Evaluación intermedia¹

Antecedentes de la evaluación

El PROSALAFA fue aprobado por la Junta Ejecutiva del FIDA en Abril de 1991. La efectividad del Préstamo se concedió en Mayo de 1993 y poco después se inició la ejecución propiamente dicha. Originalmente, se programó que la implementación del proyecto se extendería hasta Septiembre de 1999 pero en ese año y posteriormente en 2001 se concedieron dos extensiones por lo que el proyecto todavía está en ejecución y su fecha de cierre actual es en junio de 2003. El PROSALAFA se diseñó con un costo total de aproximadamente USD 26,7 millones de los cuales el FIDA financiaría un préstamo de hasta aproximadamente USD 16,2 millones y el resto sería financiado por la contraparte del Gobierno de Venezuela (GOV). La Corporación Andina de Fomento (CAF) fue designada Institución Cooperante (IC). La Agencia Ejecutora del Proyecto es actualmente la Fundación para la Capacitación e Investigación Aplicada a la Reforma Agraria (CIARA) la cual suplantó al Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP) desde 1999, ante el cierre de este último organismo. Los desembolsos del Préstamo alcanzaban al 76% del total para fines de septiembre de 2002.

En marzo de 2002, el Ministro de Agricultura y Tierras de Venezuela, en representación del GOV, solicitó formalmente al Presidente del FIDA que se realizara una evaluación intermedia del PROSALAFA, incluyendo entre sus cometidos el análisis de la factibilidad de una nueva operación en esa región. En respuesta a esta solicitud, el FIDA decidió el envío de la Misión de Evaluación Intermedia, en el marco del “Nuevo Proceso de Evaluación del FIDA”, con la consiguiente conformación del Consorcio Central de Aprendizaje (CCA). La evaluación intermedia tiene como “foco” el análisis de las condiciones de sostenibilidad del proceso de desarrollo rural iniciado por PROSALAFA. En particular, se consideró que la cohesión y organización de los beneficiarios era requisito para mantener tanto la administración y operación de las obras de aprovechamiento hídrico realizadas como el alcance y cobertura de las actividades de asistencia técnica y el desarrollo y consolidación de los servicios financieros. El rol de las instituciones públicas así como el de organismos privados debería ser estudiado en profundidad junto a los aspectos mencionados anteriormente. La posible ejecución de una segunda etapa de PROSALAFA sería analizada a la luz de estos criterios. En efecto, se trataría de consolidar acciones previas sin generar obstáculos o frenos al desarrollo de procesos de autogestión ya iniciados en el área. El equilibrio entre estos dos aspectos (a saber: asistencia adicional versus procesos autogestionados) será la clave para definir la oportunidad y calidad de una nueva etapa del proyecto.

Área del proyecto, concepto y estrategia

PROSALAFA se formuló en la región semiárida de los Estados de Lara y Falcón, ocupando una enorme superficie geográfica (aproximadamente unos 12 300 km2 en total). Alrededor de 83 000 habitantes rurales (unas 15 000 familias aproximadamente) habitaban estas zonas y la mitad se encontraba bajo la línea de ingreso de pobreza. Las durísimas condiciones climáticas y agroecológicas condicionaron desde siempre los asentamientos poblacionales. Las restricciones a la producción agropecuaria son, en consecuencia, numerosas y severas en la mayor parte del área. Sin embargo, el aprovechamiento de los escasos recursos hídricos (mediante distintos métodos de almacenamiento y represamiento) y de grandes superficies para el pastoreo libre de ganado caprino han sustentado una población rural relativamente estable a lo largo del tiempo. Su nivel de asociación y organización fue diagnosticado como casi nulo. La tenencia de la tierra de la mayor parte de los pobladores rurales era precaria desde un punto de vista legal.

