Introducción

En diciembre de 2007, la Junta Ejecutiva del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) solicitó a la Oficina de Evaluación (OE) llevar a cabo la evaluación final del Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste de Argentina (PRODERNEA).

Objetivos, metodología y proceso de la evaluación. En conformidad con la política del FIDA, la evaluación tiene como objetivo principal efectuar una valoración sobre el desempeño y el impacto del proyecto, buscando al mismo tiempo generar hallazgos y recomendaciones para futuras operaciones similares en Argentina y otros países. La evaluación servirá además para informar la Evaluación del Programa en el País que será llevada a cabo por la Oficina de Evaluación (OE) en 2009.

La evaluación se llevó a cabo de conformidad con el borrador del Manual de Evaluación de OE (FIDA 2008). Se realizó una Misión Preparatoria entre el 2 y el 6 de junio de 2008. La Misión de Evaluación permaneció en el país del 7 de julio al 1o de agosto de 2008. Al final de la visita de campo se presentó en Buenos Aires una ayuda memoria introduciendo los principales hallazgos preliminares y aspectos más relevantes. 

Contexto socioeconómico y pobreza rural. El período de más de diez años transcurrido durante el ciclo del PRODERNEA (desde su concepción en 1995 hasta su cierre en 2007) fue particularmente complejo e inestable desde una perspectiva económica, social y política, generando un ambiente muy poco propicio para el desarrollo rural. En 2001 y 2002 el país sufrió una grave crisis económica y social que provocó una reducción del 20% del producto interno bruto (PIB) y supuso un importante retroceso en las condiciones de vida de este país. Desde entonces la economía argentina ha mantenido una rápida recuperación y es hoy día una de las más dinámicas del continente con un crecimiento anual entorno al 8%. El sector agropecuario juega un papel clave en la economía argentina. En el año 2004, el sector contribuyó con el 58% del total de bienes exportados, emplea el 9% de la población activa y generó el 9% del PIB. Argentina está clasificado como un país de renta medio-alta de acuerdo con la clasificación del Banco Mundial (BM) con un ingreso nacional bruto per cápita en 2006 de USD 5 150.

El porcentaje de población con ingresos por debajo de la línea de pobreza descendió a un 26,9% en 2006, tras alcanzar un 48% en 2003 y un 57,7% en octubre 2002¹. La incidencia de pobreza es mucho mayor en las zonas rurales, con marcadas diferencias entre las regiones siendo las provincias del noroeste y nordeste  las que registran las mayores tasas de pobreza rural.

El proyecto. El PRODERNEA es la segunda fase del Programa de Crédito y Apoyo Técnico a Pequeños Productores Agropecuarios del Noreste Argentino (PNEA), completado en 1996. El PNEA fue un programa pionero en una región (y un país) que en general contaba con muy poca experiencia en desarrollo focalizado en pequeños productores. El PRODERNEA se ha desarrollado en las cuatro provincias del Noreste Argentino (NEA) (Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones). La población objetivo del proyecto fue caracterizada en 1996 en unas 53 000 familias, incluyendo 10 550 familias aborígenes. El objetivo general del proyecto fue contribuir a la superación de las condiciones que generan la pobreza rural en el NEA, potenciando las capacidades productivas de los recursos humanos y naturales de las personas pobres, los pequeños productores y los aborígenes de la región, a través del aumento sostenible del ingreso y de la capacidad de autogestión. Para el cumplimiento de sus objetivos, el proyecto contó con cuatro componentes principales: i) Servicios técnicos de apoyo a la producción; ii) Servicios financieros de apoyo a la producción; iii) Fondo de apoyo a las comunidades aborígenes (FACA); y iv) Organización y administración del proyecto.

El préstamo FIDA por un total de USD 16,5 millones fue aprobado en abril de 1996 y firmado en septiembre de 1997. Se declaró efectivo en octubre de 1998. El costo total del proyecto en el diseño original fue estimado en USD 36,4 millones, incluyendo USD 8,3 millones de cofinanciación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y un aporte como fondos de contraparte de USD 11,6 millones. Después de los primeros cuatro años de ejecución, donde el proyecto exhibía una ejecución muy demorada, el Gobierno de Argentina (GdA) y el FIDA resolvieron redireccionar el proyecto a través de una enmienda aprobada en diciembre de 2003 para adecuarlo al nuevo contexto que se planteaba en el país. Se introdujeron cambios que afectaron: i) al término y al alcance del proyecto; ii) a la estrategia de algunos componentes; iii) a la coordinación y ejecución administrativa del proyecto; y iv) a la distribución presupuestal de algunos componentes y categorías de gastos. En este proceso se canceló la cofinanciación del BID y se redujo el presupuesto total a USD 20,4 millones. El desembolso a diciembre de 2007 es el 99% del préstamo del FIDA.

