Evaluación intermedia

Resumen ejecutivo

Antecedentes

En diciembre de 2007, la Junta Ejecutiva del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) solicitó a la Oficina de Evaluación (OE) llevar a cabo la evaluación intermedia del Programa de Desarrollo Rural de Las Verapaces (PRODEVER) implementado en Guatemala. De acuerdo con la Política de Evaluación del FIDA, la evaluación intermedia es obligatoria antes de iniciar una segunda fase de un proyecto o de poner en marcha un proyecto similar en la misma región.

Objetivos, metodología y proceso de evaluación. La evaluación tiene como objetivo principal efectuar una valoración del desempeño y el impacto del PRODEVER, buscando al mismo tiempo generar hallazgos y recomendaciones que sirvan de guía al FIDA y al Gobierno de Guatemala  para desarrollar proyectos similares en la región.

La evaluación se llevó a cabo de conformidad con el manual de evaluación de la OE del FIDA. Se realizó una misión preparatoria del 2 al 12 de abril de 2008. La misión principal de evaluación sobre el terreno permaneció en el país del 30 de abril al 23 de mayo del mismo año. Al final del trabajo de campo se presentó, en Ciudad de Guatemala, una ayuda memoria en la que se destacaban los principales hallazgos preliminares y aspectos más importantes que se habían encontrado durante la misión principal.