La mayor restricción identificada para el mejoramiento de las condiciones de vida y de producción de esta población fue la disponibilidad de agua. Frente a este diagnóstico, el proyecto propuso una serie de soluciones para abastecer de agua para consumo humano, para abrevaderos de los hatos caprinos y para riego en pequeñas áreas de cultivos intensivos con “salida de mercado”. Junto a estas obras, se propuso una fuerte acción de capacitación técnica para incrementar la productividad agrícola y ganadera y la introducción de crédito y servicios financieros para facilitar la adopción de inversiones y de las técnologías propuestas. La organización de los beneficiarios se privilegió como actividad relevante para viabilizar y potenciar las acciones incluidas. Además, la atención a la dimensión de género (aunque con un enfoque derivado de las propuestas de “mujeres en desarrollo” corrientes para aquel período) también fue incluida entre las actividades del proyecto. También se incluyeron acciones experimentales para la conservación de recursos naturales y estudios para la comercialización de los productos. El grupo-objetivo del proyecto se estableció sobre la base de la línea de ingreso de pobreza estimada para entonces [Informe de Evaluación Ex Ante (IEA, 1990)] en el equivalente a aproximadamente USD 2 900 anuales por familia. Se determinó que unas 7 500 familias constituirían el grupo-objetivo elegible. Con un conjunto de criterios adicionales se llegó a 5 365 familias rurales (incluyendo a 180 pescadores artesanales) como beneficiarios. En particular, se determinó una meta de beneficiarios mujeres de 2 252.

Objetivos, metas y componentes

El objetivo general del proyecto fue enunciado como el de “elevar los ingresos y mejorar las condiciones de vida de los pequeños productores y pescadores de la zona del proyecto y al mismo tiempo promover el ordenamiento racional de los recursos naturales”.

Los componentes del proyecto: Para el logro de los objetivos planteados, el proyecto se diseñó con tres grandes componentes principales que incluían a varios subcomponentes, a saber: (1) Ordenación de suelos y aguas; (2) Actividades de apoyo a la producción, y, (3) Crédito. Además, se asignaron recursos significativos para una Unidad de Administración del Proyecto y asistencia técnica (ver Apéndice 2 a este Informe para más detalles sobre los componentes).

(1) Ordenación de suelos y aguas: este componente se concibió para la provisión de infraestructura de captación y almacenamiento de agua para fines agropecuarios (lagunas y pozos) y de consumo humano (cisternas) en el área del proyecto. Con la excepción de equipos de bombeo y distribución de agua de riego, que serían financiadas con créditos a los beneficiarios, todas las obras se financiaban con fondos del proyecto en carácter de transferencias a los beneficiarios organizados. Se asignaron recursos para estudios hidrológicos, experimentación en protección de cuencas e incentivos para la protección de estanques de finca. (2) Actividades de apoyo a la producción: este componente incluía a cinco subcomponentes, a saber: (a) Capacitación del personal: todo el personal del proyecto recibiría capacitación técnica, cursillos y seminarios a nivel nacional e internacional. (b) Capacitación de agricultores y pescadores: un amplio programa de capacitación en aspectos organizacionales y técnicos se incluyó para cubrir a los beneficiarios del proyecto. Especiales recaudos se tomaron para asignar cupos a las mujeres. (c) Transferencia y validación de tecnología en las explotaciones: para llegar a unos 5 200 productores se programaron 100 ensayos de validación y más de 300 jornadas de prácticas en los principales cultivos y crianzas de la zona. (d) Levantamientos catastrales y títulos de propiedad: se programaba obtener los títulos de toda la tierra incluida en el componente de riego y ordenación de cuencas.(e) Apoyo a la comercialización: se programaba la participación de un asesor en comercialización provisto por FUDECO y el establecimiento de dos equipos, uno por estado, para estudiar los canales de comercialización, difundir información sobre mercados y precios y trabajar con los productores para mejorar las condiciones de comercialización de la producción. (3) Crédito: mediante el establecimiento de un fondo fiduciario en el ICAP con recursos del FIDA, se implementaría un programa de crédito. El ICAP aplicaría sus procedimientos habituales de operación y recibiría una comisión. La tasa de interés tenía el límite legal impuesto por la Ley de Reforma Agraria. Se incluían recursos de asistencia técnica para promover al movimiento de las cooperativas y los servicios financieros rurales. Se esperaba que 2 454 productores fueran beneficiarios del componente.

