Smallholders' Agricultural Development Project in the ParacentralRegion (1998) - IOE
Smallholders' Agricultural Development Project in the ParacentralRegion (1998)
Evaluación preterminal
Objectivos del proyecto y diseño
En el Documento de Evaluación Ex-ante (DEEA), 1990, el grupo objetivo se estimó en 21 000 agricultores con fincas de menos de cuatro hectáreas. De estos agricultores, el 77% eran propietarios. El proyecto planeaba concentrar sus acciones entre los agricultores con menos de cuatro hectáreas y beneficiar directamente a unos 8 000 pequeños productores (38% del grupo objetivo), independientemente de la forma de tenencia de la tierra. Los ingresos anuales por familia se estimaron en USD 560. En el orden de 7 000 agricultores recibirían servicios de crédito y las acciones del proyecto debían beneficiar directamente a unas 2 000 mujeres mediante el suministro de asistencia técnica y crédito para la producción agrícola, microempresas y mejoras en el hogar.
La Misión Post-evaluación (abril de 1993) contó con mejores datos e información actualizada para el área del proyecto. Como resultado, el número esperado de beneficiarios directos disminuyó de 8 000 a 7 000. Posteriormente, contando con los resultados del Estudio de Base (EB), febrero de 1994, y la experiencia de trabajo en el área, el número disminuyó a 6 000 beneficiarios directos. Estos constituyen el 16% de los 38 000 productores con menos de cuatro hectáreas contabilizados en el EB, de los cuales solamente el 34% eran propietarios y el 60% arrendatarios.
Los objetivos del proyecto son mejorar la calidad de vida, el nivel de ingresos y el estado nutricional del pequeño productor individual del área del proyecto, prestando especial atención a la mujer. Tiene también como objetivos contribuir a la estabilidad social del área del proyecto creando alternativas de trabajo permanentes; promoviendo la diversificación de la producción agrícola hacia patrones más productivos; y, aportando soluciones a la crítica situación de conservación de recursos naturales.
El proyecto fue estructurado en ocho componentes: i) Crédito, para aproximadamente 7 000 productores de los cuales se estima que 1 500 sean mujeres. El financiamiento se destinaría a los costos de producción agrícola, pecuaria y forestal; desarrollo de pequeñas agroindustrias; construcción y operación de aproximadamente 12 centros rurales de mercadeo y comercialización; pequeñas mejoras de viviendas y servicios; apoyo de obras y servicios a comunidades rurales con una línea de asistencia social no reembolsable. ii) Extensión, constituido por dos subcomponentes: a) Validación de Tecnología, para diversificar la producción, mejorar la alimentación y generar excedentes, conservando los recursos naturales; y, b) Extensión Rural, para fortalecer y dotar de medios a los Servicios de Extensión del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) para que estos a su vez capaciten a los beneficiarios en tecnologías que les permitan aumentar la productividad de cultivos de granos básicos e incorporar nuevos como hortalizas y frutales. Todo esto en un marco de conservación de los recursos naturales. iii) Apoyo a la Participación de la Mujer, para que participe activamente en el desarrollo y mejore sus condiciones de vida. iv) Capacitación a los profesionales del proyecto y para los agricultores líderes. v) Comercialización, promoviendo la institucionalización y legalización de los CERCAI y capacitando a los socios en los distintos aspectos de la comercialización. vi) Asistencia Técnica para apoyo específico a actividades del proyecto. vii) Creación de la Unidad Ejecutora del Proyecto (UEP), dotación de instalaciones físicas, equipamiento y personal para su operación. viii) Seguimiento y Evaluación en apoyo al MAG y a la UEP.
En la vida del proyecto estos componentes se han mantenido, pero en algunos casos han cambiado las instituciones responsables de la ejecución -como efecto de las reformas en el sector público salvadoreño- y en otros casos la orientación y el contenido.
El PRODAP, al igual que otros proyectos formulados en la misma época, se sustenta en el trípode formado por crédito, validación-transferencia y comercialización. Los supuestos de base son que existen tecnologías disponibles que deben ser validadas para los pequeños productores del área del proyecto y difundidas a través de un sistema de extensión específico y circunscripto a la población objetivo considerada. Esta población objetivo no tendrá restricciones financieras para adoptar estas tecnologías superiores debido a la disponibilidad de crédito que obtiene a través del propio proyecto. Mediante las acciones del componente de comercialización, el Proyecto ha de mejorar los márgenes -y por tanto los ingresos- de los productores asistidos.
Para modificar los niveles de producción y productividad y los márgenes obtenidos de la explotación de sus parcelas se asume que el uso, por parte de los pequeños productores, de semillas mejoradas, agroquímicos y fertilizantes es prácticamente nulo, que no tienen facilidades de acopio para los granos básicos y que no han tenido acceso al crédito institucional del Banco de Fomento Agrícola (BFA).
En cuanto a Capacitación y Participación de la Mujer, el supuesto es que estos componentes cortan horizontalmente a todos los demás y mejoran tanto la eficacia como la eficiencia del proyecto para cumplir sus metas y alcanzar los objetivos.
Otros supuestos generales implícitos en el diseño son: que los datos disponibles al momento de formular el proyecto eran representativos de la realidad de los departamentos de San Vicente y Cabañas; que las instituciones nacionales se mantendrían con la misma estructura y funciones; que las acciones del proyecto se aplicarían al desarrollo agrícola, sin considerar la alta densidad poblacional de las áreas de intervención (la densidad de población era de 171 y 184 habitantes por kilómetro cuadrado en Cabañas y San Vicente respectivamente. Informe de la Misión de Evaluación Ex-ante; párrafo 107, Informe N° 0228-ES, junio de 1990), el número promedio de integrantes de la familia rural y la escasa disponibilidad de tierras de uso agrícola por familia.
Como efectos esperados se describían: i) un acceso al crédito institucional de aproximadamente siete mil beneficiarios que incluyen a mil quinientas mujeres, todos ellos adoptantes de tecnologías preconizadas por el proyecto para desarrollar cultivos de alto valor en el mercado y resultantes de la diversificación productiva impulsada por las acciones de transferencia tecnológica; ii) el mejoramiento de la productividad de los cultivos tradicionales; iii) la utilización de nuevos sistemas agrícolas con un efecto notorio y beneficioso sobre el mejoramiento y preservación de los recursos naturales -suelo y agua- y especies forestales; iv) las microempresas de transformación y servicios creadas por, y funcionando para, los beneficiarios del proyecto; v) procesos de comercialización más eficientes, apoyados en pequeños centros; vi) los servicios de apoyo fortalecidos para el cumplimiento de sus actividades de generación, validación y transferencia de tecnología, crédito, capacitación y comercialización; vii) una creciente participación de mujeres en actividades del proyecto, preservando la igualdad entre los sexos en estas oportunidades de participación como beneficiario de las acciones del proyecto; viii) establecimiento y consolidación de mecanismos adecuados para la ejecución del proyecto, así como para alcanzar una buena coordinación interinstitucional.
Tanto los supuestos como los efectos esperados de la ejecución de las actividades fueron sujetos a revisiones y readecuados como resultados de los cambios ocurridos a nivel del país entre la Evaluación Ex-ante (junio 1990), la firma del Contrato de Préstamo 267-ES (marzo 1992), la efectividad del préstamo (noviembre 1992) y el inicio de actividades (diciembre 1992 a marzo 1993). Después de analizar el estado de situación y avance del proyecto y los cambios ocurridos a nivel del país en cuanto a la consolidación de los Acuerdos de Paz y las reformas institucionales, una Misión Post Evaluación (abril 1993) enviada por el FIDA, generó propuestas de modificaciones tanto del texto del proyecto como de los Anexos del contrato de préstamo.
Por su parte los resultados del EB (febrero de 1994) mostraron diferencias muy significativas en los valores y niveles de las principales variables e indicadores utilizados en la Evaluación Ex-ante para justificar las acciones diseñadas. Estos resultados debían justificar que algunos de los supuestos básicos se modificaran fuertemente.
