pueden transformarse en oferentes no profesionales de buena calidad y bajo costo.
• El desarrollo de servicios de asistencia técnica puede verse afectado negativamente por instituciones o proyectos que trabajan con principios contradictorios con los de mercado, proporcionando servicios gratuitos, extensión, sin exigencias concretas de obtención de resultados económicos y sin participación de los usuarios en su contratación y supervisión.
• Conforme a lo anterior la promoción del desarrollo del mercado de servicios técnicos rurales requiere la aplicación de instrumentos que:

• permitan mayor facilidad para el acceso a una oferta de servicios técnicos diversificada y flexible, que incluya distintos tipos de proveedores (oferentes campesinos, profesionales generalistas, profesionales especializados, oferentes semitécnicos) de servicios (por ejemplo, elaboración de proyectos de inversión, asistencia en solución de problemas puntuales, aspectos de comercialización o gestión, etc.) y de actividades productivas (agrícolas y no agrícolas); y
• que actúen sobre el desarrollo de la demanda por servicios de asistencia técnica, a través de: i) la transferencia de recursos y de poder a los usuarios para gestionar (sin interferencias) la asistencia técnica, incluyendo la selección, supervisión y evaluación de los proveedores de asistencia técnica; ii)  la clara definición de los objetivos de la asistencia técnica en planes, perfiles de negocios o instrumentos similares, junto a la fijación de plazos máximos para su ejecución; iii) la capacitación de los usuarios para que puedan identificar las mejores opciones en el mercado de servicios rurales de asistencia técnica, buscar y seleccionar técnicos, y evaluar su desempeño; iv) la condicionalidad al aporte en efectivo, exigiendo contrapartidas y que éstas sean crecientes con el correr del tiempo; y v) la multiplicación de pasantías para aprender haciendo, acceder a ferias y mercados y conocer oferentes potenciales de servicios que resuelvan problemas, incluidos los de comercialización.

Sobre el acceso de la población rural pobre a servicios financieros

• Los buenos resultados de los planes y perfiles de negocios apoyados con asistencia técnica por el proyecto, sin que se prestaran apoyos en servicios de crédito, sugiere que la falta de acceso al crédito no fue un obstáculo para viabilizar los cambios técnicos promovidos. Los usuarios utilizaron ahorros, remesas de familiares e ingresos de trabajo asalariado para financiar pequeñas inversiones.
• Los resultados del programa de ahorros del proyecto para mujeres rurales confirmó la capacidad de ahorro de las familias pobres, así como la importancia central del ahorro en su estrategia de supervivencia -en especial reducción de vulnerabilidad ante eventos imprevistos (salud, cambios climáticos, etc.), así como acceder a servicios de crédito y transferencias a partir de esta vinculación con el sistema financiero formal.
• La experiencia del programa de promoción del ahorro mostró la importancia de un contexto favorable (baja inflación, tasas de interés reales positivas, estabilidad económica, legislación bancaria que incorpora a entidades de distinto formato y con públicos diversos, existencia de un sistema microfinanciero con fuerte presencia de entidades regionales, existencia de un seguro de depósito). Además, mostró la importancia de la información sobre estos elementos favorables del contexto para generar confianza entre las participantes del programa de ahorros.
• La experiencia del proyecto en su programa de promoción del ahorro sugiere los resultados efectivos de combinar el trabajo grupal con cuentas individuales como mecanismos para promover la acción colectiva y el capital social, a la vez de aprovechar ventajas del ahorro individual (mayor incentivo al ahorro, generación de autoestima).
• La respuesta de las instituciones financieras a la convocatoria para promover innovaciones favorables a los campesinos fue muy limitada y no respondió a las expectativas evidenciando una postura conservadora en sus planes de expansión de servicios para la clientela rural.

Sobre los mecanismos de asignación de recursos.

• El proyecto mostró que la asignación de fondos a través de los Comités Locales de Asignación de Recursos (CLAR) -representados por el gobierno central, regional y local, actores locales y usuarios- por medio de concursos públicos resultó ser un instrumento que aseguró la transparencia y generó impactos positivos sobre el capital humano y social.

