Evaluación final

El Consorcio Central de Aprendizaje y los usuarios de la evaluacion¹

La Oficina de Evaluación del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) realizó la evaluación final del Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural (PADEMER). Una misión de evaluación visitó el país del 21 de agosto al 8 de septiembre de 2006 y sus actividades sobre el terreno concluyeron con una reunión, celebrada en Bogotá, en la que se presentaron a las partes interesadas las conclusiones preliminares.

El proceso de evaluación de los proyectos del FIDA se basa en el aprendizaje conjunto de todos los interesados, por lo que uno de los requisitos es la participación en él de todas las instancias reunidas en el denominado "consorcio central de aprendizaje" (CCA). Este consorcio está integrado por el Gobierno de Colombia, representado por el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Departamento Nacional de Planeación; la Corporación Andina de Fomento (CAF); el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO); el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), y el FIDA.

El taller celebrado el 26 de enero de 2007 en Bogotá ofreció la oportunidad de debatir los resultados de la evaluación con los integrantes del CCA. Los comentarios recibidos se han integrado en el presente documento.

Principales conclusiones de la evaluación

El PADEMER fue un programa exitoso en términos generales, que se califica de muy pertinente en relación con el contexto socioeconómico, la estrategia en el país y las prioridades del FIDA. Además, fue un programa eficaz en el logro de sus objetivos, muy eficiente comparado con proyectos similares, y se hicieron evidentes progresos en varias esferas de impacto.

El enfoque basado en el desarrollo empresarial como estrategia de alivio de la pobreza fue exitoso y la estrategia operativa – consistente en otorgar a los microempresarios un rol protagonista en sus procesos de desarrollo – fue innovadora en Colombia.

A raíz de los escasos resultados alcanzados en el período 1997-2000, el FIDA y el Prestatario acordaron reorientar el programa, y en agosto de 2000 se aprobó una enmienda al contrato de préstamo con el fin de: i) introducir modificaciones que facilitaran la puesta en práctica del componente de servicios financieros, y ii) reorientar la ejecución del programa para beneficiar directamente a los microempresarios.

Gracias al mayor grado de participación en la segunda etapa se promovió el empoderamiento de los microempresarios, se mejoró la eficacia de los servicios, que respondieron a la demanda, y se aumentó la eficiencia de las inversiones porque no se financiaron actividades innecesarias ni se pagaron altos costos administrativos. La descentralización permitió la participación de los gobiernos departamentales, que promovieron iniciativas microempresariales promisorias para su región, apoyaron a las microempresas rurales (MER) en la formulación de sus planes de desarrollo empresarial (PDE) y cofinanciaron algunos proyectos.

El PADEMER cofinanció 199 proyectos de apoyo al desarrollo de MER, que a su vez cofinanciaron los PDE y el suministro puntual de asistencia tecnológica a 308 asociaciones de microempresas rurales (AMER). El número de microempresarios atendidos en todas las fases ascendió a 20 167. Los proyectos se localizaron en 22 departamentos, cubriéndose así la mayor parte del territorio nacional.

El PADEMER fue muy pertinente (calificación 6) ya que sus objetivos y estrategia de alivio de la pobreza rural mediante el apoyo a las MER lograron satisfacer las necesidades de la población-objetivo y contribuyeron a superar la crisis de la agricultura que Colombia sufrió en el decenio de 1990. El programa también ha sido útil al Gobierno en la formulación de políticas de desarrollo rural y está respaldando los esfuerzos en materia de erradicación de cultivos ilícitos. El PADEMER ha sido designado "programa bandera" por el MADR.

El programa se considera exitoso por haber alcanzado los objetivos que se había propuesto en relación con el fortalecimiento de las MER, el desarrollo del microcrédito rural, la dinamización del mercado de oferentes de servicios y la generación de lineamientos de política.

El PADEMER fue un programa muy eficiente (calificación 6) en la utilización de los recursos, tanto en lo relativo a los costos unitarios de ejecución como a los costos de operación. El costo de atención por familia fue de USD 936 y el costo de operación de 16 centavos por cada dólar de productos y servicios entregados a los microempresarios, muy eficiente tanto en términos absolutos como comparado con otros proyectos en la región, donde prácticamente se duplica.