A finales de enero de 2008, hubo un cambio de Gobierno en Guatemala. Una consecuencia importante para el programa ha sido que, a finales de febrero de 2008, el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ), institución ejecutora del PRODEVER, procedió a reemplazar gran parte del equipo anterior del programa, generando limitaciones en la disponibilidad y el procesamiento de información del programa.
Considerada la limitación en la información disponible del programa, la misión de evaluación decidió efectuar una encuesta con un muestreo de 33 organizaciones apoyadas por el PRODEVER, seleccionadas al azar, para obtener datos sobre las intervenciones, los efectos y los impactos del programa. Esta información se trianguló con datos del programa y entrevistas a los actores asociados involucrados en la ejecución del PRODEVER.
Contexto del país. Con 13 millones de habitantes, Guatemala es el país más poblado de América Central. Es un país de ingresos medios y ocupa el puesto 118 de un total de 177 países según la clasificación en base al índice de desarrollo humano. Guatemala se caracteriza por una alta desigualdad de ingresos, con un coeficiente de Gini de 0,57; este nivel sólo es superado en América Latina por Brasil.
La reciente historia del país ha sido caracterizada por la recuperación, desde la firma de los Acuerdos de Paz a finales de 1996, tras décadas de guerra civil. La clase alta y el Estado excluyeron de los servicios públicos a la mayoría de la población, sobre todo a la población indígena, y se cometieron enormes violaciones de los derechos humanos. En la última década, el Estado casi no ha estado presente fuera de la capital del país; las estructuras públicas, a nivel de los municipios, prácticamente fueron construidas desde cero.
El Estado de Guatemala tiene una recaudación extremadamente baja de impuestos en todos sus niveles (incluso el municipal), por debajo del 10% del producto interno bruto hasta finales de los años 90 y un poco más alta en los últimos años.
Sector agropecuario y tenencia de tierras. El sector agrícola participa con un 22% en el producto interno bruto y emplea un tercio de la población económicamente activa. Este sector está orientado a cultivos de exportación (café, azúcar, cardamomo, cacao, plátano, frutas y vegetales) y cultivos más de subsistencia (maíz, frijol, arroz, vegetales).
Desarrollo rural. La conflictividad en el desarrollo del país se ha concentrado, en primer lugar, en el área rural, debido a la marginación de la población indígena y la violación de sus derechos, como lo demuestran, entre otros aspectos, la situación de la tenencia de tierra y los niveles de pobreza, como expuesto a continuación. El desarrollo rural ha ocupado un lugar central en los Acuerdos de Paz a finales de 1996. Los últimos cuatro Gobiernos buscaron conceptos e instrumentos para responder a estos desafíos, siendo el FIDA una de sus principales contrapartes internacionales al respecto.
En Guatemala, la desigualdad en la tenencia y el acceso a la tierra es alta y el tema de la propiedad de la tierra es uno de los aspectos más conflictivos para el desarrollo rural. Los datos censales muestran que el 2,5% de las fincas del país tienen una extensión media de 200 hectáreas (ha) y estas fincas ocupan la mayor parte (65%) de la superficie agrícola total, mientras que el 88% de los predios tienen una extensión media de 1,5 ha y ocupan sólo el 16% de la superficie agrícola del país. Por consiguiente, casi el 90% de las explotaciones que componen el sector rural tienen menos de 7 ha y alrededor del 40% de la población rural activa carece de tierra.
Pobreza rural. Según las cifras de 2006, más de la mitad de la población vive en la pobreza y el 15,2% en extrema pobreza. Las áreas rurales registran las tasas de pobreza más altas con un 72%, mientras que la pobreza extrema es del 24,4%. La disparidad étnica se agrava por el hecho de que el 75% de los pobres son indígenas, que viven en su mayoría en áreas rurales. La situación de la malnutrición infantil es preocupante, estimada en un 49% de la malnutrición entre niños de dos a 60 meses de edad, comparado con el 22,2% de la región centroamericana. Las diferencias de prevalencia de la malnutrición entre niños indígenas y no indígenas son abrumadoras: el 69,5% y el 35,7% respectivamente, aunque el porcentaje aparece alto también para los no indígenas.
El programa. PRODEVER intervino en partes de los dos departamentos de Alta Verapaz y Baja Verapaz, los cuales se caracterizan por condiciones climáticas y agro-ecológicas distintas. La población-objetivo del programa incluyó a unas 53 700 familias rurales por debajo de la línea de pobreza, siendo 16 000 los beneficiarios directos. El objetivo de desarrollo del programa fue reducir la pobreza en las comunidades rurales que viven en ecosistemas frágiles en los departamentos más pobres de Las Verapaces, que han sido afectados por la guerra civil. El objetivo principal del programa era apoyar a los habitantes de las comunidades locales, restablecer el tejido social y desarrollar un sistema productivo sostenible.
Se definieron seis objetivos específicos del programa que buscaban promover los aspectos relativos a ingresos, organización, infraestructura, servicios financieros, género, recursos naturales e integración de las comunidades en la economía local y nacional. Para el cumplimiento de sus objetivos, el programa contó con cinco componentes: i) fortalecimiento de las capacidades locales, en particular asociativas; ii) desarrollo productivo sostenible, con tres subcomponentes: a) apoyo a la producción agropecuaria, b) manejo sostenible de los recursos naturales, y c) apoyo a la comercialización y a las microempresas rurales; iii) servicios financieros rurales, con dos subcomponentes: a) fortalecimiento institucional de oferentes de servicios financieros; y b) fondos de crédito; iv) inversiones socioeconómicas, con los dos subcomponentes: a)  inversiones de interés comunitario y b) caminos rurales; v) administración y coordinación del programa.
El programa fue diseñado en el año 1999, con un costo total de USD 26 millones. Los préstamos del FIDA de USD 15 millones y de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) de USD5 millones, fueron aprobados en diciembre de 2000 por el Congreso de Guatemala y declarados efectivos en septiembre de 2001. La contribución del Gobierno alcanzó USD 3,7 millones, aproximadamente, y el aporte de los beneficiarios fue estimado en USD 2,3 millones. El programa empezó sus actividades en marzo de 2002 con un taller de lanzamiento. Debido al proceso prolongado de aprobación de FONAPAZ, los primeros proyectos se comenzaron a ejecutar a partir de 2003 después de un lapso importante desde el diseño del programa, durante el cual el proceso de paz evolucionó en el país.
PRODEVER se diseñó y aprobó con arreglo al Mecanismo Flexible de Financiación (MFF); tiene una duración de diez años y se ha ido ejecutando en dos ciclos. El primer ciclo del programa previsto hasta finales de 2005 ha sido extendido por un año, hasta finales de septiembre de 2006. Una revisión de medio término llevada a cabo en junio de 2006, bajo el liderazgo del ingeniero agrícola Jorge Piña Puig, constató un cumplimiento satisfactorio de la mayoría de los "indicadores críticos" para pasar al segundo ciclo del programa y asignar el fondo de reserva del programa. La revisión de medio término provocó una serie de cambios en el programa, desde su marco lógico hasta la reprogramación de los préstamos. El préstamo de la OPEP se empleó íntegramente hasta mediados de 2008, el del FIDA en un 70%. Actualmente está en curso el segundo ciclo del programa cuya duración estaba prevista hasta septiembre de 2011. Sin embargo, se prevé que el PRODEVER cerrará en 2009.

Desempeño y resultados

Resultados de la implementación

Estrategia seguida. Cuando se iniciaron las actividades, la gerencia del programa tuvo que priorizar entre las múltiples líneas de acción propuestas y se agruparon las comunidades de acuerdo a un conjunto de características extraídas de un estudio de base. Con el PRODEVER se buscaron modalidades de intervención que producirían resultados tangibles a corto y medio plazo. En base a la experiencia de anteriores intervenciones para fomentar el desarrollo en la zona, el PRODEVER inició su apoyo fortaleciendo las capacidades de las organizaciones comunitarias para formular y diseñar proyectos, prefiriendo aquéllos que generaran ingresos a corto y medio plazo. Además, para contar con el compromiso de las comunidades y organizaciones beneficiarias, el programa respondió a la petición principal de muchas de ellas: construir caminos de acceso. La cartera de proyectos de los primeros dos años reflejó este enfoque. Al mismo tiempo, el programa se centró en la identificación de los productos agrícolas tradicionales con mayor potencial comercial en la zona como café, cardamomo, cacao, plátano y cítricos, y comenzó a apoyar su producción y comercialización a través de asociaciones de productores.