Sobre el aprovechamiento de activos culturales

• El proyecto mostró que identificar el potencial asociado a los activos culturales de los usuarios puede generar excelentes resultados en términos de nuevos productos y servicios de alto valor que aprovechan nichos de mercado específicos (por ejemplo turismo vivencial, artesanías, obtención de derechos de autor para diseños, registros de productos tradicionales).
• Al mismo tiempo, la valorización de los activos culturales en la ejecución de un proyecto puede contribuir sustancialmente al capital social y a la autoestima y otros aspectos del capital humano, lo que a su vez puede contribuir a potenciales impactos positivos sobre otras dimensiones de la pobreza rural. El proyecto privilegió el uso de lenguas quechua y aymara y de trajes típicos en los concursos y estableció la obligatoriedad del dominio de la lengua quechua o aymara para todo el personal del proyecto, incluido su director.
• El proyecto realizó una investigación pionera sobre identificación y valorización de activos de los usuarios del proyecto a partir del cual viene ajustando sus herramientas de seguimiento y evaluación cuyos avances sirven como referencia para otros programas y proyectos puesto que permite medir con mayor amplitud los efectos de la inversión pública.

Recomendaciones

• Los resultados obtenidos por el proyecto sugieren que tanto el FIDA como el Gobierno del Perú deberían aprovechar la valiosa experiencia obtenida para profundizar en la comprensión de los buenos resultados. En particular:
• Mejorar la comprensión sobre los factores explicativos. Apoyar estudios que contribuyan a mejorar la comprensión sobre los factores explicativos del buen desempeño de las estrategias y mecanismos de ejecución empleados por el proyecto, así como de la influencia de las condiciones del contexto y sus posibilidades de replicación. En particular, continuar con las investigaciones sobre variación de activos y estrategias diferenciadas de lucha contra la pobreza de los distintos segmentos de los grupos objetivo con centros de investigación de prestigio.
• Difusión. Promover una amplia difusión de los resultados del proyecto por medio de pasantías, rutas de aprendizaje, becas, publicaciones y eventos.
• Promover la participación en la investigación y el debate. Promover la participación de los actores que trabajan en el desarrollo rural -instituciones públicas, las organizaciones no gubernamentales, universidades, profesionales- en la investigación sobre los mecanismos y estrategias adoptados por el proyecto, así como en los debates sobre su utilidad.
• Experiencias. Promover experiencias en otras regiones/contextos que aprovechen, adapten y mejoren los mecanismos o modelos empleados por el proyecto.
• Incorporación a políticas públicas. Discutir la utilidad y posible incorporación a las políticas públicas de las experiencias y mecanismos empleados por el proyecto, -por ejemplo, la asignación de los recursos de inversión pública por concursos locales y mecanismos similares a los de los comités locales de asignación de recursos del proyecto- incluyendo un análisis de ventajas comparativas así como posibles obstáculos.
• Evitar distorsiones. Evitar en cuanto sea posible las distorsiones provocadas en el desarrollo del mercado de servicios técnicos por instituciones y proyectos que actúan con principios contradictorios, en especial la provisión de servicios gratuita, sin exigencias de contrapartidas, sin planes de acción concretos, y la falta de participación de los usuarios en la gestión de la asistencia técnica.

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1/ Este documento refleja el entendimiento entre el Gobierno del Perú y el FIDA respecto a las conclusiones y recomendaciones de la evaluación y el acuerdo de adoptar e implementar tales recomendaciones.  

2/ Se entiende como el poder incremental transferido desde el proyecto hacia los beneficiarios. Destacan: el poder de proponer y concursar sus propias iniciativas en su propio lenguaje y ámbito, de contratar sus propios técnicos, acordar con éstos las formas de pago y tarifas, de despedirlos si fuera el caso, poder de acceder a nuevos servicios y a requisitos básicos de ciudadanía- como el DNI, cuentas bancarias propias, personería jurídica, etc.

3/ Más de la mitad de los recursos transferidos en dinero directamente a las cuentas de los beneficiarios y sus organizaciones.