El programa ejerció un impacto significativo en varias esferas, particularmente en los activos humanos, el capital social, el acceso a los mercados y el empoderamiento de la mujer. No obstante, sólo alcanzó parcialmente el impacto esperado en los ingresos de las familias.

Las 20 167 familias de microempresarios que recibieron servicios tecnológicos incrementaron sus ingresos corrientes en un 23%. Los empleos generados por las MER ascendieron a 43 014, muy por encima de los 25 000 establecidos como meta por el programa.

Se evidenciaron mejoras en la capacidad de los microempresarios para gestionar sus negocios. La transferencia de la responsabilidad de decidir en la selección y contratación de los servicios y de manejar y administrar recursos públicos contribuyó de forma inequívoca a empoderar a los microempresarios frente a sus clientes, sus proveedores y el Estado.

El programa contribuyó a crear capacidad en las organizaciones de base. Al respecto destaca el fortalecimiento organizativo en 159 AMER (3 949 MER), que establecieron órganos de dirección eficaces y transparentes, y comités de seguimiento participativo. Se infundieron nuevas energías a la administración de muchas AMER gracias a la incorporación de jóvenes en puestos de dirección y gerencia.

El acceso a los mercados mejoró sustancialmente gracias a la comercialización conjunta (el 96% de las MER que recibieron la segunda fase de apoyo comercializan a través de sus asociaciones) y a la mejora de la calidad de los productos y de su presentación y empaque.

Los principales procesos de contaminación ambiental definidos por la legislación ambiental (vertido de aguas usadas sin tratar y recolección de residuos y desechos) no habían sido controlados. El programa no logró mejorar los resultados medioambientales de las iniciativas a las que prestó apoyo.

La sostenibilidad se considera probable. Las AMER han fortalecido su capacidad técnica, su organización social y trabajan en rubros en crecimiento (prácticamente todas las microempresas estudiadas son rentables).

La estrategia de alivio de la pobreza rural focalizada en el desarrollo de las MER es novedosa, tanto para el Gobierno de Colombia como para el FIDA². El programa introdujo cambios e innovaciones en el enfoque, la organización y los procesos que demostraron su funcionalidad y que hoy constituyen una estrategia de probada eficacia para la prestación de apoyo a la microempresa rural.

En particular, el empoderamiento de los microempresarios en la definición de sus prioridades y demandas es una innovación con proyecciones estratégicas destacables y que sienta las bases para un proceso de desarrollo rural incluyente, participativo y dinámico. La descentralización de la preselección de los proyectos a cofinanciar mediante la celebración de concursos regionales, la participación de los gobiernos regionales y de los propios microempresarios en los comités de dichos concursos y la contribución a dar a las microfinanzas en Colombia un enfoque rural son también innovaciones importantes.

Temas clave para el futuro

El PADEMER dejó varias enseñanzas sumamente útiles, entre las que destacan las siguientes:

Estrategia. El empoderamiento real de los beneficiarios como parte de la estrategia de fortalecimiento empresarial representó una importante innovación metodológica para el desarrollo de programas de lucha contra la pobreza rural.

Toma de decisiones. El PADEMER demostró que los pobres son capaces de tomar sus propias decisiones. Prueba de ello fue la capacidad demostrada por los microempresarios para definir sus propias necesidades en los PDE, seleccionar y contratar a los oferentes de servicios tecnológicos, obtener economías de escala mediante sus asociaciones y adecuar su producción y sus empresas a las exigencias del mercado. Los esfuerzos del Estado deben orientarse a suministrar los elementos que los microempresarios necesitan para gestionar la información sobre los mercados y sus negocios, mejorando el acceso a líneas de información comercial y promoviendo la integración horizontal.