Organización: Se consideró que la participación organizada de los productores en el proyecto era requisito para la implementación de los cambios productivos, tecnológicos y sociales y para alcanzar los objetivos de los productores y del proyecto; con este propósito se contemplaron dos niveles de participación organizada de los productores: i) en el ámbito de la dirección y toma de decisiones integrando el comité consultivo, comités de supervisión y en el componente de seguimiento, y; ii) como beneficiarios a través de grupos y organizaciones formadas en torno a acciones planificadas y coordinadas por el proyecto.

Género: El IEA revelaba que el 28% de los hogares estaban a cargo de mujeres como jefe de familias y si se tomaba en cuenta que en otro 18% de los hogares se registraba una migración temporal de los hombres por unos cuatro a cinco meses anualmente, se tenía que el 46% de los hogares tenía una mujer al frente de la unidad de producción. En la zona no existían organizaciones específicas de mujeres. Con el fin de que las mujeres se integraran al proyecto en condiciones similares a los hombres, se definieron varias acciones novedosas para la región y el país.

Beneficios esperados: La ejecución del proyecto generaría, a pleno desarrollo del mismo (diez años después de iniciado), un conjunto de beneficios económicos cuantificables. El diseño del proyecto estimaba (a pleno desarrollo) una rentabilidad global del 26,4% aproximadamente y la consecución de niveles de ingresos para los productores considerados en los modelos de producción superiores a la línea de pobreza.

Organización para la ejecución y arreglos con co-ejecutores: La Agencia Ejecutora del Proyecto, designada en el IEA y en el Contrato de Préstamo, fue el Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP). El ICAP debía crear una Unidad Ejecutiva (UEP) con personal dedicado exclusivamente a la ejecución del mismo. La organización para la ejecución incluía: (a) Un Comité Ejecutivo. (b) Se preveía la participación de otras instituciones y, por supuesto, la intervención de los Gobiernos estatales y locales. La UEP se programó con una plantilla de personal muy limitada. Dos coordinadores (uno por estado) responderían a la UEP y el ICAP proporcionaría un coordinador de créditos. La UEP suscribiría una serie de convenios con otras instituciones estatales [p.ej. CIARA, el Instituto Agrario Nacional (IAN), el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARN), etc.] y/o privados para la co-ejecución de distintos componentes y actividades previstos.

La ejecución del PROSALAFA

Contexto de la implementación: El proyecto fue formulado en un contexto político-institucional y económico con características marcadamente diferentes a las que efectivamente ocurrieron durante su prolongado período de implementación. De hecho, el proyecto se ejecutó bajo cinco Presidencias, un número mayor de Ministros del área competente y con dos Agencias Ejecutoras (por desaparición del ICAP, designada originalmente). A estos elementos se agregan largos períodos de estrechez presupuestaria que obligaron al proyecto a operar con recursos muy inferiores a los programados. Los cambios político-institucionales iniciados en los últimos tres años han generado un contexto con características ambivalentes para el proyecto. Por un lado, la Reforma Constitucional que incluye explícitamente responsabilidades del Estado para el desarrollo rural brinda elementos contextuales sumamente favorables a las políticas de desarrollo rural y a los objetivos y actividades consistentes con los de PROSALAFA. Por otro lado, la inestabilidad política de este período ha atentado contra el normal funcionamiento del Estado y esto ha afectado negativamente al proyecto.

Resultados obtenidos

La ejecución financiera de PROSALAFA: A fines de septiembre de 2002 los gastos totales efectivamente erogados alcanzaban casi un 70% del costo total programado (incluyendo imprevistos físicos y escalamiento de costos por inflación). El componente crédito explica la mayor parte de la subejecución financiera. La inestabilidad político-institucional y varios programas de ajuste del gasto público durante los años de ejecución explican en gran medida este sub-financiamiento de las actividades del proyecto. La UEP fue siempre capaz de gastar los créditos presupuestarios otorgados, tanto en los años de recorte como en los posteriores de mayor asignación, lo cual revela que la subejecución financiera no reflejaba incapacidad gerencial de implementación.

La cobertura del proyecto fue superior a la programada. De hecho, se registraron 6 471 beneficiarios totales lo que implica un 21% más que lo programado. Este resultado es positivo aunque a nivel de algunos componente se identifican coberturas inferiores a las previstas.