Con respecto al fortalecimiento de las capacidades locales, se aplicaron módulos de formación para representantes comunitarios en 91 comunidades con el fin de aumentar su capacidad de formular demandas y gestionar diferentes tipos de proyectos ante potenciales instancias de apoyo. Al mismo tiempo, para fomentar las actividades generadoras de ingresos, el programa identificó asociaciones de productores y las reforzó en temas de gestión y manejo empresarial. Dos tercios de las organizaciones apoyadas ya existían cuando se puso en marcha el PRODEVER, otro tercio se formó con el apoyo del programa. Para medir el grado de avance de las organizaciones apoyadas, el mismo programa encomendó, en 2007, una clasificación de su nivel de consolidación. Entre las 158 organizaciones evaluadas a continuación, dos se clasificaron como autogestionadas, 33 consolidadas, 90 en proceso de consolidación y 24 incipientes.

El programa promovió el desarrollo productivo sostenible con 568 proyectos en 297 comunidades. El mayor éxito se obtuvo en los cultivos comerciales tradicionales (cacao, café y cardamomo) mediante la provisión de asistencia técnica y la introducción de nuevas tecnologías en el manejo de estos cultivos, así como a través de inversiones en el procesamiento y el almacenamiento, y mediante el apoyo a la comercialización. Adicionalmente, el programa optó por seleccionar otros rubros de producción para lograr una diversificación en los sistemas productivos tradicionales; a este respecto, está en curso la diversificación de cultivos hacia la producción de frutas con buenas perspectivas de obtención de beneficios tangibles. Además, se buscó mejorar la seguridad alimentaria sobre una base amplia, facilitando la introducción de animales de traspatio en 261 comunidades y apoyando el cultivo de diversas especies de hortalizas en 44 comunidades. A través del PRODEVER también se apoyó el desarrollo de microempresas agrícolas y no agrícolas, enfatizando la capacitación en gestión empresarial así como el encadenamiento empresarial. En total se ha apoyado a un total de 56 microempresas con la participación de 1 892 familias.

En lo referente al manejo sostenible de los recursos naturales, el grado de ejecución ha sido bajo (39% de los recursos programados), debido principalmente a la falta de interés de la población comunitaria en temas de reforestación, así como en el manejo de bosques a nivel familiar. Por otro lado, la introducción de estufas mejoradas en 418 familias, logrando ahorros sustanciales en el uso de leña y mejores condiciones a la hora de cocinar (tiempo, posición erecta, humo), ha sido muy apreciada por las beneficiarias.
El PRODEVER ha facilitado la construcción o rehabilitación de 171 416 km de caminos rurales en 57 diferentes proyectos, apoyando la formación de comités de mantenimiento de caminos en las comunidades respectivas y su equipamiento con herramientas básicas para este fin.

Por lo que respecta al componente de servicios financieros, éste no ha sido implementado de acuerdo al diseño (se debía reforzar la oferta), y se ha implementado sólo parcialmente por parte de la demanda: en este respecto, se apoyó a unas 30 organizaciones de productores más avanzadas en el manejo de sus propios fondos. El programa encomendó dos diagnósticos (en 2004/2005 y en 2006/2007) cuyas recomendaciones no convencieron a los responsables del programa en vista de los recientes fracasos experimentados por otros programas internacionales en el tema de servicios financieros.

Género. Este tema se ha considerado de forma transversal a lo largo de todas las actividades del programa. Para su diseño se inició con un análisis de la situación de las mujeres discriminadas y en condiciones de fuerte desventaja en relación al hombre. El programa hizo un análisis correcto para fomentar una mayor inclusión de las mujeres en las organizaciones y para generar condiciones de igualdad por medio del desarrollo económico. Para su diseño, se tomaron en cuenta las experiencias de otros programas del FIDA implementados en Guatemala con anterioridad, demostrando también un alto grado de coherencia con los lineamientos de las políticas del Gobierno y del FIDA.

Evolución. El programa evolucionó respondiendo a los desafíos encontrados en la implementación y se mantuvo en línea con la política del Gobierno. El monolingüismo y analfabetismo en comunidades indígenas significaron un gran obstáculo, requiriendo una campaña de alfabetización por parte del programa. En el sector de la seguridad alimentaria, en 2005 el Gobierno estableció la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutrición; de conformidad con esta política, el PRODEVER reforzó sus proyectos en este campo introduciendo el tema de salud reproductiva. Otra línea que evolucionó ha sido el apoyo a microempresas rurales no agrícolas: viendo el escaso éxito en promover este rubro, el programa lo complementó con un proyecto de formación de habilidades ocupacionales para jóvenes.

