Republic of Peru: innovative experiences in IFAD projects in Peru - IOE
Republic of Peru: innovative experiences in IFAD projects in Peru
Thematic Study1
El consorcio central de aprendizaje y los usuarios de la evaluación
El acuerdo que se presenta a continuación procede de los talleres que han analizado los informes de la evaluación temática de las Experiencias innovadoras en los proyectos del FIDA en la República del Perú, que la Oficina de Evaluación (OE) llevó a cabo entre febrero y noviembre de 2003. La evaluación temática, solicitada por el Gobierno del Perú (GOP) y por la División de América Latina y el Caribe (PL), tiene sus antecedentes y justificación en: i) la constatación, originada por la evaluación final del Proyecto de Fomento de la Transferencia de Tecnología a las Comunidades Campesinas de la Sierra (FEAS), por la evaluación intermedia del Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur (MARENASS) y por otros documentos y estudios parciales, de que en el Perú los proyectos del FIDA están caracterizados por propuestas y esquemas que han representado experiencias innovadoras del FIDA en el Perú; y ii) la utilidad de contar con una evaluación y un análisis de casos de experiencias innovadoras que permitan mejorar el desempeño de los proyectos de desarrollo rural y en un marco de una escasa capacidad de innovación del FIDA, como subrayado por un documento sobre la capacidad del Fondo como promotor de innovación replicable, elaborado por la OE y sometido en el año 2002 a la consideración de la Junta Ejecutiva.2
En diferentes oportunidades, talleres y encuentros se subrayó la necesidad de conocer en detalle las hipótesis teóricas asociadas a la validación de las experiencias innovadoras aplicadas en Perú, tanto las que precedieron a la formulación de cada propuesta, como las que surgieron post factum, sus características, sus bases conceptuales y su desarrollo en relación con los resultados e impactos alcanzados. Por experiencia innovadora se consideró toda idea, práctica u objeto que es percibido como nuevo por un individuo o cualquier otra unidad de adopción, tal y como un grupo, una comunidad campesina o una institución.
El estudio estuvo a cargo de un grupo multidisciplinario de consultores coordinados por la OE y contó con el consorcio central de aprendizaje (CCA) y el consorcio ampliado de aprendizaje (CAA)3. De acuerdo a la nueva política de evaluación del FIDA (abril de 2003), el evaluador de operaciones FIDA para América Latina y el Caribe actuó como facilitador del proceso para llegar a este acuerdo, en colaboración con el jefe del equipo de evaluación temática. Adicionalmente al interior del CCA se constituyó un comité científico4 de revisión y de referencia, conformado por tres científicos e investigadores del desarrollo rural de nivel académico.
Talleres, participación y metodología
Taller de febrero. En este taller celebrado en Lima a fines de febrero de 2003 se sometió a discusión un documento conceptual de la evaluación temática. El taller subrayó que, si bien muchos de los enfoques y conceptos utilizados son tributarios de la investigación científica y académica y de otras fuentes, y, por tanto, en sentido estricto, no son nuevos y peculiares, en el caso del Perú, no se contaba con evaluaciones de los resultados y sistematización de esos enfoques y prácticas aplicadas en la implementación de proyectos de desarrollo rural de dimensión media o grande5. En el taller se recomendó ordenar los análisis de las experiencias innovadoras de la siguiente manera:
Experiencias innovadoras por tema |
Experiencias innovadoras por subtema
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1. La estrategia, diseño e implementación. La ruta crítica de las innovaciones |
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2. Área económica |
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3. Área social y productiva |
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4. Área política e institucional |
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5. Legitimación |
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6. . Implementación del proyecto |
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7. Difusión, replicabilidad y diálogo político |
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El taller recomendó centrar el estudio en analizar las experiencias innovadoras a partir de tres conceptos aplicados en los proyectos: i) la demanda y la participación; ii) el desarrollo de mercados locales de servicios; y iii) la transferencia de responsabilidad y de poder a las organizaciones. Este taller permitió precisar la metodología de la evaluación temática. Se recomendó: i) el análisis de la información disponible (evaluaciones, informes, consultorías específicas, informes de seguimiento y evaluación); ii) las visitas sobre el terreno y trabajos de campo, que contemplaron entrevistas y observaciones directas en las áreas donde se han desarrollado los proyectos; iii) la realización de encuestas para temas relevantes y visitas sobre el terreno a áreas similares donde no se han implementado proyectos del FIDA; iv) la presentación, análisis y discusión periódica de los borradores de trabajo con el comité científico y con el consorcio central de aprendizaje.
Taller de septiembre. En septiembre del 2003 se organizó un segundo taller en Lima que contó con la presencia de todos los miembros del CCA, algunos del CAA y dos representantes del comité científico.6. En ese taller se analizaron los borradores de avance de los informes elaborados por los consultores y los resultados preliminares de la Encuesta de Campo. Se elevaron recomendaciones a los consultores encargados del estudio subrayándose la necesidad de mantener claramente los objetivos principales de la Evaluación Temática en: i) obtener una síntesis, una interpretación y una evaluación de las innovaciones que permitiera una visión de conjunto de las innovaciones versus sus resultados e impactos; ii) poner en evidencia y esclarecer cuáles fueron las relaciones FIDA/GOP/políticas: cómo y dónde se colocan las innovaciones y las operaciones del FIDA dentro de las políticas nacionales y dentro del contexto de los otros programas y proyectos.