La ejecución de los componentes de PROSALAFA

Componente de ordenación de aguas y suelos, en el subcomponente de infraestructura de conservación y manejo de aguas: la actividad (a) captación y acumulación de agua de lluvia para consumo humano muestra que el proyecto sobrepasó las metas originales en un 35% en cantidad y volumen de agua acopiada. Se logró incrementar la cantidad de familias beneficiadas (mas de seis veces lo previsto originalmente) con lo cual se llegó a 2 700 familias y 16 200 personas. En relación a (b) rehabilitación y construcción de lagunas, las lagunas mixtas construidas fueron 130 contra la meta de 218. Se destaca que se aumentó por laguna la superficie regable (26%) y la cantidad de cabras abrevadas (197%). A estas cifras hay que agregar la reparación de 42 lagunas pre-existentes en estado de abandono. Para las lagunas abrevadero se sobrepasó la meta (169 contra 150) y también la cantidad de agua acumulada en un 19%, esto originado en que las lagunas se hicieron de un tamaño mayor al previsto (9 591 m3 contra 6 500 m3). Para las actividades (c) alumbramiento hídrico, los pozos y perforaciones que se habían previsto en el IEA no fueron realizados. Esto significó la reducción de un 35% en las obras de riego previstas y unos 490 beneficiarios. Finalmente, en relación a las (d) obras comunitarias, a pesar de que estas obras no habían sido consideradas en el IEA, se logró la construcción de 360 letrinas rurales. Subcomponente manejo experimental de cuencas y protección ambiental. Este subcomponente incluía varias acciones, a saber: (a) A nivel de microcuenca: Solamente se trabajó en dos microcuencas con una superficie que alcanzo al 15% de la prevista. (b) A nivel de microcuenca de aporte a lagunas: originalmente se había establecido que en todas las lagunas se debían realizar actividades de protección y manejo de la microcuenca fijándose una meta de 280 lagunas así protegidas. A la fecha se han realizado una buena parte de estas intervenciones. (c) Asociaciones protegiendo obras: se había establecido que se deberían tener 100 asociaciones realizando las protecciones de sus obras y 98 lo están realizando. (d) Ensayos en manejo experimental: La extensión del proyecto tenía como meta realizar 28 ensayos de este tipo que se han realizado en su totalidad. (e) Pruebas en manejo experimental: 13 de las 15 pruebas están realizadas. (f) Huertos forestales: Los 44 huertos previstos se han concretado. (g) Eventos de asistencia técnica: de los 3 000 eventos previstos se han realizado 2 906.

Componente de actividades de apoyo a la producción. los resultados obtenidos en relación al subcomponente capacitación del personal y capacitación de agricultores y pescadores son los siguientes: la capacitación a técnicos y profesionales ha fortalecido las capacidades de su personal técnico realizando 73 eventos de capacitación que alcanzaron 1 336 participantes. La capacitación a productores y demás beneficiarios alcanzó resultados significativos. Se realizaron 466 eventos dirigidos a los productores, participando 3 489 hombres y 3 411 mujeres. Estas metas fueron superiores a las programadas. En cuanto a la generación, validación y transferencia de tecnología en las explotaciones, para llegar a unos 5 200 productores se programaron 100 ensayos de validación y más de 300 jornadas de prácticas en los principales cultivos y crianzas de la zona. Los resultados obtenidos superaron ampliamente estas metas. Se llegó a más de 6 000 productores mediante 329 ensayos de validación y mas de 6 700 actividades de transferencia de tecnología. Durante la implementación del PROSALAFA se innovó en métodos de validación y transferencia tecnológica con las Unidades Demostrativas de Referenciales Tecnológicos (UDRT), los Comités de Investigación Agrícola Local (CIAL) y el establecimiento de los Promotores Campesinos (180). En relación al apoyo a la pesca artesanal los resultados obtenidos fueron muy inferiores a los programados en el IEA. La principal actividad programada, a saber, la construcción y provisión de 30 embarcaciones a unas 180 familias asociadas, no se cumplió. De hecho, solamente dos embarcaciones pudieron ser entregadas y en cada caso los asociados eran hermanos, beneficiándose a apenas cuatro familias. Los resultados obtenidos en relación a levantamientos catastrales y títulos de propiedad fueron también exiguos. Se programaba obtener los títulos de toda la tierra incluida y solamente se lograron regularizar 160 predios sobre una meta de casi 1 100. En cuanto al apoyo a la comercialización y promoción de microempresas los resultados obtenidos fueron satisfactorios aunque difieren de lo programado en el IEA. El proyecto excedió con creces las metas propuestas de realización de estudios, capacitación y transferencia de tecnología en temas relacionados con mercados y productos, además del apoyo a la creación de microempresas rurales. En total se han realizado 1 785 eventos relacionados con estas temáticas con la asistencia de 9 178 participantes.