Desempeño y Resultados

El diseño original del proyecto fue pertinente con el contexto socioeconómico vigente en Argentina a mediados de los 1990, marcado por una visión predominantemente liberal donde el Estado se reservaba un papel compensatorio. El proyecto enfatizaba la provisión de servicios de apoyo a la producción –asistencia técnica junto con crédito supervisado y subsidiado– como palancas básicas de desarrollo de la población beneficiaria identificada (FIDA 1996)².

El diseño a partir de la Reorientación aprobada en 2003 fue también consistente con los cambios en las perspectivas políticas y con la estrategia del FIDA en Argentina, expresada en el Documento sobre Oportunidades Estratégicas nacionales (COSOP, siglas en inglés) (FIDA 2004): mayor inclusión social de los beneficiarios en el modelo de desarrollo, selección de unidades productivas con potencialidad productiva, mayor acercamiento a los mercados e inserción de los beneficiarios en cadenas virtuosas.

Las poblaciones indígenas, por otra parte, continuaron siendo apoyadas con medidas orientadas al desarrollo social e instrumentos específicos: subsidio en lugar de crédito y mayor cobertura de las actividades de capacitación. Por otro lado, el diseño no otorgó suficiente importancia a dos aspectos importantes: i) la situación de la tenencia de la tierra; y ii) las condiciones ecológicas de la región.

La propuesta descentralizadora del PRODERNEA es congruente con las propuestas de la Constitución Argentina y su éxito es ampliamente reconocido. Los gobiernos provinciales asumieron responsabilidades financieras (contratos subsidiarios de préstamo) y operativas (administración y ejecución) y desarrollaron un sentimiento de pertenencia sobre el proyecto. Sin embargo, el diseño fue complejo (cinco unidades ejecutoras, cuatro provinciales y una nacional) y esto se reflejó en una implementación inicial muy demorada, con incorporación progresiva de las provincias, incremento de costos y  alteración de los plazos previstos.

En lo relativo a eficacia, el proyecto en su conjunto cumplió con la mayoría de sus objetivos si bien con limitaciones en su alcance y con diversidad de resultados en el cumplimiento de metas cuantitativas según los componentes ³. Con respecto al crédito, si bien los montos colocados superaron las metas establecidas tras la reorientación, el enfoque adoptado por el PRODERNEA no contribuyó a asegurar un acceso sostenible a servicios financieros de la población rural pobre, sino que atendió un grupo relativamente reducido de personas con préstamos y durante un período relativamente corto. Además no se puede hablar de sostenibilidad institucional puesto que no se logró implementar una institucionalidad al fondo de crédito que le hubiera permitido pasar los límites del proyecto y de su cierre. La carencia de una política de financiamiento rural representa un importante limitante para el desarrollo de servicios financieros en el país. Además el retraso relativo en este aspecto con relación a otros países en la región compromete la competitividad del sector. A través de los servicios de apoyo a la producción se difundieron tecnologías rentables, que resultaron consistentes con las características y naturaleza de la pequeña producción que en una proporción importante produjeron impactos positivos sobre el empleo de la mano de obra. Los servicios prestados se concentraron en aspectos productivos y en menor medida en comercialización a pesar de los importantes desafíos en esta área. La participación de proveedores de asistencia técnica privados es limitada.

Varios factores afectaron la eficiencia incrementando la participación de los costos administrativos del proyecto en detrimento de los recursos dirigidos a los beneficiarios: las características de la región y la dispersión de los beneficiarios en el territorio, la demora en la ejecución inicial –que obligó a postergar la finalización del proyecto desde junio 2004 hasta junio 2007– y la estructura de la organización ejecutora con una unidad central y cuatro unidades provinciales.