Respecto a los rendimientos agrícolas, intensidad de uso de semillas mejoradas, fertilizantes y plaguicidas, producción pecuaria e instalaciones y equipos, en términos generales, el EB mostró diferencias importantes con los valores de la Evaluación Ex-ante. También proporcionó información sobre el acceso al crédito y a los servicios de extensión por parte de la población objetivo y marcó una notoria diferencia entre ambos informes en el ingreso per cápita, considerado en dólares corrientes. Adicionalmente, el EB proporcionó información sobre la proporción en que participan las diferentes fuentes en el ingreso total.
En el Informe Principal se muestran los valores utilizados en la evaluación ex-ante y los encontrados en el EB.
Evaluacion
Evolución del contexto de ejecución del PRODAP
La evolución del contexto económico y social del país ha afectado con diferente signo al nivel de ejecución de las actividades y resultados alcanzados por el proyecto.
El contexto general ha influido y determinado un número importante de cambios que se han procesado al interior de la UEP, derivados principalmente de los cambios institucionales ocurridos durante el período de ejecución. Fue así que la UEP debió asumir directamente la ejecución de componentes no asignados a ella originalmente.
Estos cambios importantes en la organización y modalidad de operación del proyecto se producen como respuestas internas a cambios reales o percibidos en el medio en que se ejecutaba PRODAP y, por efectos climáticos que incidieron sobre actividades productivas promovidas por el PRODAP.
Logros del proyecto en su conjunto
En el período de ejecución, a través de las acciones de sus componentes realizadas por los diferentes departamentos y a través del trabajo del personal técnico de la UEP, el PRODAP ha acumulado una apreciable cantidad de logros, los cuales son expresados en números y se relacionan a las metas.
En relación a la meta esperada de asistir técnica y financieramente a 6 000 beneficiarios, se ha cumplido con el 85% de ella al llegar a más de 5 000 personas. Con respecto a la colocación de los fondos de préstamo destinados a crédito, de los USD 8,0 millones, se han colocado USD 5,3 millones que representan el 66% de los fondos asignados. Con relación al tiempo, los cinco años de ejecución real transcurridos representan el 83% de los seis años previstos en el DEEA.
Un logro que merece destacarse es el relacionado a la ejecución de obras comunales. Los USD 150 000 que se destinaron por parte del GOES-MAG-PRODAP a financiar 100 obras comunales, como financiamiento no reembolsable, lograron captar de los propios beneficiarios y otras fuentes en promedio USD 2,33 por cada dólar no reembolsable, como resultado de la gestión realizada por cada organización o comité.
Aspectos que deben ser considerados para mejorar los logros
Se entiende conveniente que el PRODAP en esta fase final, haga un replanteo de sus metas en términos de eficiencia y eficacia, pues puede resultar más conveniente consolidar lo ya realizado que aumentar la cobertura del proyecto.
También se encuentran debilidades en el proceso de selección de estrategias en forma previa al desarrollo de las actividades. La reflexión en conjunto para luego analizar y compatibilizar las metas expresadas en el Plan Anual Operativo (PAO) de cada componente, es una instancia que no puede ser obviada para mejorar los logros ya señalados. Por otra parte, al recomendar incluir esta actividad sobre el fin del período de ejecución del proyecto, se está pensando en aspectos que han de permitir mejorar la ejecución de nuevos proyectos y para lo cual el PRODAP debe servir como forma de comprobar métodos que ayuden a lograr mayor nivel, tanto en eficiencia como en eficacia.
Las acciones principales deben estar dirigidas a evitar el aumento de beneficiarios en mora y lograr tasas significativas de recuperación de la existente.
Efectos, impactos y sostenibilidad
Efectos e impactos
a) Efectos e impactos en relación a los objetivos
El PRODAP se inicia en medio de la implementación de los Acuerdos de Paz, 1992, en un contexto de turbulencia e inestabilidad política que seguramente condiciona sus primeras acciones y decisiones como proyecto. Es importante destacar que desde el punto de vista de las autoridades nacionales, el proyecto facilitó una respuesta ágil y eficiente del gobierno a la población rural afectada por el conflicto bélico en los departamentos de Cabañas y San Vicente.
Los efectos e impactos, sin embargo, han sido limitados por la evolución de factores externos no previsibles ni anticipables por el proyecto. El funcionamiento del sector agropecuario ocurre en el marco de declinaciones importantes en los precios reales agrícolas de productos comerciables en los mercados internos, lo cual baja los niveles de ingresos y disminuye la rentabilidad de la agricultura. Por su parte, el efecto de las remesas familiares sobre la apreciación del tipo de cambio ha sido considerable desde 1991 (el tipo de cambio declinó en 7,5% por año durante 1990-95), y es un determinante importante de la declinación observada en los precios reales internos, particularmente en la caída de los precios domésticos reales al productor, durante el período 1990-97. Los precios reales del maíz y el frijol en 1995 con respecto al año base, 1990, disminuyeron en 34% y 20% respectivamente. En la otra cara, los insumos importados (fertilizantes y agroquímicos) se encarecieron en términos relativos. Esta situación ha prevalecido hasta la fecha.
La Misión de Evaluación Pre-terminal (MEPT) no tiene evidencias cuantitativas para responder a la pregunta ¿cuál sería la situación de los beneficiarios y del área en general, en ausencia del proyecto? Sin embargo, ha recogido el sentir de la población de los dos departamentos en el sentido que sin este proyecto estarían peor. Todos los entrevistados reconocen el hecho que el PRODAP ha sido el primer proyecto de desarrollo ejecutado en ambos departamentos y que los servicios han sido adecuados para ellos.
Las acciones del proyecto sin lugar a dudas contribuyeron al objetivo de estabilidad social de los departamentos influenciados, mediante acciones que facilitaron el acceso de la población meta a los servicios ofrecidos en igualdad de condiciones para hombres y mujeres. El PRODAP también puso a disposición y en movimiento un conjunto no esperado de servicios y actividades de apoyo a la población meta (crédito, extensión, apoyo a la mujer, capacitación y comercialización).
Como resultados de la ejecución de estas actividades, hay ejemplos concretos de mejoría de las condiciones de vida de un número de beneficiarios del proyecto, grupo que responde a los productores líderes (hombres y mujeres).
El apoyo a la producción pecuaria (vacas lecheras, gallinas y más recientemente cabras), ha contribuido a mejorar la dieta de un importante número de beneficiarios y sus familias. Es posible que la promoción de huertos familiares contribuya en el mismo sentido.
Las acciones de apoyo a la mujer han logrado, además de una importante cobertura en número de personas, un importante y destacable impacto en la apropiación por parte de las familias del enfoque de género. En general, se aprecia un ambiente que favorece las relaciones de equidad entre hombres y mujeres y, particularmente, en el seno de la familia.
Efectos e impactos importantes se observan en los niveles de organización de las comunidades para la gestión y ejecución de obras comunales (dispensarios de salud, escuelas, caminos, pasarelas, y otros), realizadas mediante la utilización de los fondos de donación del GOES-MAG-PRODAP para la movilización de recursos extra-proyecto, tanto de la comunidad como de otras entidades del sector público y/o privado. Para un total de 95 obras realizadas, con un costo total de USD 470 000, los fondos donación utilizados por el proyecto representaron el 30% solamente.
Los efectos del PRODAP, en términos de incrementos sobre los niveles de producción de los granos básicos, han sido bajos. La explicación está en que los productores ya utilizaban tecnología mejorada en la producción de granos básicos y los rendimientos obtenidos eran superiores a los asumidos en el DEEA.
En lo que respecta a cambios en la composición de la producción, si bien los granos básicos (maíz, maicillo y frijol) continúan ocupando la mayor superficie de cultivo del territorio, se ha introducido una importante diversidad de cultivos. Una vez que los productores se familiaricen con los aspectos de producción y mercadeo de estos cultivos, podrían ser adoptados en escalas significativas produciendo un importante efecto positivo en el nivel y la distribución, a lo largo del año, del ingreso proveniente de ventas de productos agrícolas.