Este segundo taller permitió definir: i) La demanda del FIDA. Para PL y para el FIDA en general es de interés contar con información detallada sea de los enfoques estratégicos sea de las metodologías y de las herramientas aplicadas y su posible replicabilidad en otros países y en otras condiciones diferentes de las condiciones peculiares de la Sierra del Perú; ii) La demanda del Gobierno del Perú. El GOP señaló esperar respuestas que puedan apoyar las decisiones de política. El Ministerio de Agricultura (MAG) ha solicitado informaciones y evaluaciones que permitan entender cómo los proyectos del FIDA, y sus innovaciones, se hayan demostrado eficaces y adecuadas al grupo objetivo de los proyectos, y sobre todo sí y cómo los beneficiarios de los proyectos, y en qué porcentaje, han podido superar sus condiciones de pobreza y exclusión. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) manifestó su interés en conocer la eficiencia y eficacia de la inversión publica en los proyectos de lucha contra la pobreza rural y conocer las ventajas comparativas entre los diferentes modelos de programas y proyectos que se han implementado por parte del FIDA. Por su parte los gobiernos regionales, en el marco del proceso de descentralización estaban interesados en la capacidad de planificación y ejecución directa de los usuarios, a nivel local y a nivel de comunidades.
Dado el alcance y la posible relevancia de los resultados de la evaluación temática para futuros proyectos de desarrollo rural en la Sierra Andina, el taller de septiembre recomendó ampliar el CAA, incluyendo un representante del Ministerio de Finanzas de Ecuador8, y un representante del Ministerio de Finanzas de Bolivia , que fueron invitados a participar al proceso de evaluación y al tercer taller de presentación de los resultados de la evaluación.
Taller de noviembre. El 25 de noviembre de 2003, en Lima, se presentaron los resultados de la evaluación en un taller conclusivo, con la presencia de todos los miembros del CCA, del CAA ampliado y de otras personalidades del GOP y de agencias de cooperación multilateral así como de ONG del sector. Los resultados de este taller forman parte de los acuerdos finales que se presentan a continuación. En este taller se recomendó preparar y poner en ejecución un plan de difusión de los resultados y de las recomendaciones obtenidas por la evaluación temática. En base a estas recomendaciones, de acuerdo con una propuesta de la División de Comunicaciones (EC) del FIDA y con PL se inició la elaboración de un libro, un CD-rom multimedial y un programa de difusión de los informes de la evaluación temática en sitios web como la Red de Proyectos Financiados por el FIDA en América Latina y el Caribe (FIDAMERICA), el FIDA, el Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (DESCO), etc.
En el curso del 2003 se han realizado otros talleres de trabajo y presentaciones parciales de los avances y de los resultados preliminares. De especial relevancia ha sido la presentación de los resultados preliminares de la evaluación temática en el II Encuentro de la Innovación y el Conocimiento para Eliminar la Pobreza Rural, convocado por PL y organizado conjuntamente por FIDAMERICA y PREVAL, en Lima, entre el 24 y 26 de septiembre de 2003.
Principales hallazgos de la evaluaciónLa evaluación y el debate desarrollado en los tres talleres, y en particular la discusión y los aportes vertidos en el taller conclusivo pusieron en evidencia que: los proyectos del FIDA en el Perú son proyectos basados en la demanda y apuntan al desarrollo de mercados locales de bienes y servicios, fomentando la transferencia de responsabilidad y de poder de decisión a las organizaciones. Estos enfoques no representan una innovación per se: lo que es innovador es que en el Perú se han aplicado de forma coherente y consistente, y que, para hacerlo, el FIDA en el Perú ha generado innovaciones estratégicas, metodológicas e instrumentales que han permitido la concreción de estos planteamientos.
Se ha constatado que los conceptos relacionados con: i) la demanda y la participación; ii) el desarrollo de mercados locales de servicios; y iii) la transferencia de responsabilidad y de poder a las organizaciones han sido aplicados de forma consistente. En el caso del Perú, las innovaciones no responden a un proceso de terciarización ni a un proceso de coejecución, es decir:
- los proyectos no implementan sus acciones subcontratando servicios a terceros (terciarización), ya que esta tarea y responsabilidad es transferida en autogestión a las organizaciones de los beneficiarios;
- los proyectos no coejecutan, sino que son las organizaciones de beneficiarios, en sus diferentes formas, las responsables de las decisiones y de su ejecución.