Asignación de recursos públicos. La asignación de recursos públicos mediante concursos regionales es otro método que se debe tener en cuenta en el futuro, ya que no sólo favoreció la efectividad de las inversiones públicas –asignando prioridad a los mejores proyectos–, sino que también mejoró su eficiencia al destinarlas a actividades pertinentes, oportunas y de buena calidad. La formación de comités de preselección para los concursos regionales, que integraron autoridades de los gobiernos regionales, microempresarios exitosos y expertos temáticos, demostró las ventajas de descentralizar la toma de decisiones y de hacer participar al sector privado.

Integración en cadenas productivas. La estrategia de vinculación de las MER apoyadas por el programa a encadenamientos productivos permitió incluirlas en eslabones más dinámicos de las diferentes cadenas de valor, garantizando con ello una permanencia más estable en el mercado y generando un mejoramiento de la calidad de los bienes y servicios producidos. Con esta estrategia se potenció el desarrollo de nuevas microempresas ligadas a las cadenas, entre las que destacan las dedicadas a la prestación de servicios, logrando un desarrollo empresarial local y la generación de empleo. Otro resultado de esa estrategia fue que las MER no tuvieron que depender de tecnologías y procesos que generalmente sólo están disponibles en las zonas urbanas.

Servicios financieros rurales. En la esfera de los servicios financieros rurales, el programa aclaró varias cuestiones sobre las que se albergaban ideas erróneas.

Los microempresarios rurales requieren crédito para sostener los procesos de desarrollo comercial, ya que deben financiar su acceso a los mercados regionales y nacionales compatibilizando los plazos de pago de los productos con el flujo financiero de sus negocios.

Los microempresarios fueron buenos clientes del sistema financiero –la mora de la cartera a 30 días fue del 2,8%–, y generaron una demanda amplia y diversa. Ello se atribuye a la claridad de los términos comerciales establecidos con los operadores financieros, que contrarrestó la cultura del "no pago" frecuente en los programas gubernamentales con crédito dirigido.

El suministro de crédito fue rentable para los operadores financieros, pese a que debieron extender su cobertura a las zonas rurales, aumentando así sus costos operativos.

Cooperación entre los sectores público y privado. La vinculación con el programa de diversos actores públicos y privados presentes en las regiones a las que se había asignado prioridad fue muy efectiva y permitió organizar procesos de cooperación basados en relaciones de colaboración entre asociados. Los actores — microempresarios, instituciones públicas y oferentes de servicios — se relacionaron en redes que rompieron la tradicional estructura vertical de un Estado que da y una población que recibe. Cabe agregar que no se agotaron todas las posibilidades de expansión de dicha vinculación que, de hecho, podría incluir más actividades.

Recomendaciones

Enfoque de mercado. PADEMER logró cambiar la mentalidad en las MER, que abandonaron el enfoque "productivista" y adoptaron técnicas empresariales para competir en el mercado. Los gobiernos regionales que apoyen a las MER de su región deberían tener en cuenta este aspecto.

Mecanismos de información. Reforzar una línea de información comercial y de mercados en apoyo tanto de las MER como de los operadores de servicios tecnológicos, utilizando para ello los diversos sistemas que ha instituido el MADR. El desafío consiste en adaptar esos sistemas y hacerlos más asequibles y de fácil empleo, teniendo en cuenta el nivel de conocimientos de los microempresarios.

Vinculación horizontal. Realizar un mayor esfuerzo para crear vinculaciones horizontales entre los microempresarios beneficiarios del PADEMER, a fin de lograr una mejor sinergia entre pares y acrecentar el acervo de conocimientos empresariales que todos han acumulado. La organización de encuentros, talleres temáticos y rutas de aprendizaje puede ser un mecanismo eficiente para este propósito. Sería importante crear un observatorio empresarial rural con el apoyo del IICA, dada la experiencia que esta institución ha acumulado en el establecimiento de otros observatorios.

Políticas públicas. El FIDA y el Gobierno de Colombia deberían debatir la utilidad y la posible incorporación en las políticas públicas de las experiencias y los mecanismos del programa, por ejemplo, la asignación de fondos públicos mediante concursos regionales.

Alerta temprana. Desarrollar un sistema de seguimiento más dinámico y en línea para monitorear la evolución empresarial de las MER, tanto en sus variables comerciales como financieras, con el fin de detectar prontamente (alerta temprana) los posibles problemas con que éstas se enfrenten y reducir la "tasa de mortalidad" de las microempresas rurales.