Si bien existe entre la población beneficiaria un importante grado de conocimiento sobre técnicas para la conservación de suelos y manejo de la fertilidad y un alto porcentaje de adopción de prácticas ambientalistas, medido en número de personas, la superficie sobre la cual se aplican es todavía muy reducida como para producir un impacto notorio. En la medida que el conjunto de prácticas se utilice en toda la superficie el impacto será importante. Para la consolidación de estas acciones y su aplicación masiva, es necesario que el PRODAP concentre sus actividades en ellas hasta el final, con una visión de sostenibilidad.
Como impacto principal sobre el manejo del suelo debe destacarse el resultante de la adopción de la no quema; esta es una condición obligatoria (el beneficiario debe firmar un documento denominado "Compromiso Ecológico" en el cual se compromete a no quemar los residuos de cosecha mientras sea beneficiario del PRODAP) para ser beneficiario del PRODAP, y los pobladores reconocen que como resultado de las acciones del proyecto, tanto los beneficiarios como los que no lo son, han dejado de quemar los rastrojos, con un efecto beneficioso sobre el suelo.
No se han identificados efectos sobre el manejo de los recursos naturales para mejorar los problemas de baja fertilidad (falta de regeneración biológica) y de manejo del agua, ante la creciente reducción de la capacidad de retención de humedad de los suelos.
Apreciaciones de los beneficiarios sobre los efectos e impactos
En términos generales los beneficiarios tienen de buena a muy buena impresión de los servicios y beneficios generados por el proyecto. En su percepción de efectos e impactos coinciden en señalar que han mejorado sus condiciones de vida gracias al apoyo brindado por el proyecto en aumentar su autoestima, capacidad de organización de la comunidad, relaciones interpersonales en la familia y, en general, en mejorar su nivel de conocimientos para permitirles buscar soluciones a sus problemas.
En términos de mejora de ingresos la situación es diversa; una parte -la menor- indica que su ingreso ha aumentado; otros señalan haber aumentado su riqueza (capitalización) aunque no su ingreso de bolsillo y, una parte importante cree estar igual o peor que hace cinco años.
Los beneficiarios aprecian el acceso al crédito de hombres y mujeres y expresan satisfacción con la calidad del servicio. Explican que la mora se debe a sequía, precios bajos de productos, costos mayores de insumos y en algunos casos, a mala administración de los fondos por los usuarios.
Consideran que el crédito para adquirir vacas ha generado beneficios para muchos (leche para la familia y comunidad e ingresos por venta), pero también problemas de endeudamiento difíciles de resolver para aquellos que han sufrido robo de animales, muerte de la vaca que habían adquirido y también para los que tienen una baja disponibilidad de tierra y pasturas; también el precio del ganado cayó casi 50% entre el momento en que lo compraron y ahora.
Los beneficiarios valoran positivamente la equidad de género en el acceso a los servicios promovidos por el proyecto. También reconocen como importante impacto un verdadero cambio de actitudes, no solo entre la pareja sino a nivel de las relaciones en la familia, con nuevos y equitativos patrones en la distribución de las tareas y responsabilidades.
Un efecto importante ha sido provocado por la asistencia integral a la familia y por la preocupación del PRODAP de servir como facilitador para el acceso a servicios de educación -alfabetización de adultos-, salud -exámenes ginecológicos; exámenes oculares y distribución de anteojos- y otros.
La construcción de obras comunales es un aspecto altamente valorizado, porque movilizó voluntades y recursos (del proyecto, comunidad y terceros) para mejorar en algunos casos o construir en otros, obras comunitarias de interés para la mayoría de la población. El principal efecto ha sido demostrar que mediante la organización de la comunidad se logran resultados con más facilidad y rapidez.
Como un efecto importante, señalan que los servicios de extensión les permitieron incorporar algunas técnicas que reducen los gastos en efectivo y conservar el ambiente (manejo de plagas, pesticidas semi-orgánicos, abonos orgánicos). Los beneficiarios perciben que en algunos casos la diversificación promovida mediante crédito y asistencia técnica ha generado beneficios (compensa precios bajos de granos, reduce riesgos y logran ingresos rápidos).
En cuanto a los servicios de comercialización, reconocen pocos beneficios recibidos, excepto los esfuerzos por organizar grupos para compra de insumos y más recientemente (diciembre 1997) la creación de Plazas del Productor.
La mejoría en habilidades y destrezas mediante la capacitación recibida también es un aspecto destacado por los beneficiarios. Los 25 participantes en el Taller habían recibido entre un mínimo de nueve y un máximo de diecisiete eventos de capacitación y aplicaban o utilizaban usualmente casi la totalidad de lo aprendido.
Apreciaciones del personal técnico y directivo del PRODAP
El personal técnico y directivo del proyecto entiende que los efectos e impactos alcanzados se deben a la ejecución de las acciones que les permitieron llegar con los servicios al conjunto de pobladores rurales del área de influencia de las 12 agencias de extensión localizadas en los departamentos de Cabañas y San Vicente.
Por medio de estas acciones pudieron facilitar: i) el acceso al crédito a más de 5 000 beneficiarios, incluyendo el apoyo a 700 mujeres; ii) la organización para la gestión y movilización de recursos de varios orígenes -PRODAP, comunitarios, Alcaldías, Organismos Gubernamentales (OGs), otras entidades- para mejorar o construir obras de interés comunitario; iii) el acceso de hombres y mujeres a los servicios del proyecto; iv) buen porcentaje de adopción de tecnologías (pesticidas botánicos y orgánicos, profilaxis animal, conservación de suelos y agroforestería); v) el fomento a la diversificación de la producción; vi) la capacitación en aspectos productivos y sociales; vii) la sensibilización sobre género con el cambio de actitudes en un buen número de familias; viii) la organización para que la población acceda a servicios de salud, educación, etc.
Apreciaciones de las autoridades locales y otras instituciones públicas
Autoridades locales
De acuerdo con manifestaciones de autoridades locales y representantes de entidades públicas que trabajan en el área del PRODAP, el proyecto ha tenido un impacto importante principalmente a través de las capacitaciones ofrecidas y su participación en organizaciones de la comunidad. Esto ha generado confianza en el proyecto. La promoción y capacitación a mujeres, resaltando el importante papel que desempeña la mujer en el campo y el fortalecimiento del pequeño productor a través del crédito, fueron señalados como logros especialmente relevantes del proyecto.
Entre las iniciativas para consolidar las actividades del proyecto, está la formación de agricultores líderes (innovadores), para continuar con asistencia técnica, una vez finalizado el proyecto. Debe asegurarse que estos líderes queden muy bien capacitados y que se cuente con recursos para que continúen recibiendo apoyo técnico. Respecto al crédito se mencionó la propuesta de establecer organizaciones de crédito locales. Se recalcó que hay dudas entre los productores y miembros de organizaciones invitadas a participar en la formación de estas nuevas entidades especializadas en crédito, debido al riesgo de asumir responsabilidades adicionales en el manejo de fondos. Otro aspecto que se recomendó mejorar, es la coordinación del PRODAP con entes locales, para conseguir más apoyo y ampliar el alcance del proyecto.
Entidades públicas del área de proyecto
PRODAP ha generado métodos de trabajo replicables y útiles a otras instituciones. Como ejemplo el Programa de Alfabetización y Educación Básica para Adultos (Proyecto GOES-España-OEA) ha logrado la reducción de analfabetismo entre adultos, hasta en un 5% a 10% en ciertos cantones de Cabañas.
La colaboración de PRODAP con programas de otras entidades públicas se reconoció en proyectos de escuelas saludables, de ferias saludables, en la capacitación de parteras, en capacitación en género para promotores de salud, en construcción de obras de saneamiento y en educación a mujeres en materia de salud (exámenes de citología).
En el desarrollo de organizaciones comunales, la contribución de PRODAP fue considerada muy positiva. No solo ha motivado a las comunidades a aumentar la participación popular a través de los pequeños proyectos financiados, sino que también ha obligado a otras entidades a mejorar la capacitación de su personal para trabajar con dichas organizaciones, e incluso a reaccionar con más eficiencia ante las demandas de atención de la población.