Sobre el componente de crédito, el PROSALAFA ejecutó el componente mediante tres líneas de acción, en forma paralela y simultánea. Estas líneas fueron sustancialmente diferentes a lo programado en el IEA lo cual, a juicio de esta evaluación intermedia, constituye una correcta adaptación, aunque no necesariamente completa, a los cambios de contexto y a las necesidades reales de los beneficiarios. Financieramente la ejecución solamente alcanzó al 18% de lo programado originalmente. De hecho, nunca se ejecutó el crédito a través del ICAP (que otorgaba altos subsidios a través de tasas de interés reales negativas). Se habilitó un Fondo Rotatorio para Actividades Campesinas con fondos del proyecto (FRAC) y se firmaron convenios con fondos estatales con características similares al ICAP (FONDAEL y FONECRA). Lo más novedoso y eficaz ha sido el establecimiento de Cajas Rurales [esquema similar al del Proyecto de Desarrollo de Comunidades Rurales Pobres (PRODECOP)]. En total se han atendido a un total aproximado de 1 400 productores en los dos estados, un número inferior al número de 2 454 identificado en la evaluación ex ante, implicando que sólo se pudo cubrir un 57% de la población prevista. Se colocaron créditos por USD 963 000 en total de los cuales con fondos del proyecto sólo el 60% pues el resto se financió con los ahorros de los productores colocados en las Cajas Rurales.

Organización: el establecimiento de organizaciones de base, prácticamente inexistentes al inicio del proyecto, ha sido sumamente exitoso. Actualmente existen más de 900 grupos organizados en torno a fuentes de agua y unos 270 caseríos organizados alrededor de otros servicios. La consolidación de estas organizaciones con niveles de desarrollo más amplios y profundos (p.ej. con la conformación de organizaciones de segundo nivel a escala municipal y/o regional) es todavía un proceso incipiente. Ciertamente, buena parte de la sostenibilidad de las acciones y logros alcanzados dependerá de alcanzar estos niveles organizativos.

Género: Los resultados obtenidos son satisfactorios: (a) La membresía femenina de mayor importancia relativa se manifiesta en las microempresas y artesanías, con un 54%, le siguen en el orden las cajas rurales y asociaciones vecinales (42%), las de cisternas (22%) y finalmente las asociaciones de productores (17). (b) Del total de participantes en eventos de capacitación recibidos por los productores durante la vida del proyecto, el 49,4 % corresponde a mujeres. (c) PROSALAFA apoyó la formación mediante capacitación, asistencia técnica y crédito, de 58 microempresas que benefician a 357 asociados(as), 193 son mujeres, que representa el 54%. (d) PROSALAFA apoyó financiera y técnicamente tecnologías ahorradoras de tiempo, tales como las cisternas para almacenamiento de aguas lluvias y de aguas suministrada por la municipalidad, letrinas y fogones mejorados que benefician a la familia en su conjunto y particularmente a la mujer. (e) En las Cajas Rurales las mujeres constituyen el 42% de la membresía y participan activamente en calidad de accionistas y demandantes de crédito y ejercen mayoritariamente los cargos directivos. (f) Seguimiento y evaluación: La UEP ha desarrollado un adecuado esquema de formulación de planes operativos anuales, en los que desagrega las actividades por sujeto de atención hombres y mujeres, asignando recursos financieros y técnicos y determinando claramente en términos cuantitativos los alcances en cada uno de los componentes.