El proyecto produjo un impacto positivo en el mejoramiento del ingreso y de los activos de los productores familiares asistidos, y paralelamente en la seguridad alimentaria proveniente de la mayor producción agropecuaria de sus unidades productivas. También se constata un mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades aborígenes beneficiarias del proyecto como, por ejemplo, acceso a servicios básicos (electricidad, agua) y mejora en la seguridad alimentaria (si bien continúa siendo precaria). Además, a pesar de algunas carencias en mecanismos de participación, los beneficiarios mantuvieron el protagonismo en la identificación de los proyectos y la aceptabilidad social del proyecto fue elevada. Por otro lado, la ejecución del proyecto no aportó aspectos positivos en relación a la conservación de los recursos y el medio ambiente en general, ni al desarrollo de una conciencia ambiental que creara condiciones para una demanda futura de políticas de desarrollo sustentable.

El componente de apoyo a los pueblos indígenas (PI), aparece –en el contexto de las acciones públicas de intervención en las provincias del NEA– como una diferenciación valiosa y única dirigida a grupos sociales altamente vulnerables del medio rural, con una propuesta alternativa al asistencialismo tradicional. Los resultados han sido positivos, principalmente en capital social, así como en la visibilidad y el reconocimiento de los PI como agentes económicos e interlocutores ante los gobiernos provinciales. Sin embargo, no se consideró suficientemente en la formulación el grado crítico de pobreza en términos de necesidades básicas insatisfechas (NBI) que exhiben las comunidades.

Además, la menor importancia relativa asignada al componente en el proyecto, sumado a la escasa capacidad de las unidades ejecutoras, resultó en una insuficiente atención a aspectos culturales de las poblaciones indígenas. No hubo acciones de incidencia en las políticas públicas dirigidas a los PI.

El proyecto promovió la perspectiva de género en el conjunto de sus actividades y capacitó a los equipos técnicos y ejecutores para integrar esta dimensión en la gestión del proyecto. No obstante, la presencia de las mujeres como beneficiarias directas, titulares de los créditos, es baja. Por otra parte, la temática de los jóvenes (no prevista en el diseño original del proyecto) sólo emerge tras la reorientación cuando se reconoce la importancia y la necesidad de identificar una estrategia y actividades dirigidas a este segmento crucial de la población, particularmente en las áreas rurales desfavorecidas. Este objetivo se logró sólo parcialmente con acciones de capacitación, en un concurso de proyectos para jóvenes emprendedores en la Provincia de Chaco y en un curso para formar agentes de desarrollo local en Corrientes.

El proyecto planteó una estrategia de salida, reflejo de su preocupación y compromiso en dar continuidad a los resultados una vez concluido el apoyo externo. Como logros de esta estrategia y pilares para la sostenibilidad cabe destacar la institucionalización de las políticas a nivel de Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA), la nueva institucionalización para el desarrollo rural en los Gobiernos Provinciales, y la negociación avanzada de un nuevo préstamo del FIDA, Programa de Desarrollo de Áreas Rurales (PRODEAR), para el NEA y otras provincias. Por otro lado, la dotación de personal y presupuesto de las instituciones involucradas es limitado a partir de la finalización del proyecto y la sostenibilidad del fondo de crédito es poco probable.

Se promovieron experiencias innovadoras para Argentina como la gestión provincial combinada con una coordinación a nivel nacional en la Unidad Nacional de Coordinación (UNC)/SAGPyA.

Además se adoptaron nuevos instrumentos como los vínculos con las organizaciones económicas regionales de productores o la articulación a cadenas comerciales. El proyecto también promovió acciones de articulación público-privada para la provisión de servicios a los beneficiarios: organización de la producción y comercialización de artesanías, comercialización ganadera (ferias ganaderas), seguros agrícolas para productores hortícolas. Cabe destacar asimismo la contribución y el papel promotor del PRODERNEA en la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF) del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) como elemento innovador tanto en relación al programa del FIDA en la región como en relación a otros proyectos apoyados por la SAGPyA en Argentina.

El FIDA y el GdA demostraron un alto grado de compromiso, flexibilidad y capacidad de reacción introduciendo cambios necesarios a partir de la reorientación en 2002. No obstante, durante la etapa de diseño, el FIDA no logró asegurar el nivel necesario de participación local y no consideró suficientemente lecciones aprendidas del proyecto anterior. Por su parte, el desempeño del GdA adoleció de poco dinamismo en la primera fase, agravado por pobres relaciones nación-provincias, mientras que mejoró sustancialmente en la segunda etapa. La Corporación Andina de Fomento (CAF) cubrió satisfactoriamente la administración del préstamo.