Sostenibilidad y acciones a tomar para mejorarla
La consolidación de las actividades para alcanzar una razonable sostenibilidad de los efectos e impactos del proyecto en el período post-préstamo, aparece con diferentes posibilidades en los tres escenarios que se plantean en las secciones siguientes. La viabilidad de llevarlas a cabo está condicionada a las decisiones respecto a las acciones a tomar, tanto a nivel de la UEP como del MAG y FIDA-BCIE.
Como estos escenarios son una secuencia en el tiempo, es importante señalar en forma previa algunos aspectos que pesan fuertemente en los resultados.
En este proyecto pesa al momento de su fase final, la estrategia seleccionada en la evaluación ex-ante de llegar en forma individual a los beneficiarios. Si bien las condiciones de contexto cambiaron fuertemente en el período de ejecución, el PRODAP no tuvo una instancia de reflexión para plantearse a mitad de camino (evaluación de medio término) una reorientación a sus acciones y propender a fortalecer grupos y/o asociaciones existentes a nivel de comunidades, lo cual facilitaría la sostenibilidad de los efectos e impactos alcanzados.
Adicionalmente, y algo que es común en la formulación de proyectos, la etapa final y de cierre no fue prevista; en ella el personal está más preocupado de obtener un nuevo trabajo que en reflexionar y planear maneras de llevar a buen final las actividades planificadas en el PAO, con el agravante que, generalmente -y el PRODAP no escapa a la regla- en el último año las metas de incorporación de beneficiarios son elevadas, para así llegar al cierre con la meta global inicial cumplida en términos cuantitativos.
La apreciación general sobre esta fase, y constatada en el PRODAP, es que el personal es colocado frente a una disyuntiva dicotómica: buscar y obtener un nuevo trabajo antes del cierre -que implica el cese paulatino del personal- o, aumentar su carga de trabajo para poder incorporar nuevos beneficiarios de acuerdo a las metas y consolidar lo realizado hasta la fecha para asegurar un mayor nivel de sostenibilidad. La mayor parte de las personas optan por el primer camino, pues la opción por el segundo no encuentra ninguna recompensa en el horizonte e, irremediablemente, al llegar el cierre ha de ser cesado, haya o no cumplido a satisfacción con su trabajo.
Por su parte, los que consiguen un nuevo trabajo se van y provocan -según el número- mayores o menores desajustes en los niveles planificados de atención a los beneficiarios, con recarga de tareas para los que quedan, que se ven obligados a atender un número superior a lo planificado por ellos.
Además, debe tenerse presente que la UEP del PRODAP, la cual cuenta con aproximadamente 110 funcionarios, deberá irse reduciendo paulatinamente, sea para no llegar a un cierre traumático en términos personales, como para reducir costos en personal -que aparecerían excesivos- durante esta última etapa del proyecto en que debe buscarse la transición hacia otro modelo de organización más sostenible.
Para mitigar los efectos negativos de este conjunto de aspectos señalados sobre sostenibilidad, se deben extremar los medios para obtener una alta calidad de las acciones que se ejecuten en el período restante y seleccionar cuidadosamente las actividades para priorizarlas a la luz de los niveles de sostenibilidad a que se aspire para los logros de los diferentes componentes y, teniendo presente las reducciones que se habrán de ir operando en el tamaño de la UEP.
En un escenario con finalización de actividades al 31.12.1998 y cierre del
proyecto al 31.03.1999
De ocurrir este escenario, el PRODAP ha de llegar al final con un nivel razonable de ejecución de los fondos del préstamo FIDA 267-ES y haber agotado los fondos del préstamo BCIE. En términos de metas los resultados alcanzados pueden calificarse de buenos a muy buenos. Sin embargo en términos de desarrollo agrícola y sostenibilidad de los efectos e impactos, el PRODAP no tendrá tiempo de consolidar sus acciones y una evaluación ex-post encontrará, seguramente, escasos vestigios de impactos atribuibles a la ejecución de este proyecto.
A continuación se desarrollan las apreciaciones de la Misión sobre la sostenibilidad de efectos e impactos en el supuesto de ocurrencia de este escenario.
Efectos e impactos sostenibles y acciones para mejorar la sostenibilidad
Las actividades de extensión se deberían centrar en: i) ajustar los modelos productivos y consolidar los Centros de Formación Rural (CFRs) para que continúen siendo difusores de tecnología a nivel de sus comunidades; ii) la capacidad principal de asistencia técnica se debería orientar, en primer término, a los productores que evidencian un alto y mediano riesgo de caer en mora y, en segundo término, a aquellos que hoy están en mora pero han evidenciado interés en pagar y, mediante el apoyo técnico pueden mejorar sus posibilidades de generar el ingreso necesario para atender el servicio de deuda.
El objetivo de las actividades de crédito debe ser el fortalecimiento del fondo de fideicomiso para asegurar su permanencia. En ese sentido las acciones deberían orientarse en forma prioritaria a la recuperación de los préstamos, con la finalidad de disminuir el alto porcentaje de mora actual. Sobre esto el BFA no ha mostrado evidencias de esfuerzos, ni deseos, para iniciar acciones de recuperación. Por su parte el PRODAP no cuenta con mecanismos apropiados en el contrato de fideicomiso para exigir al Banco acciones de recuperación.
La mora ha mostrado una tendencia creciente, por lo cual es posible que se hayan agotado las posibilidades de otorgamiento a los beneficiarios catalogados como A y B, y por lo tanto debe evitarse comprometer los nuevos créditos con los beneficiarios C y D, de mayor riesgo. Bajo estas circunstancias, debe tomarse la decisión de primero sanear la cartera y no insistir en aumentar el número de nuevos clientes, que como se indicó, son de mayor riesgo.
El PRODAP ha propuesto iniciar un proceso de crear o fortalecer organizaciones que pudieran intermediar crédito como una manera de establecer un mecanismo de canalización y seguimiento de crédito después de 1999. Esta propuesta debe evaluarse cuidadosamente. Probablemente sería viable solo si se logra obtener la colaboración y contratación de entidades con experiencia demostrada en la administración de financiamiento rural a través de organizaciones locales.
Para mejorar la sostenibilidad del fideicomiso, considerando la posibilidad de una condonación de deudas a los deudores del BFA y aún cuando este riesgo no existiera, se entiende necesario incorporar rápidamente otras instituciones de intermediación financiera que ya estén presentes en el área -sean Organismos No Gubernamentales (ONGs), cooperativas u otras- para la administración del fondo.
Para la sostenibilidad de los efectos notorios alcanzados en el enfoque de género a través de las actividades del Departamento de Apoyo a la Participación de la Mujer (DAPM) y de los menos notorios, pero importantes avances en la consolidación de grupos organizados [Asociaciónes de Desarrollo Comunal (ADESCOs)], se entiende conveniente centrar el esfuerzo en los grupos ya existentes y en aquellos que estén en condiciones de ejecutar obras antes de noviembre de este año, utilizando los fondos de desarrollo comunal del PRODAP, que cumplen la función de "fondos semilla".
Recientemente ha entrado en vigor la Ley de Presupuesto 1998 que canaliza una importante cantidad de dinero a través de las Alcaldías. El PRODAP, principalmente a través del DAPM, ha mantenido una muy buena relación con ellas para la ejecución de obras comunales. Para realizar estas obras se apoyaron a las organizaciones existentes con el propósito de consolidar y realizar la selección y priorización de las mismas, y a la vez gestionar y obtener el resto de los fondos necesarios, que en sumas importantes fueron provistos por las Alcaldías.
Para consolidar estos efectos de género y organización y esperar un horizonte más lejano de sostenibilidad, se entiende conveniente concentrar las actividades en dos líneas de acción: una de apoyo a las Alcaldías en la identificación de comunidades en condiciones de utilizar eficientemente los fondos provenientes de la ley; y, la otra, priorizar la colaboración y apoyos a las comunidades que se encuentren en las condiciones del párrafo anterior, para ser asistidas en el fortalecimiento de la organización, en la selección de prioridades para la captación de los fondos complementarios de las Alcaldías y otras fuentes, y en los procedimientos para la realización de compras, control de gastos y supervisión de obras durante la ejecución.