El desempeño de los organismos involucrados muestra diferencias. Por un lado, el FIDA mostró una continuidad y capacidad de seguimiento y supervisión muy satisfactoria. Por otra parte, el GOV presentó varias deficiencias en relación al cumplimiento de sus obligaciones de financiamiento, que generaron atrasos considerables, pero a pesar de la variabilidad institucional, respetó la composición y autonomía gerencial y técnica de la UEP. La UEP tuvo un desempeño que, además de altamente eficaz, pese a las restricciones de fondos, debe calificarse elogiosamente como austera en sus operaciones. La IC, finalmente, tuvo un desempeño mediocre con escasas visitas de supervisión y de muy poca duración aunque con algunas pocas excepciones en que se lograron excelentes resultados de asesoría con consultores de buen desempeño.

Impactos sobre la pobreza rural y sostenibilidad

Con la sistematización de observaciones orientadas por el Nuevo Marco de Evaluación del FIDA, es posible desagregar con mayor grado de análisis los impactos sobre la población beneficiaria en sus diversas dimensiones. En este sentido, PROSALAFA ha contribuido significativamente a: (i) Incrementos en los activos físicos y financieros de las familias especialmente en los aspectos productivos con lagunas y áreas de riego incrementadas y con el acceso al agua de consumo humano por las cisternas. Los ahorros se han incrementado por los aumentos de ingresos causados por el proyecto y por otras fuentes pero, sobre todo, se han canalizado autogestionariamente a través de las Cajas Rurales instaladas por el proyecto; (ii) Incrementos en los activos humanos con especial énfasis en los conocimientos y destrezas y en los éxitos logrados en la introducción de enfoques de genero equitativos; (iii) Incrementos en el capital social a través de las organizaciones establecidas que eran inexistentes al inicio del proyecto; (iv) Incrementos en la productividad y producción agropecuaria a través de la exitosa adopción de tecnologías propuestas por el proyecto con innegables impactos en el aumento de la seguridad alimentaria local; (v) Impactos positivos aunque limitados en el medio ambiente dada la complejidad de esta problemática en el semiárido y la necesidad de ampliar el alcance de las acciones, y, (vi) Aumento de la capacidad de relacionamiento de la población con el resto de la sociedad y con las autoridades públicas, aunque en un estado todavía primario. PROSALAFA ha generado un conjunto de cambios e impactos en la región con innegables efectos positivos sobre el bienestar económico y social de sus habitantes.

Evaluación del proyecto: conclusiones, apreciaciones y recomendaciones

Un juicio o evaluación sintética sobre el desempeño del proyecto es siempre necesario aunque no necesariamente tal cometido refleje rigurosamente todos los aspectos involucrados. Al respecto, es posible afirmar que PROSALAFA puede ser calificado sintéticamente como un proyecto de ejecución más que satisfactoria, dados los obstáculos contextuales, pero que todavía constituye un esfuerzo inconcluso para la consolidación de sus logros y para la obtención completa de los objetivos originales.

El proyecto consiguió combatir con éxito el principal obstáculo detectado durante la formulación o sea la escasez de agua para consumo humano y para fines de irrigación y abrevaderos animales. Este resultado se obtuvo con fuertes logros en la motivación y organización de base no existentes previamente en la zona. Lo último facilitó los cometidos perseguidos en materia de generación, validación y transferencias de tecnologías adoptadas en forma significativa. A pesar de la falta de crédito institucional (que no obstaculizó mayormente las inversiones prediales) el proyecto constituyó una alternativa válida para la movilización de ahorros y el acceso a servicios financieros mediante las Cajas Rurales. Todos estos resultados de la ejecución redundaron en contribuciones muy importantes al objetivo perseguido de mejorar los ingresos reales de los beneficiarios y a varios impactos positivos en el bienestar social de esta población. Estas son las principales “fortalezas” de la ejecución de PROSALAFA.