A pesar de que la mayor parte de las críticas expuestas en el documento ya citado, Evaluación de la capacidad del FIDA como promotor de innovaciones que puedan repetirse, resultan válidas para el promedio de las operaciones del FIDA, la evaluación y las consideraciones presentada en el taller conclusivo ponen en evidencia que, en el caso peruano se han introducido, con resultados satisfactorios, innovaciones importantes. En efecto, las innovaciones en el Perú han sido:
- aplicadas con continuidad y coherencia durante un período de más de doce años en un proceso iterativo de diseño e implementación de los proyectos;
- introducidas teniendo en cuenta el contexto socio-económico local;
- consolidadas y replicadas por medio de un proceso iterativo;
- repetidas por lo que se refiere a la modalidad operacional, como en el caso del proyecto de Información, Investigación y Extensión Agrícola (INCAGRO) financiado por el BancoMundial, y repetidas en otros países, como Bolivia, Nicaragua y, recientemente, Ecuador;
- apoyadas por los programas regionales del FIDA para suplir la limitada capacidad interna de investigación y replicación del Fondo.
Ha existido consenso en el CCA y en el CAA, de que las operaciones del FIDA en el Perú se enmarcan en una estrategia que apunta a: i) incrementar los capitales en poder de la población pobre rural y el acceso a los servicios, fortaleciendo el desarrollo de mercados locales de servicios y la capacidad de los beneficiarios para contratarlos directamente; ii) fomentar la provisión y los proveedores de servicios, privados o públicos; iii) promover vínculos entre los campesinos, los artesanos y los microempresarios, el eslabonamiento urbano-rural; iv) la descentralización de las decisiones y la participación directa de los beneficiarios en las decisiones sobre el uso de los recursos, incluidos los monetarios. A estas líneas principales se agrega una clara estrategia que apunta al fortalecimiento de las organizaciones democráticas locales, el desarrollo del capital humano, la recuperación de conocimientos y cultura locales, y la consolidación de las capacidades de negociación entre los pobres rurales y el resto de la sociedad.
En Perú las innovaciones desarrolladas en los proyectos del FIDA responden a un proceso de acumulación de experiencias, de ajuste, modificaciones y definiciones dentro de una línea de trabajo continua y coherente. Algunos factores contextuales han influido, y, en algunos casos favorecido, la posibilidad de introducir elementos innovadores. Entre ellos: i) la experiencia acumulada con los proyectos de la década de los ochenta; ii) la amplia disponibilidad de estudios de carácter socioeconómico sobre la realidad campesina y andina; iii) la presencia en el país del FIDA, por medio de la Oficina en Lima, y la continuidad del Gerente de Operaciones encargado del Perú desde 1985, que ha permitido apoyar con fuerza a los operadores de los proyectos sosteniendo la continuidad de los enfoques y el dialogo con las autoridades nacionales.
De acuerdo con los resultados de la evaluación temática y las apreciaciones presentadas en los talleres, se han evidenciado un conjunto de apreciaciones y de conceptos que se consideran útiles y replicables para los proyectos de desarrollo rural en el contexto de la sierra andina, pero que, en buena medida, son aplicables también a otros contextos.
A. Ciclo del proyecto, enfoque e implementación
17. La primera apreciación se refiere al diseño, contenido y enfoque de los proyectos. En el Perú el ciclo de proyecto ha mantenido las formas y los procedimientos estándar del FIDA, con algunas prácticas aplicadas con especial atención. Entre ellas se han demostrado eficaces:
- la consulta con los beneficiarios en el momento de la elaboración como elemento esencial en la introducción de innovaciones;
- el proceso de diseño de los proyectos basado en una fuerte interacción entre el Gerente de Operaciones, los consultores y los beneficiarios, así como una metodología de diseño in continuum; y
- el constante apoyo y seguimiento del Gerente de Operaciones y del FIDA y de los programas regionales, que ha favorecido la adopción de las innovaciones en la etapa de implementación.
En el MARENASS y el CORREDOR son de particular interés las modalidades de implementación, que incluyen metodologías de gerencia, la optimización en la utilización del personal muy reducido y la capacidad de apropiarse de las innovaciones, así como de favorecer el diálogo con los campesinos y sus organizaciones. Varias innovaciones han sido ajustadas y mejoradas en la etapa de implementación en base a sugerencias del personal y en especial de los beneficiarios. La flexibilidad de los proyectos, los mecanismos de selección del personal del proyecto por medio de concursos públicos y de talleres de prueba han sido algunos de los elementos que han permitido mejorar el desempeño de la implementación.
En el Perú se ha tratado de diseñar proyectos que incorporan un enfoque de flexibilidad introduciendo mecanismos reales de participación de los usuarios en las decisiones sobre las finalidades, objetivos, actividades y administración de recursos. Los enfoque principales han sido: i) un enfoque guiado por la demanda; ii) el reconocimiento del rol central de las comunidades y de las familias; y iii) la estrategia de desarrollo de mercados locales de servicios y bienes. En los proyectos se otorga un lugar preeminente a las familias y a las comunidades: los proyectos son instrumentos para apoyar las líneas de desarrollo identificadas por ellas.