Resumen de Calificaciones

 

Conclusiones

Tomando el relevo de los esfuerzos iniciados en el Noreste por el PNEA (el primer programa destinado al pequeño agricultor en la región) la implementación del PRODERNEA estuvo fuertemente marcada por un contexto social, económico y político extremadamente variable, incluyendo distintos enfoques del desarrollo así como políticas nacionales y sectoriales muy diversas, generando un marco poco propicio para el desarrollo rural. Durante su ciclo, el proyecto transcurrió por una primera etapa con cuatro integraciones diferentes en el Poder Ejecutivo, y en un país que perdió temporalmente un 20% de su PIB. Sin embargo, el proyecto globalmente cumplió la mayoría de sus objetivos –si bien con algunas limitaciones– ejecutó la totalidad de los fondos que habían sido redefinidos durante el proceso de reorientación y produjo un conjunto de productos complementarios y externalidades positivas.

El proceso de reorientación, iniciado en 2003, evidencia un adecuado grado de flexibilidad y capacidad de respuesta, modificándose aspectos que demostraban poca funcionalidad en un nuevo contexto socioeconómico y de políticas públicas. En este nuevo marco el proyecto evolucionó y contribuyó a instalar una visión del desarrollo rural más compleja e integral, que trasciende el ámbito del sector agropecuario para comprender el conjunto de los actores y enlaces rural–urbanos existentes en un territorio, y que destaca la importancia de las organizaciones de productores y de las redes sociales y productivas. La reorientación dinamizó la ejecución a través de un enfoque más incluyente en términos sociales y económicos promoviendo la participación de los beneficiarios en todas las acciones del proyecto y se contribuyó a la integración de las unidades productivas en cadenas comerciales y de agregado de valor.

Más allá de los resultados obtenidos (limitados en virtud de la modesta magnitud relativa en términos de monto de la inversión en un país de gran porte como Argentina) el proyecto debe destacarse por su contribución como movilizador de activos –sociales, financieros, físicos– y de apalancamiento de inversiones del sector público y privado. El PRODERNEA fue exitoso e innovador en combinar la ejecución de los componentes directos del proyecto, con actividades de promoción para fortalecer la visibilidad del sector de la pequeña producción familiar –en un país caracterizado por una extraordinaria agricultura empresarial– y el apoyo a la formulación de políticas específicas que consideran la importancia de la producción familiar a nivel nacional.

Esta actividad, que estuvo centrada en las acciones de la UNC del proyecto, se ejerció de diversas formas: impulsando el debate nacional en esta temática, apoyando a las actividades provenientes de la participación de Argentina en la REAF, y apoyando el impulso al movimiento denominado Foro Nacional de la Agricultura Familiar. Estas dos últimas actividades se concretan a partir del año 2004. Un resultado notable, al que contribuyó este esfuerzo, es la creación –en marzo de 2008– de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, en el ámbito de la SAGPyA.

Además, el PRODERNEA fue exitoso en introducir y consolidar propuestas innovadoras para Argentina en el plano institucional mejorando un clima de relacionamiento entre Nación y Provincias que –inicialmente– no era propicio para la acción colectiva. La inclusión del proyecto en la estructura de los gobiernos provinciales prevista en el diseño fue muy positiva, para mejorar la apropiación local del mismo y su sostenibilidad futura, construyendo capacidad a nivel nacional –y sobre todo en las provincias– para ejecutar programas de desarrollo rural. Las innovaciones en lo relativo a vínculos con las economías regionales, la articulación a cadenas y esfuerzos público-privados son destacables.

El proyecto realizó un notable esfuerzo de sistematización y produjo un destacado volumen de evaluaciones participativas. La oportunidad ofrecida por el proyecto para la reflexión conjunta con todos los actores ha contribuido a fomentar una cultura de diálogo y aprendizaje entre los participantes en la región y ha servido como plataforma para apoyar los importantes esfuerzos de diálogo político.