Pertinencia.El diseño del programa está alineado con las prioridades y políticas del Gobierno y del FIDA. El PRODEVER intentó hacer frente a las grandes necesidades de los pueblos indígenas en Las Verapaces, así como responder a los desafíos para incentivar actividades generadoras de ingresos sostenibles. En base a un diagnóstico participativo de la situación, se formuló un programa complejo y, además, flexible en el sentido de dar espacio al aprendizaje y a la adaptación durante la implementación. Se identificaron seis diferentes grupos-objetivo del programa, sin conceptualizar suficientemente la diferencia en las medidas a adoptar para atender a los grupos-objetivo que poseen tierras y otros medios de producción y los grupos-objetivo que se encuentran en situación de extrema pobreza y no cuentan con tales medios a su disposición. Desde el punto de vista de la implementación, con el programa se trató de responder al mismo tiempo a una gama demasiado amplia de aspectos, todos importantes, pero con el peligro de saturar la capacidad de implementación de cualquier equipo de programa.
Los resultados obtenidos en el fortalecimiento de capacidades locales, el apoyo al desarrollo de cultivos comerciales tradicionales, así como la construcción de infraestructuras viales han confirmado la pertinencia de estos campos de intervención para lograr una reducción de la pobreza. No se puede decir lo mismo de los rubros de la seguridad alimentaria, el manejo sostenible de recursos naturales y el desarrollo de una oferta financiera en la zona del programa, donde la difícil implementación de las medidas experimentadas por el programa pusieron en cuestión la pertinencia de su diseño. En el caso de la seguridad alimentaria, la introducción de animales de traspatio y de hortalizas para el consumo familiar se hizo de forma apresurada, sin diagnóstico, sin formación y sin seguimiento adecuado. A la hora de fijar las metas a alcanzar en el área del manejo de recursos naturales no se consideraron adecuadamente los (des)incentivos de los grupos-objetivo para invertir esfuerzos en este campo. Respecto al acceso a financiamiento de los grupos-objetivo, la intervención del programa se limitó a la demanda (capacitación de asociaciones), donde resultó pertinente; por el lado de la oferta la situación no se prestaba a una intervención como la diseñada en el programa.

La eficacia del programa en alcanzar los diferentes objetivos ha variado. Dos de los seis grupos-objetivo, los que poseen tierras, lograron un incremento notable de sus ingresos a través de mejoras en la producción y comercialización de productos agrícolas (sobre todo café, cardamomo, mandarina, plátano). También se lograron fortalecer las capacidades de numerosas organizaciones comunitarias apoyadas, registrando un aumento notable en la participación de la mujer. Adicionalmente, la construcción y el mejoramiento de infraestructuras viales y agroindustriales, han sido cruciales para alcanzar el objetivo de insertar a pequeños agricultores en la corriente general de la economía. Por otro lado, la eficacia del programa no ha sido satisfactoria en preservar la base de los recursos naturales, en impulsar y promover actividades no agrícolas generadoras de ingresos y en la promoción de una mayor seguridad alimentaria. Este último rubro requiere más tiempo para mostrar los resultados en materia de capacitación y de pequeñas inversiones efectuadas por el programa. En lo que atañe al objetivo de mejorar el acceso de la población a los servicios financieros rurales, la falta de implementación por el lado de la oferta no limitó el éxito del programa en el desarrollo económico pero por otro lado, la ausencia de alternativas micro financieras locales puede haber contribuido a la baja eficacia de las medidas destinadas a aumentar la seguridad alimentaria.

Eficiencia. En términos globales, la relación entre inversión de recursos y resultados logrados no ha sido satisfactoria por una dispersión en demasiados (sub)componentes, por normas administrativas de la entidad ejecutora relativas a la aprobación de proyectos poco adaptadas a los requerimientos de implementar un conjunto de diferentes líneas de acción, y por el cambio de todo el equipo del programa en marzo de 2008. Durante la ejecución del programa aumentaron los gastos administrativos pasando del 9% del presupuesto inicial al 21,4%, mientras que para el rubro de seguimiento y evaluación (SyE), actividad que se tardó en sistematizar, se utilizó sólo una pequeña fracción de lo previsto en el presupuesto original.

Impacto. El PRODEVER ha contribuido perceptiblemente al desarrollo de Las Verapaces en las áreas de organización social a nivel comunal y de su desarrollo productivo, así como de la infraestructura vial y, por ende, en la reducción de la pobreza en la zona.