Ha habido consenso, entre todos los socios de la evaluación temática, que este proceso ha podido desarrollarse en cuanto se ha asumido una premisa implícita: dar poder de decisión a los campesinos, reconociendo que cada proyecto de inversión pública define un espacio institucional en el interior del cual los actores poseen derechos y deberes.
Desarrollo de mercados de servicios y de bienes
La segunda apreciación es que, implícitamente, las propuestas reconocen que el mercado de servicios rurales, con reglas claras, tiende a ser más eficiente en la asignación y utilización de recursos que las instituciones públicas. Para fortalecer y desarrollar este tipo de mercado el FIDA ha desarrollado una estrategia en la que se combinan acciones en tres ámbitos complementarios: la demanda; la oferta; y las condiciones del mercado. En los proyectos del FIDA en el Perú, el trabajo ha sido simultáneo y complementario en los tres ámbitos, con el fortalecimiento de la demanda como área de intervención principal. La estrategia adoptada por el FIDA ha sido dejar de proveer una oferta fija de factores productivos, para promover el desarrollo de mercados locales basado en mecanismos guiados por la demanda. Esta estrategia está estrechamente vinculada a las estrategias de empoderamiento y consolidación de la organización de la población beneficiaria. La adopción de este enfoque tiene una implicación adicional fundamental: se transfiere a los demandantes y a sus organizaciones las responsabilidades del manejo directo de fondos públicos.
Fortalecimiento y ampliación de la demanda de servicios
Los mecanismos para la ampliación de la demanda son: un incentivo directo transferido a los usuarios, que rompe la inercia y el status quo, y un conjunto de actividades destinadas a lograr que: i) la demanda potencial se convierta en efectiva y las demandas potenciales se ordenen en base a las prioridades de los demandantes en el marco de un ámbito definido por los objetivos del proyecto; ii) la demanda se satisfaga en el mercado; iii) los demandantes obtengan beneficios de estas transacciones; iv) los demandantes obtengan información oportuna y a bajo costo sobre alternativas económicas; y v) existan potencialidades/posibilidades, a nivel individual, para ampliar el ingreso y/o el patrimonio.
El rol de las organizaciones de base y la demanda
Los proyectos han demostrado que es esencial colocar a las familias y comunidades en el centro del proceso, con sus propias propuestas, sus potencialidades y capacidades. Son los interesados mismos quienes deciden qué recursos disponibles utilizar y cómo utilizarlos. Para lograr esto los proyectos han actuado en el fortalecimiento de las organizaciones y de las familias, para la gestión y control de las intervenciones; y para el desarrollo de iniciativas de mercado.
Las comunidades andinas, aún aquellas que se encuentran en condiciones de debilidad organizacional, representan unidades de autogobierno descentralizado. Se ha aprendido con la experiencia del FIDA que un sistema descentralizado con base en las comunidades locales puede captar mejor las preferencias de los interesados finales y tiene mayores posibilidades de éxito en los proyectos de desarrollo rural que facilitan la búsqueda de soluciones públicas de consenso para lograr un mayor bienestar social. Las comunidades siguen vigentes en la organización de la sociedad andina y pueden adquirir un protagonismo directo en el desarrollo local. Los resultados de los proyectos demuestran que colocar a las comunidades y a los campesinos y familias en lugar preeminente de las intervenciones fue una decisión acertada.
Para lograr el fortalecimiento y el empoderamiento de las comunidades además de acciones tradicionales, como la capacitación, se ha identificado como estratégica la definición de: i) las relaciones proyecto/comunidades (transferencia de los fondos a las comunidades, relaciones con el proyecto basadas en contratos con responsabilidad mutua); y ii) las relaciones entre familias y comunidades. Las familias se relacionan con su comunidad con más de un objetivo y las organizaciones económicas particulares destinadas a emprender planes de negocios son totalmente compatibles con la organización mayor. La experiencia ha demostrado que la comunidad asume legítimamente un papel político, regulador, normador y facilitador, mientras que los intereses económicos corresponden a las familias.
Es necesario trabajar con organizaciones legítimas, social y legalmente reconocidas. A ellas se transfiere capacitación para que identifiquen sus demandas y definan las prioridades de las mismas. Una vez que la organización, desde su interior, llega a un acuerdo sobre sus demandas de asistencia técnica y les otorga una determinada prioridad, presenta, como comunidad su propuesta y compite para la asignación de recursos. La organización recibe los fondos de coinversión y se hace responsable de administrar y entregar los recursos a las familias y usuarios.
Fortalecimiento de la demanda - transferencia y administración directa de los recursos de coinversión
Este es uno de los elementos fundamentales de la estrategia y del enfoque que permite transferir concretamente, junto con los mecanismos de planificación y de priorización, el poder de decisión a los usuarios. La metodología y las herramientas principales son:
- Un contrato entre el proyecto y la organización de los usuarios. Se trata de compromisos mutuos y legales entre el proyecto y las organizaciones que deben ser respetados por ambas partes. La utilización de un instrumento legal genera una noción de sociedad y alianza que implica derechos y deberes distinta de la relación tradicional benefactor-beneficiario.