Respecto a las actividades de Capacitación los altos porcentajes de adopción de prácticas, destrezas y habilidades por parte de los capacitados, permiten ser optimistas en términos de sostenibilidad de las mismas. En lo que resta del año, se entiende necesario, lo más pronto posible, capacitar a los técnicos del Departamento de Extensión (DE) en: i) análisis financiero y económico de fincas, con el objeto de brindarles instrumentos mejorados para seleccionar los modelos a consolidar en los CFRs y, ii) en manejo y análisis de planes para el otorgamiento de crédito y su recuperación. En base a las evaluaciones de los capacitados se han de seleccionar los técnicos que se han de responsabilizar de consolidar los CFRs y los que han de encarar las acciones de crédito, con énfasis en la recuperación. Esto implica un cambio de política, para ofrecer la asistencia técnica a los morosos por razones de baja producción o precios, pero con manifiesta voluntad de pago.
Aspectos de difícil sostenibilidad
Las actividades de capacitación que en forma principal ha realizado el PRODAP no se visualizan como sostenibles, una vez que el proyecto finalice. En el período restante se deben buscar y analizar opciones que hagan autosostenible al Centro de Capacitación de Guacotecti (por ejemplo, incorporación de capacitaciones para empleo no agrícola -carpintería, albañilería, pintura de obra, etc.) y al Centro de Especies Menores.
En este escenario, acotado al 31.12.1998, la capacitación a los productores/as, a las ADESCO y otras formas de organización tampoco se ven como sostenibles una vez finalizado dicho período de ejecución.
Las actividades del componente de comercialización y microempresas se perciben como no sostenibles en la eventualidad de finalizar el proyecto a fin de año. Los períodos de maduración y consolidación de los procesos iniciados -Plaza de Productores- exceden largamente el lapso restante.
Acciones complementarias necesarias
Se deben prever y asegurar los fondos presupuestarios para el personal que debe trabajar en el cierre del proyecto en el período enero 1 a marzo 31 de 1999.
Se debe modificar el contrato de fideicomiso con el BFA para permitir que el Banco actúe como ente de segundo piso y pueda canalizar recursos a intermediarios financieros. Esto puede llevar a darle, además, un papel más relevante al BFA en la aprobación de los créditos, atendiendo la demanda del propio Banco en el sentido que debe asumir una mayor responsabilidad por la aprobación y recuperación de los créditos. Las modificaciones al contrato de fideicomiso deben establecer las modalidades y recursos para la posible contratación de intermediarios financieros. Se debe hacer un estudio cuidadoso para determinar la viabilidad de realizar convenios con otros intermediarios financieros, presentes en las áreas del proyecto de los departamentos de San Vicente y Cabañas. De esta manera, la administración por el BFA del fondo, ocurriría tanto como banco de primer piso (directo a productores) como de segundo piso, si se encuentra factible trabajar con intermediarios financieros viables.
Es necesario seleccionar y contratar: i) una Asesoría en planificación estratégica para los técnicos del PRODAP y, ii) la capacitación en análisis de viabilidad financiera y técnica de modelos de producción con y sin uso de crédito.
En un escenario de utilización de fondos remanentes hasta el 31.12.1999 cierre al 31.03.2000
De ocurrir este escenario, el PRODAP ha de llegar al final con prácticamente el 518 de ejecución de los fondos del préstamo FIDA 267-ES; habrá agotado los fondos del préstamo BCIE; y, habrá también utilizado los remanentes de fondos GOES. En términos de metas los resultados alcanzados han de ser mucho mejores y, en términos de desarrollo agrícola y sostenibilidad de los efectos e impactos, el PRODAP, de haber realizado una profunda reestructuración y cambio de estrategia, estará en condiciones de modificar y consolidar sus acciones a fin de alcanzar un nivel de sostenibilidad en los efectos e impactos que una evaluación ex-post pueda atribuir, sin dudas, a la ejecución de este proyecto.
A continuación se desarrollan las apreciaciones de la Misión sobre los importantes cambios a introducir para asegurar la sostenibilidad de efectos e impactos en el supuesto de ocurrencia de este escenario.
Efectos e impactos sostenibles y acciones para mejorar la sostenibilidad
Con un horizonte de mayor plazo, se deben separar las actividades de Extensión de las de Crédito.
Las actividades de Extensión, al igual que en el primer escenario, se deberían centrar en ajustar los modelos productivos y consolidar los CFRs para que continúen siendo difusores de tecnología a nivel de sus comunidades y, adicionalmente, reiniciar un proceso de selección de los productores inductores, a la luz de las opciones estratégicas elegidas y con los análisis de factibilidad técnica y financiera que deben ser realizados para los diferentes modelos a replicar en las áreas. El equipo técnico para atender los CFRs y los productores inductores no debería ser de más de tres personas (10 CFRs y 30 productores inductores por técnico) a efectos de asegurar una buena asistencia y uniformidad de criterios aplicados. Este equipo sería apoyado con análisis de demanda (por rubro, variedad, calidad, precio) por parte de Comercialización y con evaluaciones financieras y de volumen y calidad de producción logradas, por parte de Planificación y Seguimiento.
Otra parte de la capacidad de asistencia técnica, al igual también que en el primer escenario, se debería orientar, en primer término, a los productores que evidencian un alto y mediano riesgo de caer en mora y, en segundo término, a aquellos que hoy están en mora y por lo tanto han dejado de ser atendidos, pero han evidenciado interés en pagar y, mediante el apoyo técnico, se mejoran sus posibilidades de generar el ingreso necesario para satisfacer el servicio de deuda.
Una nueva Unidad de Crédito (UC), operando con personal especialmente capacitado, tendrá a su cargo el análisis y visto bueno de los planes de crédito que elaboren los extensionistas para los beneficiarios que se incorporen y, de los ya incorporados, los de aquellos que soliciten nuevos créditos. Al igual que en el primer escenario, el objetivo de las actividades de crédito debe ser el fortalecimiento del fondo de fideicomiso para asegurar su permanencia, para lo cual es necesario disminuir los riesgos de no recuperación de las nuevas operaciones.
Las acciones de la UC deberían apoyar a los extensionistas en la recuperación de los préstamos, a efectos de disminuir el alto porcentaje de mora actual -y creciente- que acota el horizonte de sostenibilidad del fondo. Esto representaría un importante cambio en la actitud del PRODAP respecto a la mora y sus consecuencias sobre la sostenibilidad.
La UC deberá recibir asistencia técnica especializada para negociar con, dar seguimiento y evaluar el desempeño de las entidades que se contraten para operar como intermediarios financieros.
En este escenario podrían estar operando en escala significativa otros entes (ONGs, Cooperativas, etc.) con capacidad de canalizar recursos de crédito a los usuarios -en forma complementaria del BFA- y por lo tanto la UC debería coordinar con ellos acciones de apoyo, tanto a las instituciones como a los beneficiarios.
La implementación de un sistema de canalizar crédito por varios enfoques puede fortalecer la sostenibilidad del fideicomiso. La participación de otros entes con capacidad de canalizar crédito en las comunidades, servirá para crear una base organizativa local especializada, que eventualmente podría co-administrar el fideicomiso con el MAG.
El DAPM, con el fin de consolidar en un horizonte mayor la sostenibilidad de los efectos e impactos alcanzados, tanto en género como en el apoyo a las organizaciones, se orientará principalmente a aumentar el apoyo a las comunidades en la organización para, a través de ellas, fortalecer la apropiación del enfoque de género en las familias.
Paralelamente ha de establecer un camino de doble mano, en el sentido de apoyar a las organizaciones de las comunidades a captar fondos de las Alcaldías y otras fuentes y, apoyar a las Alcaldías y otras fuentes para canalizar fondos hacia obras seleccionadas en las comunidades que satisfagan efectivamente su demanda. Esta función de enlace y ayuda en la gestión ha de fortalecer las organizaciones para que en el futuro se tornen verdaderamente autogestionarias.