• Se ha reforzado el capital social brindando a las organizaciones comunitarias nuevos conocimientos sobre el funcionamiento organizacional y de autogestión, y ampliando sus miras locales hacia las de un desarrollo comunal e incluso regional. En 2007, 35 organizaciones lograron un cierto grado de consolidación, en su mayor parte dedicadas a la producción de cultivos comerciales; la mayoría de las 158 organizaciones atendidas (90) se encuentran en proceso de consolidación y 24 están aún en estado incipiente.
• Las gestiones para mejorar la producción y el manejo de cardamomo, café, cacao, cítricos y plátanos, facilitar el acopio y el secado por parte de las mismas asociaciones de productores, y mejorar la venta saltando uno o dos eslabones de intermediación, han permitido que 27 asociaciones de productores se hayan beneficiado del aumento de los precios en el mercado mundial y nacional desde el 2005; otras 25 organizaciones de productores de cacao están en vías de conseguirlo (el precio internacional del cacao no ha disminuido en 2008). El resultado es que unas 250 familias han logrado pasar el umbral de pobreza, aumentando sus ingresos, mientras que otras tantas ya estaban por encima de él. En vista de la situación de partida del programa, este es un impacto real que puede aumentar siempre y cuando el nuevo equipo del programa complete el trabajo iniciado por el equipo anterior.
• El programa ha hecho grandes esfuerzos hacia los grupos-objetivo más vulnerables promoviendo proyectos de capacitación, apoyando inversiones comunitarias e impulsando proyectos de educación en materia de alfabetización, salud reproductiva, medio ambiente y seguridad alimentaria. Sin embargo, hasta la fecha el programa ha producido un menor impacto en relación a estas intervenciones. La evaluación señala que tales capacitaciones e inversiones necesitan de un tiempo substancialmente mayor de intervención.
• En el fomento del manejo sostenible de los recursos naturales, componente con un nivel bastante bajo de implementación, el impacto también se mostrará a más largo plazo. Los grupos-objetivo dieron poca prioridad a medidas con beneficios poco perceptibles. Un programa orientado a la reducción de la pobreza como el PRODEVER puede lograr un impacto modesto en vista de la grave degradación de los recursos naturales en la zona.

La estrategia de género del programa fue adecuadamente orientada hacia la creación de condiciones para reducir la desigualdad existente entre hombres y mujeres con respecto a los niveles de participación en la toma de decisiones, el acceso a los recursos y el uso y control de los mismos. Hasta finales de 2007, el enfoque de género, sin presupuesto reservado para este rubro, se ha incorporado con éxito en el programa debido a una gestión decidida dentro de la unidad de coordinación del programa desde el inicio. Se introdujo el tema de género en el conjunto de las actividades del PRODEVER y se capacitó a los equipos técnicos y a los ejecutores. Además, se tuvo una visión de la cantidad de mujeres participantes en el programa gracias al desglose por sexos de la mayoría de datos y registrando su presencia en la mayoría de la documentación del proyecto.

Pueblos indígenas. El PRODEVER se ha implementado desde su inicio en un área netamente indígena, con presencia mayoritaria de tres grupos indígenas achíes, quechíes y pocomchíes. Sin embargo, la estrategia de intervención ha respondido, en primer lugar, a su situación de pobreza y no a su condición étnica. El programa asumió que no se necesitaban estrategias especiales para incluir a la población indígena como beneficiaria, ni se percibió la necesidad de tematizar sus derechos.

Sostenibilidad. El programa ha dado prioridad al fomento de las organizaciones de base en comunidades pobres con miras a su autogestión, potenciando su capacidad de gestionar proyectos y generar recursos. En el componente del fortalecimiento de capacidades locales, 35 organizaciones (de 158 calificadas) han merecido la calificación de "consolidadas" en 2007. Entre éstas figuran 27 asociaciones de productores de cultivos comerciales (café, cardamomo, cacao, frutas), cuya sostenibilidad dependerá de la demanda futura de sus productos. La institucionalidad pública y privada asociativa es todavía débil en la zona (municipalidades con pocos recursos y capacidades de planificación, influencia fuerte de poderes fácticos, etc.) y la sostenibilidad de estructuras comunitarias requiere un apoyo continuo ligado a las estructuras que crecen en la zona (consejos de desarrollo, municipalidades, redes de organizaciones). El PRODEVER tuvo sus limitaciones para proporcionar el apoyo adecuado: las modalidades de planificar y ejecutar proyectos por parte del FONAPAZ, sujeto a las normas estatales correspondientes, causó discontinuidades y a veces apoyo a destiempo, mermando la sostenibilidad de los efectos de su intervención en las líneas de producción y seguridad alimentaria.

Innovación. En vista de la situación de partida en Las Verapaces, la promoción de un enfoque participativo tuvo carácter innovador para la zona. Además, se introdujeron nuevas tecnologías y alternativas (productivas) en la zona (frutas, turismo), y se enlazó la producción con eslabones más avanzados en su comercialización.

Desempeño de los actores. El FIDA ha invertido sustancialmente en la definición del programa y ha acompañado de cerca su desarrollo visitando la zona del programa dos o más veces al año. En aspectos claves como la elaboración y aplicación de un sistema de SyE, el FIDA puso a disposición del programa consultorías externas desde el inicio, siguiendo de cerca el cumplimiento de su mandato. A nivel de diálogo político, el FIDA ha ejercido una influencia marcada en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, en el FONAPAZ y en otras instancias del Gobierno, incluida la Presidencia de la República. Esta labor se ha concretizado primero aportando capacidades para definir modelos y maneras de intervención mediante proyectos como el PRODEVER, y luego con la definición de lineamientos estratégicos para promover el desarrollo rural, como evidenciado en los dos documentos sobre oportunidades estratégicas nacionales del FIDA (COSOP) de 2003 y 2008. El Presidente de la República de Guatemala, Oscar Berger, visitó la zona del PRODEVER seis veces, demostrando la apreciación por parte del Gobierno de los esfuerzos realizados por el FIDA en esta zona. Además, el nuevo Gobierno, en enero de 2008, ha declarado el desarrollo rural como una de sus principales prioridades, creando el Consejo de Desarrollo Rural así como una entidad coordinadora representada por el Programa Nacional de Desarrollo Rural.