- La contrapartida. Éste mecanismo permite fomentar la autoselección de los proyectos más rentables (económica o socialmente). La contrapartida en efectivo, a cargo de los beneficiarios directamente involucrados, es un requisito fundamental para lograr la transferencia de fondos desde el proyecto hacia la organización.
- La apertura de cuentas. Para que una organización reciba fondos del proyecto es necesaria una cuenta en una institución financiera formal. Esta condición es de gran importancia ya que incentiva a las organizaciones a relacionarse formalmente con el sistema financiero.
La transferencia de fondos y de la responsabilidad de su administración a las comunidades ha demostrado ser un factor efectivo para desencadenar dinámicas positivas. Las experiencias de FEAS, MARENASS y CORREDOR muestran que los mecanismos de control social, las rendiciones de cuentas ante la asamblea general y el mantenimiento de cuentas claras y ordenadas, son suficientes para evitar eventuales problemas de desviación de fondos.
Ampliación de la oferta
Es viable y posible desarrollar la oferta a partir de la mayor capacitación de los profesionales locales y de la incorporación de nuevos asistentes técnicos. La estrategia adoptada por los proyectos se ha orientado primero a consolidar la oferta existente, y, posteriormente, a apoyar su expansión. Para lograr la consolidación de la oferta de mercado se ha abandonado la estrategia de fortalecimiento directo de la demanda y la expansión de la oferta se ha buscado a través de la incorporación de oferentes locales no profesionales. Los principales instrumentos utilizados para ampliar y mejorar la oferta competitiva han sido:
- La capacitación. Los sistemas de capacitación se basan en la experimentación y en compartir saberes y experiencias entre oferentes con distintos niveles de capacidades y de conocimientos técnicos y científicos.
- El sistema de capacitación campesino a campesino. Esta metodología se ha aplicado y desarrollado a partir del MARENAS: los yachaq9 capacitan a grupos de yachachiq10, que, a su vez, enseñan lo que han aprendido a las familias campesinas.
- Incentivos e intercambio de información para los oferentes profesionales. Resulta de mucha utilidad estimular un ambiente de competencia entre los oferentes. Los concursos entre demandantes, que han contratado asistencia técnica, fomentan la competencia indirecta entre los asistentes técnicos, que ven en estos concursos un sistema de acreditación y prestigio. La inclusión de nuevos segmentos de oferentes técnicos promueve la competitividad entre ellos.
Mejora del mercado
La tercera área de intervención, que se ha abordado simultáneamente a las dos anteriormente descritas, apunta a mejorar las condiciones en que operan los mercados. Para ello, se han alcanzado resultados positivos con una estrategia basada en: i) la reducción de los costos de transacción asociados con la participación en el mercado de oferentes y demandantes y los mecanismos de contratación administrados por las comunidades; y ii) la mayor capitalización de los demandantes para fortalecer sus condiciones iniciales.
El sistema de los concursos
En el MARENASS, y, posteriormente, en el CORREDOR se ha utilizado un método de asignación competitivo de los recursos basado en concursos. Los concursos, ya sean individuales, de grupo o intercomunales, tienen entre sus objetivos: introducir conceptos de competencia y competitividad en función de los resultados, fomentar la adopción e imitación de nuevas prácticas, movilizar recursos locales, promover actividades colectivas y fomentar la cohesión social. Existen concursos temáticos (rehabilitación y construcción de andenes, por ejemplo), concursos individuales y de grupo, concursos comunales e intercomunales y concursos para grupos específicos.
Los concursos permiten mostrar los resultados derivados de la contratación de servicios y constituyen un mecanismo de evaluación directa de la calidad de los servicios: el beneficio derivado de la contratación de asistencia técnica resulta evidente, público, y evaluado. Los concursos colectivos o de grupo fomentan la colaboración entre pares (la transferencia de conocimientos y prácticas), lo que a su vez se traduce en mejores resultados para el conjunto.
Los participantes, con el fin de ganar los concursos (el premio y, sobre todo, el prestigio), invierten recursos propios y tienden a maximizar los efectos de la asistencia técnica, mostrando una mayor rentabilidad para la misma (por la mayor inversión y esfuerzo de cada participante). Los concursos no son una competición entre pobres para obtener recursos mínimos, sino un proceso que permite movilizar recursos de los campesinos y obtener la mejor utilización de los servicios.
Para lograr resultados positivos los usuarios (las comunidades) deben manejar directamente el sistema de concursos: elegir a los jurados, resolver los conflictos, establecer las fechas de entrega, los montos de los premios y las fiestas correspondientes, y administrar los recursos destinados a premios. Los premios en efectivo representan una pequeña fracción del esfuerzo de los ganadores y un monto significativamente menor de lo que los campesinos invierten para asegurar su participación.