Acción social. La estrategia de fortalecimiento de las organizaciones requiere la incorporación e iniciación por parte del programa de actividades sociales de utilidad que permitan a los socios incrementar su sentido de pertenencia. En algunas de las organizaciones visitadas por la misión se han hecho esfuerzos muy importantes en este sentido. A no ser que la organización realice otras actividades, la ecuación organización = negocio suele ser un binomio muy vulnerable debido a los eventuales fracasos en los procesos de comercialización.

Descentralización. Continuar la intensificación y descentralización de las actividades mediante una mayor participación de las instancias públicas y privadas de las regiones en las actividades que ahora supervisa directamente la Unidad Nacional Técnica Coordinadora (UNTC).

Diversificar la oferta de servicios financieros. Fortalecer a los operadores financieros para que diversifiquen la oferta de servicios y empiecen a suministrar crédito para capital de trabajo y comercialización, crédito asociativo, cuentas de ahorro, seguros y giros. Ejecutar un programa de desarrollo o transferencia de metodologías para diversificar los productos financieros, aplicando un enfoque multiproducto basado en el análisis detallado de la demanda en cada región

Ampliar el área de cobertura de los operadores financieros. Aumentar la cobertura de operadores financieros en las zonas rurales distantes de las agencias que actualmente no están siendo atendidas, mediante: i) el fomento de alianzas entre operadores financieros y AMER consolidadas que operan fondos de crédito autogestionados; estas asociaciones tienen experiencia en la administración de fondos de crédito y pueden convertirse en aliadas de los operadores financieros para preseleccionar solicitudes de crédito, vincular los cobros del crédito a las entregas de productos y consolidar los pagos en cuentas bancarias del operador financiero; y ii) la promoción de las asociaciones mediante "corresponsales no bancarios"; los costos de un corresponsal son infinitamente más bajos que los que comporta la apertura de una agencia. El PADEMER o el MADR, u otra institución o proyecto, podrían instaurar un sistema de incentivos para la expansión de los sistemas financieros rurales a través de corresponsales y alianzas con agrupaciones de productores

Estimular la participación de las cooperativas de ahorro y crédito en el sector del microcrédito rural, ya que éstas tienen una fuerte identidad regional y gozan de mucha confianza entre el público. Esas cooperativas están orientadas a la prestación de servicios y han demostrado ser muy eficaces para atender a los microempresarios, toda vez que tengan acceso a metodologías de productos y de mejoramiento tecnológico para la gestión y el procesamiento de información. Requieren programas de asistencia técnica especializada y de apoyo a procesos de integración horizontal y vertical (por "horizontal" se entiende el establecimiento de alianzas o asociaciones de cooperativas en una región, zona o departamento; por "vertical", la integración con instituciones de segundo o tercer nivel que les suministran servicios y les ofrecen la posibilidad de administrar la liquidez). Otras ventajas que presentan las cooperativas estriban en que pueden ofrecer prácticamente todos los servicios de los bancos, excepto las cuentas corrientes, y en que sus costos son sensiblemente inferiores

Recomendaciones específicas al FINAGRO:

• Mejorar las actuales capacidades de FINAGRO para la gestión de los operadores financieros mediante la implementación de un programa de capacitación. FINAGRO podría dotarse de una unidad de asistencia técnica especializada en metodologías de productos microfinancieros para el sector rural.
•  Crear una base de datos de los usuarios de crédito con el fin de poder medir el impacto del componente e incluir esta información en el sistema de SyE del PADEMER.
•  Establecer un sistema de seguimiento basado en indicadores del desempeño financiero, administrativo y de gestión y del impacto. Para ello, podrá utilizar sistemas computarizados ampliamente difundidos (CGAP, WOCCU, entre otros), que permiten una interpretación rápida y la detección temprana de riesgos.
• Plantearse si los requisitos de acceso a FINAGRO (garantías bancarias y pólizas de seguro) constituyen un posible obstáculo para los operadores pequeños respecto de organizaciones no gubernamentales más grandes.

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