El Gobierno ha cumplido con sus obligaciones financieras. Después de un proceso prolongado de preparación, el FONAPAZ seleccionó, con un proceso competitivo, una gerencia y un equipo de programa con buena capacidad profesional y lo mantuvo en sus funciones después del cambio de Gobierno en 2004. El FONAPAZ apoyó las gestiones del PRODEVER, pero sin una gobernación determinante del programa: se aceptaron las decisiones de la gerencia del programa y se toleró la ausencia de un comité asesor, que estaba previsto en el convenio de préstamo del FIDA.

La Organización de Países Exportadores de Petróleo, cofinanciador del programa, no ha sido involucrada en la implementación del programa, confiando en la capacidad de seguimiento y supervisión del FIDA y de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) como institución cooperante.

La UNOPS ha sido contratada como institución cooperante para dar seguimiento al cumplimiento del contrato de préstamo. En general, cumplió con sus funciones de manera satisfactoria. A finales de 2007, por decisión del FIDA, la UNOPS ha sido reemplazada en estas funciones por la Corporación Andina de Fomento (CAF).

Resumen de calificaciones

a  Media aritmética de las calificaciones de pertinencia, eficacia y eficiencia.
b  Calificación calculada considerando el desempeño del proyecto, su impacto en la reducción de la pobreza rural, sostenibilidad e innovación.
Sistema de calificación: 6 = Muy satisfactorio; 5 = Satisfactorio; 4 = Moderadamente satisfactorio; 3 = Moderadamente insatisfactorio; 2 = Insatisfactorio; 1 = Muy insatisfactorio.

Conclusiones

Las siguientes conclusiones resumen lecciones que se pueden aprender del diseño y la implementación del PRODEVER.
A la hora de diseñar el PRODEVER, la situación de partida presentaba una serie de desafíos para fomentar procesos de desarrollo: una reciente historia de guerra interna con fuerte incidencia en Las Verapaces y graves violaciones de los derechos humanos, en particular contra la mujer; una población compuesta por diferentes etnias con diferentes lenguas y escasa relación entre ellas; una distribución de tierras caracterizada por grandes fincas en mano de latifundistas y por zonas marginales para los campesinos; estructuras de poder dominadas por caudillos locales; la ausencia del Estado central en la zona, con municipalidades incipientes; la falta de infraestructura y servicios que mantenían aisladas a las comunidades; mercados de bienes e instituciones financieras informales; alta migración de los jóvenes; y un alto nivel de pobreza. Evidentemente, tal situación implicaba una serie de riesgos, a nivel de diseño y de implementación, para la obtención de los resultados postulados, en particular en lo referente a cuáles dimensiones debían ser incluidas en el programa y cuáles no.

Un diseño que permita a los implementadores responder a la complejidad de tal situación implica acercarse al máximo a las circunstancias concretas en diferentes comunidades. La implementación del PRODEVER ha demostrado que en esta situación el diseño mediante misiones externas tiene limitaciones, por lo que es necesario una presencia en la zona durante más tiempo para conocer lo que es factible realizar. Conociendo los riesgos que conlleva el diseño del PRODEVER, los diseñadores solicitaron flexibilidad para poder adaptar dicho diseño durante la implementación del programa, y el FIDA aceptó esta propuesta al adoptar la modalidad del mecanismo flexible de financiación. Esta decisión se demostró acertada, dado que un componente (los servicios financieros rurales) así como aspectos de otro (la legalización de la tierra) no se implementaron y se incluyeron nuevos elementos en el programa como la alfabetización, la salud reproductiva, proyectos de seguridad alimentaria y la formación ocupacional.

El FIDA exigió una focalización clara del programa y aceptó un diseño en el que se distinguieron seis diferentes grupos-objetivo. Gracias a un estudio inicial, la gerencia determinó las características y niveles de pobreza de las comunidades a atender y sobre esta base se seleccionaron las comunidades de acuerdo también a la naturaleza de los proyectos implementados. Sin embargo, en la ejecución, no se registraron las características de las familias y personas que participaron en los proyectos. En consecuencia, debido a la ausencia de la estratificación de los resultados, no se puede indicar con precisión en qué medida cada uno de los seis grupos-objetivo se ha beneficiado de los diferentes proyectos del programa.