Los planes de negocio
La metodología del plan de negocio apunta a la búsqueda de iniciativas que se apoyan en la vinculación (actual y potencial) entre la economía comunal, la economía familiar y los mercados. El desarrollo de planes de negocio a partir de iniciativas familiares y/o grupales surge de la planificación comunitaria. El proceso permite la incorporación plena de la comunidad campesina como garante del grupo de campesinos que quiera emprender un negocio. Las comunidades son el sujeto político que planifica, define prioridades y administra los fondos públicos que se transfieren, mientras que las familias (o los grupos de interés) son el sujeto económico privado, que define los fines empresariales según criterios de rentabilidad.
Mercados de bienes
Los instrumentos principales que han resultado efectivos para desarrollar mercados locales de bienes son los siguientes: i) recursos de coinversión para el desarrollo de planes de negocio y para la contratación de una gama muy amplia de servicios; ii) desarrollo de sistemas de cadena corta que tienen en cuenta las reales capacidades de operación de los campesinos; iii) fortalecimiento de las organizaciones y de los grupos de interés relacionados con los planes de negocio; iv) fortalecimiento de las vinculaciones con microempresas rurales y semiurbanas; y v) identificación y definición precisa del papel de los intermediarios para que se asocien al plan de negocio.
Desarrollo rural y relaciones territoriales
En el Perú, se ha demostrado que para lograr impactos y resultados en los programas de desarrollo rural es esencial entender con precisión quién es el sujeto de los proyectos de desarrollo rural y cuáles son sus estrategias, sus aspiraciones y sus expectativas. Las investigaciones sociales y la experiencia han contribuido a esclarecer que los campesinos de los Andes no son agricultores especializados, cuyo bienestar se encuentre vinculado al incremento de la productividad y la producción en uno o dos cultivos o crianzas, sino que son los gerentes de una gama muy diversa de recursos, todos ellos escasos, que rentabilizan adaptándose a los cambios sociales, económicos y políticos del contexto.
La experiencia muestra que los campesinos, que según una visión tradicional se dedicaban predominantemente a las actividades agropecuarias, complementan cada día más sus ingresos con actividades no agropecuarias y se relacionan cada vez en mayor medida con las economías regionales y las ciudades (medias y grandes). El desarrollo de los mercados urbanos modifica la rentabilidad de los distintos productos agropecuarios. Esto produce inestabilidad, pero genera al mismo tiempo demandas de productos y abre nuevas oportunidades de ingreso extraprediales para la fuerza de trabajo. Todo lo anterior significa que el progreso de las familias rurales está estrechamente relacionado con el desarrollo regional.
En este contexto, la superación de las condiciones de pobreza rural no pasa sólo por el desarrollo agropecuario o de infraestructura, sino que responde a un concepto de promoción de un sector social, con sus planes y sus estrategias. Dentro de esa perspectiva, es esencial enfocar el tema de las vinculaciones urbano-rurales y territoriales, utilizando una estrategia que tiene en cuenta la visión y las expectativas de los campesinos y comuneros, sabiendo que la relación ciudad-campo, en el interior de los subsistemas urbanos de la Sierra, constituye un tejido relacional extremadamente complejo que no puede reducirse al eslabonamiento de algunas cadenas productivas.
La experiencia muestra que los campesinos y comuneros consideran, en orden de importancia, que las ciudades pequeñas y medianas: i) les dan la posibilidad de educar, capacitar y orientar a sus hijos hacia los mercados laborales urbanos sin que esto signifique necesariamente alejarlos de la región; ii) les dan la oportunidad de comercializar productos de media/baja calidad y en pequeñas cantidades; iii) representan mercados laborales extraprediales que permiten acceder a ingresos monetarios que refuerzan su economía sin alejamientos traumáticos de la vida familiar.
Recomendaciones acordadas por todos los socios del cca de la evaluación temática
Los resultados de la evaluación temática presentados en el Taller Final desarrollado en Lima en noviembre del 2003, el debate, las consideraciones y las observaciones del CCA, del CAA y de otros participantes, han permitido identificar y lograr un acuerdo sobre las siguientes recomendaciones que se consideran útiles para el diseño y la implementación de futuros proyectos de desarrollo rural en la región.
Recomendación 1. Análisis y evaluación futura. Se considera que las experiencias innovadoras aplicadas en el Perú han tenido éxito, sin embargo el proceso, lejos de haber concluido, está en plena evolución. En este sentido se recomienda observar los resultados que se obtengan con el CORREDOR y con el nuevo Proyecto de Fortalecimiento de los Mercados, Diversificación de los Ingresos y Mejoramiento de las Condiciones de Vida en la Sierra Sur y en base a las indicaciones que se puedan obtener, precisar, revisar, corregir o complementar los elementos que se han presentado en esta evaluación temática.
Recomendación 2. Las comunidades y las familias. Los proyectos de desarrollo rural en la sierra andina, y los proyectos que se desarrollen en contextos similares, deben considerar como esencial la revalorización y fortalecimiento de las familias y de las organizaciones, en primer lugar las comunidades. La posibilidad efectiva de tomar decisiones, de guiar el propio proceso de desarrollo según estrategias familiares y comunales, y de contar para ello con recursos adecuados han revalorizado capacidades y potencialidades locales.