Frente a lo anterior, el proyecto no cubrió en su totalidad las demandas de aprovechamientos hídricos productivos (en especial, los alumbramientos) ni habilitó la totalidad de las áreas irrigables programadas lo cual redunda en menores retornos económicos individuales y globales. Tampoco se pudo consolidar un sistema sostenible de financiamiento rural. La adopción de tecnología y la introducción adecuada de tecnologías de irrigación es todavía parcial y falta todavía mucho en relación a un manejo eficaz de los recursos naturales, incluyendo instancias de programación integrales. Los importantes logros en materia de organización de base se ven limitados por la falta de instancias organizativas de mayor nivel que, además de servir a los productores, aumenten su poder de negociación frente al resto de la sociedad y del Estado. Un conjunto de deficiencias operativas y/o conceptuales se identifican en varias actividades: p.ej. comercialización, apoyo a la pesca artesanal, regularización de tenencia de la tierra, género. Estas “debilidades” pueden ser corregidas.

Las principales conclusiones sobre la implementación del PROSALAFA se presentan como un conjunto de “fortalezas” y “debilidades”. Sin embargo, es importante señalar que, a juicio de la Misión de evaluación intermedia, el conjunto de las “fortalezas” tienen una ponderación e importancia mayor al de las “debilidades” en función de los objetivos del proyecto.

Conclusiones

Las conclusiones que se presentan deben considerarse generales. Existe un número considerable de “conclusiones específicas” relacionadas con componentes y actividades del proyecto que se presentan en el Apéndice 3 a este Informe.

(a) La ejecución del PROSALAFA muestra que aún en las difíciles circunstancias del país, el proyecto pudo llevar adelante sus actividades y componentes principales y obtener un número significativo de resultados positivos (“logros”) que o bien ya dan lugar a impactos positivos sobre el bienestar de los beneficiarios o bien sientan las bases para que dichos impactos se produzcan en el futuro. La adecuada selección del personal técnico de la UEP y el respeto a sus saberes y responsabilidades parecen ser la clave de este resultado.

A pesar de los cambios institucionales y políticos y de los importantes atrasos en el financiamiento presupuestario que caracterizaron la ejecución del proyecto, la UEP consiguió ejecutar los principales componentes obteniendo bases sólidas para un proceso dinámico de desarrollo rural.

(b) PROSALAFA ha alcanzado a casi 6 500 familias del área con distintos servicios aunque primordialmente con acciones de promoción de la organización y capacitación. Estas metas son un logro remarcable respecto a la situación de partida. Se ha constatado que PROSALAFA ha sido implementado con gran dinamismo y creciente eficacia y eficiencia. Más allá de observaciones focalizadas en componentes y enfoques del proyecto, PROSALAFA es ahora un proyecto instalado en la región, con productos y efectos difundidos satisfactoriamente y con logros relevantes en el establecimiento de bases para la obtención de los objetivos iniciales.

La población beneficiaria percibe al proyecto como causa de mejoras en su bienestar, en sus ingresos y, sobre todo, en su inserción ciudadana. Existen fuertes indicadores que señalarían que los procesos de emigración en varias zonas se habrían detenido y aún reducido considerablemente por causa de actividades impulsadas por el proyecto. Se ha construido un “tejido social” con bases organizativas todavía incipientes pero sólidas, que ya es capaz de formular propuestas y coejecutar iniciativas de infraestructura y productivas.

(c) Después de así diez años de implementación en un difícil contexto institucional y económico, el PROSALAFA consiguió combatir con éxito el principal obstáculo detectado durante la formulación o sea la escasez de agua para consumo humano y para fines de irrigación y abrevaderos animales. Este resultado se obtuvo con eficacia y eficiencia gerencial y fuertes logros en la motivación y organización de base no existentes previamente en la zona. Sin embargo, los logros obtenidos son todavía insuficientes para satisfacer tanto la demanda inicial como las demandas generadas durante estos años de ejecución.

La experiencia lograda en la programación y ejecución de aprovechamientos hídricos superficiales (incluidas las cisternas para agua para consumo humano) es un logro remarcable que puede y debe replicarse en el futuro ante las grandes demandas existentes. La adopción de tecnologías eficientes de riego (p.ej. goteo “artesanal” y/o moderno, ferti-irrigación y manejo integrado de plagas) es otro logro de gran importancia.