El diseño incluyó dos clases de poblaciones-objetivo: los que poseen medios de producción y por lo tanto tiene potencial de auto-desarrollo productivo, y los que se encuentran en extrema pobreza y no cuentan con tales medios a su disposición. La intervención del PRODEVER ha demostrado que los mayores resultados visibles se han logrado en el segmento de familias poseedoras de tierras que tienen plantaciones de cultivos perennes como el café, el cardamomo o frutas (banano, cítricos), o aquéllas que lograron establecer una relación permanente con un exportador para la venta de hortalizas. Por otro lado, para atender a grupos-objetivo de la segunda categoría la gerencia concibió proyectos no previstos originalmente en el diseño, en particular en el sector de la seguridad alimentaria. Sin embargo, para este segundo segmento –más numeroso– se requiere un tiempo sustancialmente mayor para lograr sobrepasar el umbral de pobreza. La atención a estas diferentes poblaciones-objetivo requiere de enfoques, métodos y medidas diferentes que el programa no ha diferenciado claramente y que no son fáciles de combinar en un mismo programa.

Adicionalmente, en la evaluación se destaca que los procesos de construcción de capacidades locales requieren de un tiempo de apoyo prolongado. Los resultados del programa demuestran que de las 158 organizaciones apoyadas desde 2003, 35 lograron un grado de desarrollo que merece la calificación de "institución consolidada". La gran mayoría de las organizaciones restantes requieren un apoyo continuo para llegar a consolidarse.

Los objetivos del programa trazados inicialmente se lograron de manera parcial, con avances notables en los rubros de la organización, desarrollo económico, género e infraestructura vial. Se realizaron inversiones fuertes en la mejora de las condiciones de acceso a los mercados por parte de los productores rurales, como caminos e infraestructura de agroindustria, y se trabajó fuertemente en el acceso a mercado. Se observó una dinámica económica creciente en Las Verapaces durante la implementación del programa, a la cual el PRODEVER ha contribuido substancialmente mediante capacitación, asistencia técnica e inversión productiva y vial. Se logró reducir la pobreza en alrededor de un 5% de la población-objetivo del programa, lo que coincide con la tendencia a nivel nacional como ha sido constatado por el Gobierno a finales de 2007.

La propuesta de aplicar un mecanismo flexible de financiación ha sido la correcta, ofreciendo la posibilidad de adaptar el programa en base a sus logros y experiencias. Sin embargo, esta flexibilidad, indispensable para un programa como el PRODEVER, implica no solamente beneficios a la hora de facilitar la adaptación del programa para lograr mejor objetivos, sino también implica riesgos respecto a su evolución y al seguimiento de su implementación. El mismo marco lógico, contra el cual se deben medir los avances, ha sido sólo parcialmente aplicable y requirió una sustancial adecuación a las realidades del programa (véanse las recomendaciones de la revisión de medio término al respecto). Es evidente que tal situación requiere un seguimiento adecuado de las entidades responsables para la implementación. En el caso del PRODEVER, el FIDA efectuó visitas frecuentes al terreno y apoyó de manera continua el desarrollo de un sistema de SyE.

El fomento del proceso de desarrollo rural requiere realizar intervenciones a diferentes niveles para nutrirlo y promoverlo: a nivel de la estrategia y las políticas correspondientes, ligadas a las realidades concretas en el terreno, y facilitando el intercambio entre diferentes intervenciones. El PRODEVER es un caso de "buenas prácticas" al respecto: el FIDA apoyó a las entidades responsables como el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación y el FONAPAZ para la definición de varios programas de desarrollo rural, y con los COSOP de 2003 y 2008 aportó insumos importantes para la definición de las políticas correspondientes del Gobierno. Además, facilitó el intercambio de aprendizaje y experiencias entre proyectos del FIDA y de otras agencias operantes en el país, así como también en la región centroamericana.

En vista de la complejidad de implementación de un programa como el PRODEVER, revestía gran importancia la selección de una gerencia y un equipo de programa de buena calidad profesional, que definiera e implementara una estrategia de entrada y de ejecución adecuada para cumplir con el objetivo del programa. Además, tal equipo necesitaba acumular el conocimiento para diseñar y ejecutar proyectos efectivos, siempre mejor adaptados a los requerimientos. El FONAPAZ seleccionó una gerencia adecuada al iniciarse el programa, la cual aplicó criterios acertados al componer su equipo y luego al seleccionar los coejecutores. Además, el hecho de que este equipo quedó a cargo del programa desde su inicio hasta finales de 2007 ha sido una de las razones principales para el buen desempeño del programa: su estabilidad ha sido clave para los logros obtenidos. El cambio del equipo, a principios de 2008, interrumpió la curva de aprendizaje del programa, requiriendo que un nuevo equipo comenzara de nuevo a establecer relaciones con las comunidades y a tener credibilidad, y acumulara conocimientos para seguir con el apoyo.