Recomendación 3. Transferencia efectiva de poder de decisión. La evaluación muestra que el fortalecimiento de las comunidades ha hecho que éstas cuenten con más posibilidades para incidir en la planificación del futuro comunitario, la gestión de fondos y la conducción de procesos de desarrollo. Entre los efectos identificados se puede mencionar el poder de negociación con los restantes sectores sociales, así como la capacidad de manejar los propios recursos naturales productivos y planificar, regular y normar. La estrategia de transferencia de poder decisional y de recursos a las comunidades ha logrado fortalecer la legitimidad de las comunidades. El efecto directo más significativo de la transferencia de capacidad de decisiones, el reconocimiento de la legitimidad de las organizaciones, el respeto de sus decisiones y la aplicación de reglas claras y de contratos entre pares, ha sido el fortalecimiento del concepto de persona y de ciudadano, con la consecuente afirmación de derechos. Se recomienda que los proyectos futuros en la región sigan introduciendo mecanismos de transferencia del poder de decisión a las comunidades y a las familias.
Recomendación 4. El mercado de los servicios. El desarrollo de mercados locales de servicios permite producir un volumen de servicios superior al que se hubiera logrado si los proyectos los hubiera producido directamente. Se ha demostrado que es posible desarrollar mercados locales de servicios en zonas pobres rurales y que, a través de la transferencia de incentivos competitivos y de poder de decisión a la población de bajos ingresos, es posible hacer que las demandas sean efectivas.
La ampliación de la oferta y la transferencia a los usuarios de la responsabilidad en la administración de los recursos son dos elementos que permiten utilizar en forma más eficiente los servicios de asistencia técnica. Los usuarios, dado que gastan recursos propios y recursos de coinversión, optimizan y hacen más eficiente el uso de los recursos destinados a la contratación. Contratan especialistas sólo por el tiempo estrictamente necesario, aprovechan la ampliación de la oferta para negociar el costo de los servicios y combinan la contratación de especialistas profesionales y no profesionales.
Se recomienda que las futuras intervenciones del FIDA en la región, que tengan un componente de fortalecimiento de mercados de servicios de asistencia técnica, evalúen ex-ante los elementos siguientes: i) la existencia de una demanda para servicios técnicos que pueda satisfacerse en los mercados locales; ii) el grado de conocimiento de las demandas para estos servicios por parte de los productores; iii) la disponibilidad de los demandantes a invertir fondos complementarios; iv) la utilidad de los sistemas competitivos para asignar recursos al fin de promover la inversión local; v) la importancia del rol que las organizaciones desempeñen como intermediarios entre el proyecto y los beneficiarios.
Recomendación 5. Los proyectos. Se recomienda que los proyectos incorporen enfoques y metodologías flexibles y que asuman el papel de instrumento de inversiones públicas facilitador de las relaciones privadas. Se recomienda que tengan unidades de ejecución pequeñas, que se dedican a estimular los procesos y a crear un contexto normativo finalizado al cumplimiento de los contratos y que eviten la oferta directa de servicios.
Recomendación 6. Legitimación/validación. Las innovaciones propuestas deben contar con una validación previa y deben buscar su legitimación en el grado de aceptación y apropiación por parte de los beneficiarios. Las familias y comunidades con sus estrategias, aspiraciones y expectativas deben ocupar un lugar preeminente en las propuestas de los proyectos. El reconocimiento de las comunidades y de los campesinos como interlocutores y no como beneficiarios es esencial para la consolidación y la sostenibilidad de las intervenciones. Las comunidades consideran la propuesta del FIDA una importante aportación porque permite el control del proceso que está en manos de los campesinos y sus organizaciones.
Recomendación 7. Buenas prácticas en el ciclo de proyecto: i) El diseño de los proyectos debe basarse en un proceso abierto de consulta con todos los protagonistas interesados; la consulta con los beneficiarios es esencial para la introducción de innovaciones; ii) el personal de las unidades de ejecución de los proyectos debe seleccionarse por concurso y contar con apoyo por lo que se refiere a la introducción de innovaciones; iii) la presencia del FIDA en el país favorece la adopción de innovaciones; iv) las experiencias innovadoras han de evaluarse de forma constante y con procedimientos adecuados.
Recomendación 8. Metodologías y herramientas. Se recomienda la utilización de:
- Transferencia de incentivos monetarios en montos adecuados a los niveles de actividad de los beneficiarios junto con el poder de decidir en qué gastar dichos recursos.
- Sistemas de concursos.
- Procesos de planificación de demandas y definición de prioridades por las organizaciones de usuarios.
- Pasantías y estimulación del contacto entre pares.
- Incorporación de instancias sociales que actúen como intermediarias (asociaciones, comunidades, etc.).
- Delegación de responsabilidades de decisión y de definición de reglas a los beneficiarios.
- Flexibilidad que permita incorporar demandas y sugerencias de los beneficiarios sobre cómo actuar.