Al igual que en el escenario anterior, para capacitación, al llegar el cierre del proyecto no se visualizan posibilidades de sostenibilidad de las acciones directas que hoy desarrolla el componente, pero si existirá una capacidad instalada en la población a través de las capacitaciones impartidas, cuyos efectos han sido reconocidos por los beneficiarios y son aplicadas en una muy alta proporción.
Sin embargo, en este escenario, las actividades de capacitación se deben ajustar a los nuevos requerimientos del personal de la UEP. En lo que resta de 1998 y en 1999 se deberá capacitar a: 1) los técnicos del DE en: a) análisis financiero y económico de fincas, con el objeto de brindarles los instrumentos para seleccionar los modelos a consolidar en los CFRs; b) para el trabajo con los productores inductores; y, c) para el apoyo técnico a los productores con alto riesgo de mora y los que ya se encuentran en mora; 2) los integrantes de la UC en manejo y análisis de planes para el otorgamiento de crédito y su recuperación; 3) los integrantes de Comercialización en análisis de márgenes por rubro/variedad/calidad de los productos seleccionados; 4) los integrantes de Planificación y Seguimiento para realizar los trabajos de seguimiento de la evolución de los CFRs y productores inductores, a efectos de retroalimentar el sistema.
Con un horizonte mayor como es el supuesto en este escenario, se debe llegar al final con el Centro de Capacitación de Guacotecti y el Centro de Especies Menores con capacidad de autogestión o con la sostenibilidad asegurada con fondos de otras organizaciones y/o proyectos.
Aspectos de difícil sostenibilidad
Las actividades de capacitación que en forma principal ha realizado el PRODAP a los productores/as, a las ADESCO y otras formas de organización no se visualizan como sostenibles una vez que el proyecto finalice, pero con un margen de dos años para ejecutarlas, debe reducirse gradualmente la intensidad actual y priorizar las que se consideren muy necesarias.
Los logros derivados de las actividades del componente de comercialización y microempresas se perciben como no sostenibles, aún con este período mayor de ejecución. El aprendizaje realizado y las lecciones de la experiencia de los beneficiarios son escasamente socializables y de muy baja sostenibilidad grupal e individual.
Acciones complementarias necesarias
Si el GOES selecciona esta opción, para mejorar sustancialmente la sostenibilidad de los efectos e impactos alcanzados por la ejecución de este proyecto, debe negociar con el FIDA la forma de extender el plazo de trabajo del PRODAP hasta marzo del 2000, a efectos de poder hacer uso de los fondos no desembolsados, así como los de contrapartida y los originados por intereses de inversiones temporales y ventas y servicios del Centro de Especies Menores.
En la eventualidad que el FIDA sostenga como imperativo el cierre del proyecto en el plazo previsto (31.12.1999) y la ejecución del préstamo, sin alcanzar a madurar los objetivos de desarrollo y una sostenibilidad razonable, el GOES debe prever y asegurar los fondos presupuestarios para permitir el cierre ordenado del proyecto en el período enero 1 de 1999 a marzo 31 de 2000.
En cualquiera de las dos primeras opciones, se debe modificar el contrato de fideicomiso con el BFA y realizar convenios con otros intermediarios financieros, presentes en las áreas del proyecto de los departamentos de San Vicente y Cabañas, para la administración del fondo.
En adición a la asesoría y capacitación señaladas en el escenario anterior, se deben agregar las indicadas en los diferentes puntos de este escenario.
Por otra parte es necesario procesar los diferentes cambios al interior de la UEP, como la creación de la Unidad de Crédito, reasignación de funciones al DE, etc., previendo además una reducción paulatina en el número de personas de la UEP en su conjunto, conforme con la estrategia de transición que se diseñara.
c) En un escenario con un nuevo proyecto FIDA en el año 2000, para
el cual el PRODAP aportaría las lecciones de la experiencia
Actualmente en El Salvador se están ejecutando dos proyectos con financiamiento FIDA [el PRODAP y el Proyecto de Rehabilitación y Desarrollo para las Areas Afectadas por el Conflicto en el Departamento de Chalatenango (PROCHALATE)]. Uno nuevo, el Proyecto de Desarrollo para las Poblaciones del Nor-oriente (PRODERNOR) está en vías de iniciar la ejecución. Por la distribución geográfica de estos proyectos, en los departamentos de Chalatenango, Cabañas y San Vicente, Morazán y La Unión, queda una importante área de la Región Oriental en la cual podrían actuar nuevos proyectos de desarrollo, por las condiciones de pobreza y por haber sido de los más afectados durante la guerra. Aún más importante, habrá necesidad de consolidar y aplicar experiencias de los tres proyectos mencionados.
Este escenario supone que se diseñaría un nuevo proyecto a ser financiado por FIDA en la Región Oriental y que el mismo entraría en ejecución a mediados del año 2000.
En el escenario descrito, el PRODAP habría llegado al cierre y tendría evidencias claras de la sostenibilidad de los efectos e impactos atribuibles a la ejecución del proyecto y, además habría generado una rica experiencia en estrategias y modos de realización de actividades y acciones. En particular habrían dos productos del PRODAP que tendrían proyección para mantener el ímpetu de desarrollo en la región:
Primero, la Dirección, como la Administración y los Técnicos de cada uno de los diferentes componentes/departamentos/unidades han recogido una valiosa experiencia en términos de ejecución de proyectos enfocados a mitigar las condiciones de pobreza rural y han desarrollado habilidades y modificado actitudes que son las lecciones que pueden extraer de este proceso y que constituyen los efectos e impactos del PRODAP sobre el conjunto de personas que, con diferentes niveles de responsabilidad, han llevado adelante las acciones del proyecto para alcanzar los objetivos propuestos.
En términos de sostenibilidad, la misma solamente es posible en la medida que estas personas continúen en proyectos de desarrollo; de lo contrario se habrán gastado importantes cantidades de dinero en capacitarlos sobre la marcha, en los múltiples aspectos implícitos en los procesos de desarrollo, para que al finalizar el PRODAP vuelvan a tareas no vinculadas al desarrollo rural.
Segundo, existiría en la zona un conjunto de organizaciones de productores fortalecidos y en algunos casos autosostenibles, así como una red de apoyo formada por organizaciones de desarrollo locales que están trabajando para darle servicios a los usuarios del PRODAP (ONGs, Alcaldías, Oficinas Gubernamentales) que pueden asumir en gran medida la planificación y ejecución del desarrollo rural de la región junto al MAG/GOES.
En el escenario de un nuevo proyecto en el año 2000, el PRODAP estaría en mejor capacidad de ejecutarlo y volcar las experiencias recogidas, con una perspectiva inicial de cumplimiento en los plazos del proyecto con las metas de ejecución física y financiera y con los objetivos de desarrollo.
Lecciones de la experiencia y recomendaciones
Dado que las evaluaciones constituyen experiencias de aprendizaje, se expresan algunos comentarios sobre estas lecciones que hemos podido extraer, para que sean de utilidad para la ejecución y formulación de otros proyectos destinados a mitigar las condiciones de pobreza de la población rural, tanto en El Salvador como en el resto de los países.
En el diseño de proyectos resulta prácticamente imposible predecir los cambios en contexto para el período previsto de negociación y ejecución; por lo tanto es necesario formular diseños flexibles, con instancias predeterminadas contractualmente de evaluación de la marcha, a partir de las cuales se puedan efectuar los ajustes de objetivos, metas y presupuesto por componentes y categorías de gasto.
También en el diseño es importante incluir una fuerte participación de los técnicos locales y, en lo posible, que quienes trabajen en la formulación luego lo hagan en la ejecución; esta participación ayuda a recordar las limitaciones de los proyectos para modificar sustancialmente, en el horizonte temporal de ellos, situaciones que pueden catalogarse de históricas; por ejemplo los sistemas de intermediación y comercialización que utilizan los pequeños productores.
El PRODAP ha demostrado que UEP grandes pueden alcanzar buenos resultados y ser bien administradas, pero que a la hora de cierre y transferencia del proyecto si no se han generado con tiempo los mecanismos apropiados para asegurar la sostenibilidad de los efectos e impactos, el cierre se vuelve traumático y la preocupación principal se desvía de los objetivos de sostenibilidad de estos efectos e impactos.