Durante la implementación del programa, en el contexto institucional, se produjeron cambios de una cierta envergadura aprobándose la legislación sobre la descentralización del Estado, que asignó un rol crucial a las municipalidades come nuevos agentes de desarrollo. Aprovechando este nuevo entorno, donde están surgiendo estructuras públicas y privadas, el PRODEVER ha tratado de apoyar la integración de sus actividades en los planes de desarrollo municipales, en algunos municipios con mayor éxito que en otros. Miembros de las organizaciones apoyadas por el PRODEVER participan actualmente en tales estructuras, como los consejos comunitarios de desarrollo (COCODE) y los consejos municipales de desarrollo (COMUDE), que constituyen interconexiones esenciales para reforzar el enraizamiento de los esfuerzos del programa en estructuras locales. A través de este proceso, se han abierto posibilidades de participación ciudadana que se están ejerciendo paulatinamente.

El PRODEVER actuó en un ambiente que había quedado casi totalmente marginado de todo servicio público. En este entorno, el programa buscó nuevas modalidades de incentivar el desarrollo de Las Verapaces. El enfoque participativo ha sido un elemento innovador para la zona de Las Verapaces, así como la clasificación inicial de las comunidades según su nivel de desarrollo para facilitar la selección en base a criterios de pobreza y de potencial. Al mismo tiempo, se introdujeron nuevas tecnologías para mejorar los niveles de producción y productividad de los cultivos comerciales. Se abrieron oportunidades de un aumento de ingreso sostenible creando vínculos entre las asociaciones de productores y las plantas procesadoras y enlazándolas con eslabones más avanzados en la cadena de comercialización.

Recomendaciones

Diseño y preparación de futuros programas

Se recomienda considerar adecuaciones a la modalidad de preparación de programas futuros similares al PRODEVER, dando una mayor voz a los actores activos en la zona del programa.
Se recomienda precisar, desde el inicio, las diferencias en el acercamiento y los métodos requeridos para apoyar a diferentes categorías de grupos-objetivo: los que tengan posibilidades de salir por sí mismos de la pobreza mediante inversiones económicas, y los grupos que se encuentran en extrema pobreza sin recursos y que requieran, por lo menos inicialmente, programas de asistencia social. El centrar la atención en las dos categorías de grupos-objetivo implica un riesgo de reducir la eficiencia y eficacia de las intervenciones en ambos. Por lo tanto, se recomienda una mayor claridad conceptual al definir y combinar las modalidades de intervención que respondan a estas dos categorías y sus diferentes niveles de dotación de medios de auto-ayuda.

Se recomienda incluir en los convenios de préstamo del FIDA la exigencia de una "debida diligencia" (due diligence) de la capacidad de ejecución de la institución encargada de la implementación, evaluando los requerimientos necesarios para la gobernabilidad y las normas administrativas a cumplir por el futuro programa, y su grado de adecuación a los requerimientos para una implementación fluida y exitosa de proyectos.

En relación a los servicios financieros rurales, se recomienda reforzar la búsqueda de formas alternativas de fomento de ahorro y crédito "desde abajo" que fomenten el desarrollo de pequeños mercados financieros adaptados a las costumbres de los potenciales clientes comunitarios (tipo asociaciones de ahorro y crédito).

Continuación del PRODEVER

Es crucial que el PRODEVER, el FONAPAZ y los actores involucrados en definir el actual programa gubernamental de promoción de la seguridad alimentaria incorporen las lecciones extraídas de la implementación del PRODEVER con el fin de mejorar sus intervenciones dirigidas a las 45 municipalidades más pobres en todo el país, priorizadas por el Gobierno actual.

Se recomienda al FIDA y a la CAF efectuar, junto con el FONAPAZ, un análisis de la capacidad operativa y financiera actual del PRODEVER, incluyendo los aportes del Gobierno, hasta el final del programa. Además, es necesario considerar la revisión de los componentes y los subcomponentes que continúan y los que se van a cerrar, definiendo los grupos-objetivo en los cuales se debe focalizar el programa para aumentar la sostenibilidad de las estructuras apoyadas. Además, es necesario adaptar y simplificar el marco lógico vigente. Finalmente, se recomienda establecer una planificación financiera anual hasta la finalización del programa, incluyendo los aportes del Gobierno.

Para garantizar una mayor sostenibilidad de los éxitos conseguidos por el PRODEVER y para fomentar la institucionalidad pública a nivel comunitario y regional, es crucial vincular más estrechamente las organizaciones apoyadas por el programa con las estructuras permanentes que surjan en el área: municipalidades, consejos de desarrollo y otros actores a nivel comunal, municipal y departamental.
Los resultados facilitados por el PRODEVER en Las Verapaces quedarían huérfanos sin un apoyo continuo de otro programa que construya sobre los logros obtenidos, por lo que se recomienda invertir en un programa que continúe reforzando las capacidades apoyadas hasta la fecha.

Diálogo político

Se sugiere mantener y reforzar el diálogo político mediante el establecimiento de una agenda acordada entre las autoridades competentes, el FIDA y otras agencias, con reuniones periódicas y planes de trabajo que incluyan la revisión de la aplicación de las políticas de desarrollo rural del Gobierno.