- Respeto e incorporación de la cultura local a los procesos que se pretende dinamizar.
- Utilización de instrumentos contractuales en las relaciones usuarios/proyectos.
- Transferencia de fondos a través del sistema financiero formal.
- Exigencia de un monto de contrapartida por parte de los beneficiarios.
- Extensión del flujo de información, con el consecuente impacto en la reducción de costos de transacción y en la expansión de la oferta de servicios.
Recomendaciones originalmente formuladas por oe que no fueron consideradas pertinentes por algunos socios de la evaluación
La metodología utilizada en la labor de la evaluación temática ha privilegiado el contacto y el intercambio permanente entre todos los participantes. Esto ha permitido un proceso constante de enriquecimiento, de análisis y de elaboración consensuada de los diferentes temas objeto de la evaluación. Los numerosos temas han sido analizados a fondo y, en caso de desacuerdo, han sido revisados y en muchos casos han originado análisis e investigaciones adicionales. El informe final y los presentes acuerdos resumen todos los puntos de vista y las opiniones compartidas.
Un tema que requiere trabajo adicional se refiere a la oportunidad/necesidad de difusión de los resultados de la evaluación temática. Todos los miembros del CCA y del CAA han convenido en la importancia de un amplio proceso de difusión de los principales hallazgos de las experiencias innovadoras de los proyectos apoyados por el FIDA en Perú, sin embargo este proceso sólo se pudo concretar parcialmente11. Sin embargo, se ha elaborado un libro destinado a un público no especializado, un CD multi-media y otro material que será presentado en páginas web, tanto en el FIDA como en la región.
1. Este Acuerdo refleja un entendimiento entre los miembros del consorcio central de aprendizaje (CCA) para adoptar e implementar las recomendaciones de esta evaluación. El Acuerdo fue elaborado y consultado con los miembros del CCA. El CCA contó con la participación de: Roberto Haudry, Gerente de Operaciones del FIDA para el Perú; Milton von Hesse, Especialista en Desarrollo Agrícola y Rural del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) del Perú; Juan Manuel Benites, Asesor del Ministerio de Agricultura (MAG) del Perú; César Sotomayor, Director del Proyecto de Desarrollo del Corredor Puno-Cusco (CORREDOR); Antonieta Noli, Directora del Proyecto MARENASS; Héctor Cisneros, Coordinador del Consorcio de Desarrollo Sostenible de la Ecoregión Andina (CONDESAN); Carolina Trivelli, Directora del Instituto de Estudios Peruanos (IEP); y Ada Ocampo, Coordinadora del Programa de Fortalecimiento de la Capacidad Regional de Evaluación de los Proyectos del FIDA para la Reducción de la Pobreza Rural en América Latina y el Caribe (PREVAL).
2. Evaluación de la capacidad del FIDA como promotor de innovaciones que puedan repetirse, Comité de Evaluación, 30° período de sesiones, 18 de febrero de 2002 (doc. EC 2002/30/W.P.3). El documento es crítico respecto al proceso innovador en el FIDA. Las críticas más severas se centraban en la inexistencia de orientaciones estratégicas claras que guiasen las actividades hacia la búsqueda de innovaciones y hacia su promoción y ampliación.
3. El CAA fue conformado por: i) Todos los miembros del CCA; ii) un representante del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES); iii) un representante del Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHS); iv) representantes campesinos; v) dos representantes de organizaciones no gubernamentales (NGO) - individuales o redes; vi) expertos técnicos y especialistas; vii) directores de otros proyectos del FIDA en la región; viii) representantes de instituciones de cooperación bilateral; ix) representantes de instituciones de cooperación multilateral, x) representantes de los gobiernos centrales, locales y municipios.
4. Marcello Gorgoni, Prof. de Política Económica Agraria, Universidad La Sapienza, Roma, Italia; Orlando Plaza, Decano de la Facultad de Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Católica, Lima, Perú; Javier Escobal, Investigador Senior del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), Lima, Perú.
5. Estas propuestas han interesado más de 50 000 familias de campesinos andinos.
6. participaron en este taller: Roxanne Samii, Helen Gillman y James Heer, de la División de Comunicaciones del FIDA. Como resultado de esta participación en la etapa final de la evaluación temática se hizo una propuesta de estrategia de comunicación para facilitar la difusión de los resultados de la evaluación (ver el párrafo 9 sobre el taller de noviembre).
7. Roberto Salazar, Subsecretario del Ministerio de Economía y Finanzas de la República del Ecuador.
8. Víctor Hugo Bacarreza, Director General de Financiamiento Externo del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento de la República de Bolivia.
9. Técnicos, campesinos y profesionales que enseñan una determinada técnica de producción y conservación de los recursos naturales productivos, y que capacitan a los yachachiq y directivos comunales.
10. Miembros delegados por la comunidad, que aprenden técnicas de los yachaq y a través de pasantías, y que, a su vez, capacitan a las familias campesinas.
11. Los principales obstáculos encontrados se refieren a las limitaciones presupuestarias y al tipo y cantidad de material de difusión.