En los diseños de los proyectos se debe incluir la fase de cierre y transferencia y señalar los mecanismos, condiciones y términos de referencia probables para instituciones OGs y ONGs- que aparezcan como posibles para participar en esta instancia; este debe ser un aspecto principal en la evaluación de medio término.
En nuevos diseños se recomienda analizar las diferencias de costos entre UE formadas con funcionarios de OGs (pero donde los contratos incluyan sistemas de incentivos para los técnicos del sector público que desempeñen tareas en UE de proyectos, entre los cuales se citan: la utilización de Contratos por Resultados, donde el técnico se compromete a determinados y cuantificados logros para mantener su cargo; la adquisición de vehículos y equipos -p.ej. computadoras- por sistema de leasing, lo cual representa una ventaja para el técnico y un importante ahorro para la UEP) y UE con predominio de contratos con ONGs.
El mayor o menor éxito en la ejecución de proyectos de desarrollo rural depende más de las cualidades del Director Ejecutivo, Coordinadores y Técnicos que de la calidad del documento formulado, por lo tanto, para la selección de estos directores se deben valorar en más sus habilidades gerenciales que sus méritos académicos. Las empresas privadas han desarrollado estas técnicas de selección y se entiende conveniente aplicarlas a los procesos que llevan a elegir a Directores Ejecutivos y principales cargos para la ejecución de proyectos.
Otra experiencia que debe ser destacada, es que cuando la UEP funciona adecuadamente, logra captar recursos financieros extraordinarios para ser canalizados a través de las actividades del proyecto, satisfaciendo en mayor grado las demandas de la población objetivo e incluyendo acciones para aspectos no considerados en el diseño original, tal como las obras comunales.
En el PRODAP, al igual que en otros proyectos, se detecta una rivalidad entre los integrantes de los denominados componentes productivos y los demás. Esta percepción que tienen de los distintos componentes parte del hecho que mientras algunos componentes apuntan principalmente a resolver lo colectivo, los productivos apuntan a resolver lo individual. Pero en el análisis global una comunidad no se ha de sentir mejor porque algunos de sus integrantes han mejorado los rendimientos agrícolas o han adquirido más tierras, pero sí cuando se ha mejorado un camino, una escuela o un salón comunal.
Los proyectos destinados a mitigar las condiciones de pobreza deben ser evaluados sobre la marcha, a la luz de los objetivos que persiguen y, secundariamente, por el cumplimiento de las metas financieras y de actividades; se deben analizar tanto los logros cuantitativos como los cualitativos, pero estos últimos con frecuencia son relegados.
Los proyectos destinados a mitigar las condiciones de pobreza rural no pueden limitar sus acciones al "ambiente rural" pues el flujo migratorio hacia las ciudades y el exterior hecho de una gran dimensión en El Salvador- es irreversible y por lo tanto los proyectos deben capacitar en tareas no rurales, para que los migrantes tengan mejores perspectivas de inserción laboral y de ingresos.
Respecto a la migración, esta constituye a nivel del país, casi una necesidad. La migración parece estar ligada estrechamente a la edad. La tierra es escasa, y si se reparte entre todos los hijos no les toca una superficie que les permita mantener una familia; por lo tanto, la migración es la solución para ellos. Los proyectos de desarrollo rural no pueden vía aumento de producción y productividad o cambios en el uso del suelo (únicamente que se dedicaran al cultivo de productos ilegales) igualar los ingresos monetarios alcanzados por los migrantes; por lo tanto, y en una concepción ampliada del desarrollo rural, aparece como conveniente el desarrollo de actividades de capacitación en oficios y tareas agrícolas y no agrícolas, tendientes a mejorar la competitividad de la mano de obra migrante. De esta forma se estaría reconociendo que el predio tiene para los pequeños productores un alto valor estratégico de residencia y seguridad alimentaria; o sea un lugar donde criar su familia y educar a sus hijos.
La adopción de tecnologías está directamente vinculada a los costos monetarios en efectivo, y al momento en que estos deben ser desembolsados (inicio o final del ciclo); el cálculo que realizan los pequeños productores es cuanto ponen en efectivo y cuanto reciben en efectivo. Para ellos, la seguridad alimentaria es primera prioridad y generación de excedentes como segunda prioridad y, en un escenario donde la oferta de tierra es fija, la mano de obra tiene costo de oportunidad cercano a cero, el dinero es escaso y no hay una oferta de crédito institucional, la adopción pasa porque la nueva tecnología no sea una demandante mayor de dinero efectivo y los rendimientos que se obtengan muestren una estabilidad importante.
La lección que se extrae está en la necesidad de profundizar en el análisis de los procesos de transferencia y adopción, para lograr diseñar sistemas de extensión mas eficientes y eficaces, con costos adecuados a los campesinos pobres, para que estos costos puedan ser progresivamente asumidos por los pequeños productores, asegurando la sostenibilidad del sistema una vez finalizado el período de desembolsos.
Para el GOES - MAG
Se deben identificar posibles administradores del fideicomiso y analizar las posibilidades de complementar al BFA en la administración de los fondos.
Se deben analizar las ventajas y desventajas de las posibles acciones para mejorar el recupero de la cartera y efectuar una selección entre ellas, a efectos de solicitar al BFA la aplicación de las mismas.
Se entiende conveniente generar apoyos específicos al interior de la Oficina Coordinadora de Proyectos (OCP) del MAG, donde ha sido creada una Unidad de Evaluación para el PRODAP y el PROCHALATE. Se sugiere que los trabajos de seguimiento realizados al interior del PRODAP sean tomados en cuenta para rediseñar acciones y metas. Los informes de seguimiento podrían ser compartidos con la OCP, la cual podría supervisar trabajos de evaluación y/o estudios de caso. La OCP cuenta con la experiencia para colaborar activamente en la definición de estrategias, metodologías para formulación y seguimiento de los POAs, metodologías para estudios de caso y otros que se entiendan necesarios para fortalecer evaluaciones de la marcha.
La ejecución del PRODAP ha generado una rica experiencia en estrategias y modos de realización de actividades y acciones de desarrollo; las personas que han desempeñado cargos de Dirección, Administración o Técnicos de cada uno de los diferentes componentes, departamentos, o unidades, han recogido una valiosa experiencia en términos de ejecución de proyectos enfocados a mitigar las condiciones de pobreza rural y han desarrollado habilidades y modificado actitudes. Se recomienda contemplar la posibilidad que estas personas continúen en proyectos de desarrollo; de lo contrario se habrán gastado importantes cantidades de dinero en capacitarlos sobre la marcha, en los múltiples aspectos implícitos en los procesos de desarrollo, para que al finalizar el PRODAP vuelvan a tareas no vinculadas al desarrollo rural.
Dado que la expresión de la pobreza no es uniforme en toda el área de intervención de un proyecto como tampoco lo son las facilidades para la ejecución de los diferentes componentes, se hace necesaria la selección y priorización de aquellas comunidades para concentrar acciones que han de llevar a un rápido reconocimiento por parte de la población de la efectividad de las mismas y la aparición de efectos e impactos. Los recursos financieros siempre son limitados y si se aplican a toda la región, los efectos de esta aplicación se diluyen.
Para la UEP del PRODAP (Acciones post Misión de Evaluación Preterminal)
Se entiende necesario reducir el número de integrantes de la UEP sin resentir la calidad de servicios; los costos operativos deben bajar sensiblemente.
Se entiende conveniente que el PRODAP en esta fase final, haga un replanteo de sus metas en términos de eficiencia y eficacia, pues puede resultar mas conveniente consolidar lo ya realizado que aumentar la cobertura del proyecto.
También se encuentran debilidades en el proceso de selección de estrategias en forma previa al desarrollo de las actividades; la reflexión en conjunto para luego analizar y compatibilizar las metas expresadas en el PAO de cada componente, es una instancia que no puede ser obviada para mejorar los logros ya señalados; por otra parte, al recomendar incluir esta actividad sobre el fin del período de ejecución del proyecto, se está pensando en aspectos que han de permitir mejorar la ejecución de nuevos proyectos y para lo cual el PRODAP debe servir como forma de comprobar métodos que ayuden a lograr mayor nivel, tanto en eficiencia como en eficacia.