Recomendaciones

La evaluación propone las siguientes recomendaciones:

Negociar un programa marco a nivel nacional, en el ámbito del cual se negocian posteriormente los proyectos específicos con cada jurisdicción. En países de gran porte y con estructuras constitucionales federadas como Argentina, deberían ser revisadas las propuestas futuras de proyectos que proponen la ejecución descentralizada en las provincias. Es necesario considerar más en profundidad los impactos de las incorporaciones graduales en el tiempo, que naturalmente ocurren, así como las especificidades y autonomías que revelan las diferentes jurisdicciones político-administrativas. Cada uno de los proyectos bajo el programa marco se negociaría con las autoridades provinciales y ante la expresión de una voluntad política explícita de ejecución de los interesados. Por otra parte, los reglamentos operativos –más allá de algunos lineamientos más generales– deberían ser establecidos en cada negociación específica.

Reforzar el capital social a través de alianzas entre los diferentes actores económicos del desarrollo rural, como eje estratégico para las políticas y los proyectos de desarrollo. Es necesario sobrepasar el límite de la producción familiar y evolucionar al conjunto de actores territoriales pertinentes. Los siguientes elementos deben ser integrados centralmente en el desarrollo rural: el apoyo a la consolidación de las organizaciones locales y regionales existentes; la articulación de los productores y el conjunto de la población rural con cadenas comerciales e industriales virtuosas; la articulación de los productores con el conjunto de servicios públicos y privados que suministran apoyos a la producción y al mejoramiento de la calidad de vida en la sociedad rural.

Impulsar el diálogo, la investigación y el diseño de políticas sólidas de financiamiento rural en Argentina. Algunos procesos en curso como, por ejemplo, la discusión de una política de financiamiento rural en torno a las iniciativas de la REAF ofrecen una oportunidad para el dialogo en este sentido. El FIDA, en especial, debe apoyar estos procesos de discusión y elaboración de instrumentos de políticas, identificando factores de éxito en otros países y facilitando intercambios con otros proyectos. Además, importantes lecciones pueden ser extraídas del éxito de experiencias dentro del país, como la experiencia del Fondo de Capital Social (FONCAP) y los ejemplos de las cooperativas que recibieron financiamiento del PRODERNEA en la provincia de Misiones.

Fortalecer el sistema de servicios de asistencia técnica rurales capaces de brindar respuestas integrales a las demandas de los productores. Para ello se recomienda, en primer lugar, ampliar el espectro de servicios técnicos -más allá de la actual concentración en aspectos productivos- para incluir equipos multidisciplinarios con experiencia en áreas como mercadeo, comercialización y fortalecimiento organizacional, asegurándose de garantizar la continuidad de la asistencia técnica durante todo el proceso.  En segundo lugar, es necesario apoyar iniciativas de establecimiento o refuerzo de alianzas interinstitucionales con organizaciones públicas y privadas, como por ejemplo con el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y otros. En tercer lugar, es importante fomentar el desarrollo de marcos institucionales que promuevan contrataciones cooperativas con técnicos privados, donde los poderes públicos colaboren cuando sea necesario y muy especialmente en las etapas de organización y despegue de los proyectos.

Diseñar e implementar proyectos diferenciados y especializados para la mejora de las condiciones de vida de la población indígena. Estos proyectos deberían ser independientes de aquéllos destinados a la producción familiar comercial agropecuaria, de forma que permitan hacer una discriminación positiva en forma efectiva. Su diseño y ejecución debería llevarse a cabo con equipos técnicos multidisciplinarios formados para trabajar con la población indígena, con la participación de la población beneficiaria, y bajo la dirección de actores sociales centrados en mejorar esta población-objetivo. Es necesario además un marco institucional consistente que permita la incidencia y el desarrollo de políticas acordes a las necesidades de estos beneficiarios.

La sostenibilidad ambiental debe jugar un papel central dentro de la estrategia de desarrollo rural. La problemática asociada a la mayor presión sobre los recursos naturales (hídricos, suelo y vegetación) como consecuencia del crecimiento de la frontera agrícola, explotación más intensiva y una limitada conciencia ambiental es un tema central cuyo abordaje sobrepasa las posibilidades de proyectos individuales. Se requiere diálogo de políticas a nivel local, provincial y nacional con foco en la sostenibilidad.

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1/ PNUD (2007); Argentina: Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe de País.

2/ Este comentario no implica a la población indígena, para la cual existía una estrategia de intervención diferenciada.

3/ No se alcanzó la meta de beneficiarios en asistencia técnica y crédito. No obstante, se superó la meta en cuanto a monto de crédito y número de proyectos del Fondo de Apoyo a las Comunidades Aborígenes.