Se entiende conveniente para esta fase final que la UEP contrate una asesoría en planeamiento estratégico, con la finalidad de definir las estrategias globales del proyecto y específicas de cada componente; la asesoría debe acompañar al PRODAP hasta su finalización, con períodos de revisión y actualización de quince días cada trimestre.
En los próximos meses el Proyecto debe acercarse más a las ONGs que trabajan en San Vicente y Cabañas; deben reconocer y vincularse a estas entidades y explorar el interés que tengan en participar en la fase próxima del proyecto, modalidades de participación en la ejecución (podrían ser contratadas o no por PRODAP), cuotas de poder en la toma de decisiones (habría que definir mecanismos transparentes para conseguir una real participación de beneficiarios, en ONGs, de entidades públicas, de gobiernos locales, sea a través de una red informal de organizaciones o mediante un procedimiento más estructurado como una fundación de desarrollo regional).
También se entiende conveniente el contratar un analista de crédito para profundizar en los diferentes aspectos de este componente y recomendar acciones para disminuir los actuales niveles de mora y prevenir el crecimiento de la misma.
Como lección importante, el crédito debe ser manejado por personas con especialización en el tema. Los extensionistas se reconocen capaces para hacer la planificación del predio y detectar las necesidades crediticias, pero si ellos otorgan el crédito no quieren ser los "cobradores" de las cuotas.
En lo posible se debe simplificar al máximo el plan predial y análisis de factibilidad técnica y financiera que justifica el crédito; es mucho más importante establecer un análisis detallado del flujo de caja que el de los costos totales (que incluye costos monetarios y no monetarios) pues permite ajustar el monto del crédito y la oportunidad de las entregas. El recurso más escaso para los pequeños productores es el dinero en efectivo, por lo cual es que se considera conveniente centrar el análisis en el flujo de caja. El financiar la mano de obra del productor y su familia no debe ser la norma, pues en general ese dinero va al consumo, eleva significativamente el monto del crédito y ante problemas de cosecha y/o precios se vuelve muy difícil el repago; sí debe ser financiada cuando es necesaria la contratación de mano de obra extra familiar.
Al interior de la UEP se deben reasignar funciones, a la luz de las nuevas estrategias que se seleccionen, a los Departamentos de Extensión, Capacitación, Comercialización y Microempresas, a la vez que se crea la Unidad de Crédito.
Se debe incluir en la población atendida con asistencia técnica a los que hoy están en mora -siempre y cuando ésta se haya producido por problemas ajenos a la voluntad de pago del productor- y que con aumentos de producción estarían en condiciones de cumplir con el servicio de deuda.
Conviene reconocer que con todo lo bueno que representa la habilitación de las comunidades para constituirse en demandantes activos y eficaces de los fondos de inversión del Estado, esto no basta para que las comunidades se constituyan en sujetos conscientes poseedores de un proyecto comunal de desarrollo. Con ayuda del PRODAP, algunas de las comunidades han llegado a formular propuestas destinadas a mejorar las condiciones colectivas.
Esto se debe, en gran parte, a que las potencialidades productivas de las comunidades son en verdad escasas; no obstante, la orientación del diseño del proyecto, elaborada en el sentido de propender al desarrollo individual de los predios y con demasiada importancia otorgada a la comercialización, ha limitado la creatividad de las familias pues, además de externalizar la búsqueda de las soluciones, limita el alcance de los problemas a la obtención de créditos para dinamizar la producción y, a los niveles de precios en el momento de la venta.
Entre los componentes del PRODAP ha faltado uno que asumiera la organización de los integrantes de la población objetivo para recibir las acciones específicas del proyecto. Si bien en un inicio esto no era practicable debido a las condicionantes impuestas a la formulación, que ya fueron señaladas, en el transcurso de la ejecución y como resultado de la evolución del contexto se debería haber creado al interior de la UEP un Departamento que se ocupara de la organización de los beneficiarios, de la coordinación de las diferentes actividades del proyecto en cada una de las áreas geográficas de intervención y, que realizara todo esto con el objetivo de asegurar la "apropiación" por parte de la población meta para afirmar la sostenibilidad en el período post-préstamo.
Para el FIDA
Para obtener razonables niveles de sostenibilidad en los efectos e impactos del PRODAP se recomienda no realizar el cierre del proyecto hasta el inicio del año 2000, siempre y cuando exista un compromiso fuerte por parte de la UEP de implementar los correctivos señalados en este Informe; de lo contrario se llegaría a la fecha propuesta sin mejorar las posibilidades de sostenibilidad de los efectos e impactos alcanzados.
En la formulación de nuevos proyectos se recomienda no solamente realizar diseños flexibles, sino incluir como cláusula contractual la obligación de una instancia de evaluación de medio término, de donde surjan las necesidades de efectuar ajustes tanto en los componentes y actividades como en la asignación de recursos por categorías.
En el diseño debe quedar claro si el proyecto es de crédito o de desarrollo agrícola o rural. En el caso del PRODAP por los objetivos parece de desarrollo rural, pero por el monto destinado a crédito, el énfasis de las acciones y el enfoque de las supervisiones, parece que se considerara de crédito rural.
Respecto al crédito, la MEPT percibe que existió un claro sobredimensionamiento en el diseño original y que a la luz de los datos del EB no fue corregido. Esta sobreoferta provocó la necesidad de forzar la demanda, lo que llevó a los extensionistas a otorgar créditos con bajas probabilidades de recuperación, que se constata en los crecientes niveles de mora, hasta llegar a los actuales, que califican de alto riesgo.
En el diseño de nuevos proyectos debe considerarse el último año como de consolidación de lo ejecutado. No se entiende conveniente asumir nuevas incorporaciones de beneficiarios al proyecto, pues sobre la etapa de cierre se resiente tanto la calidad como la cantidad de acciones. Dentro de lo que constituyen las acciones de consolidación para la sostenibilidad de los efectos e impactos, la etapa de cierre y transferencia debe estar prevista y descrita en el documento de formulación.
El PRODAP utilizó importantes recursos en experiencias de comercialización, las que fueron de escasa importancia a nivel de los resultados globales del proyecto. El énfasis no debe ser puesto en crear nuevos canales de comercialización, sino en mejorar y/o ampliar los que existen desde antes del proyecto, pues por una serie de razones entre las cuales aparecen como principales la falta de confianza en la sostenibilidad del nuevo canal "impuesto", riesgo de perder la vinculación con el comercializador tradicional si el proyecto fracasa, inexistencia de mecanismos para adelantos de dinero durante el ciclo de cultivo, etc., los productores no adhieren a estas iniciativas.
Se debe evitar el excesivo optimismo o crear fuertes expectativas frente a la organización para la comercialización, haciendo un esfuerzo por estimar los riesgos y costos del proceso sustitutivo que se proponga, evitando caer en análisis simplistas que lleven a creer que se pueden sustituir fácilmente a los intermediarios especializados en comercialización por organizaciones creadas por el proyecto, olvidando la dimensión temporal finita y breve de los proyectos, frente a la presencia histórica de los intermediarios.
Tampoco debe olvidarse que entre los objetivos de los proyectos no se incluye el transformar a los productores en comercializadores o comerciantes, sino en mejores productores, con menores costos unitarios y mayor calidad de productos como efecto de una visión de mercado (ajuste de la oferta por la demanda) que los vuelva más competitivos vía calidad. Hasta ahora, los logros en términos de la organización de un sistema de mercadeo rentable para el excedente de los productos comercializables han sido sumamente escasos, de carácter puntual y no sostenibles.
Las acciones de comercialización deben enfocarse de una forma totalmente diferente e innovadora para evitar el continuar agregando experiencias desalentadoras en cuanto a los logros, efectos e impactos.
Se entiende conveniente incluir en los proyectos acciones de capacitación para los intermediarios, pues ellos en general realizan la actividad en base al conocimiento práctico acumulado de años.