Sin embargo, los esfuerzos de acumulación de agua se hacen ineficientes si las tecnologías de riego son primitivas a nivel de predios. El riego por inundación en condiciones de semiárido es un enorme desperdicio del recurso más vital y más escaso. En PROSALAFA el riego por goteo es el salto tecnológico que hay que aprovechar si se basa en la utilización de mangueras plásticas negras para conducir el agua desde los alumbramientos al lugar de aplicación utilizando la gravedad natural o la presión de los equipos de bombeo.

La falta de experiencias realizadas para la obtención de agua subterránea para fines productivos no permite extraer lecciones sobre su factibilidad futura, pese a los años de ejecución transcurridos. Por lo menos a nivel piloto, el proyecto debería haber encarado algunas de estas obras en localizaciones seleccionadas.

Para el caso de los pozos profundos, donde son necesarias grandes inversiones tanto para la perforación como para la instalación del equipo de bombeo y su posterior operación y mantenimiento, se consideró que estas características hacían inviable esta solución para los productores meta del proyecto. Además, debe destacarse que la disponibilidad de aguas profundas sostenibles es un tema muy complicado en el semiárido de Venezuela dada la gran competencia que existe para su extracción y la falta aún de un marco legal regulatorio aplicado apropiadamente. Sin embargo, también se abandonó toda otra acción para aprovechar aguas subterráneas a menor profundidad: el proyecto debería haber desarrollado una serie de experiencias para aprovechar los subálveos de las quebradas y de los ríos a través de pozos someros y galerías filtrantes. Estas obras son de muy bajo costo y pueden ser realizadas directamente por los productores.

La posibilidad de habilitar áreas adicionales de riego mediante pozos, preferiblemente pero también usando los recursos disponibles para continuar con los aprovechamientos superficiales, manejadas cooperativamente y con el uso de conducciones con mangueras, podría ayudar a mejorar efectos distributivos producidos hasta ahora casi exclusivamente hacia los beneficiarios poseedores de tierras aledañas a las lagunas ya construidas.

(d) PROSALAFA demuestra la necesidad de introducir enfoque integrales de manejo ambiental en proyectos de combate a la pobreza rural en frágiles condiciones ecológicas del semiárido tropical. El objetivo de lograr un “ordenamiento racional de los recursos naturales” fue marginalmente alcanzado por el proyecto tanto a causa de deficiencias en la ejecución como también en el enfoque propuesto en el diseño.

Es necesario implementar una serie de acciones, antes que se finalice el proyecto, para que las actividades que se realicen sean con un mayor enfoque integrado de manejo de suelos, agua y biomasa en zonas semiáridas. La determinación de la producción de biomasa es la única forma que permitirá determinar el ajuste necesario de la carga animal actual de la pradera para los sectores de intervención del proyecto y, en lo posible, hacerlo por cuencas y microcuencas. En efecto, esto permitirá realizar una primera aproximación de zonificación del área del proyecto teniendo en cuenta la fragilidad del medio en cuanto a sus recursos limitantes: agua y vegetación para poder priorizar y focalizar los esfuerzos de manejo de cuencas para el pastoreo animal en el futuro. Al mismo tiempo, también se requiere introducir a la brevedad un estudio de la resiliencia de las biomasas forrajeras, tanto herbáceas como arbóreas naturales e introducidas, con la finalidad de medir los potenciales de carga animal sobre la base de balances forrajeros y de acuerdo a los datos climáticos que se recojan en el mismo sitio.

Es importante que el proyecto abra el abanico de oferta a los productores caprinos que no hayan adoptado el paquete tecnológico intensivo o semi-intensivo que se ha ofertado hasta ahora, ya que por sus características apunta a un segmento minoritario de productores. De una visión centrada en aspectos técnico-productivos se debería proporcionar también una alternativa de manejo de la pradera natural del semiárido. Bajo ningún concepto se debe abandonar lo realizado pero al mismo tiempo redireccionar el enfoque de la transferencia tecnológica para estas crianzas.

Las experiencias exitosas de conservación de microcuencas (particularmente en Falcón) son un resultado exitoso cuya expansión y réplica a otras zonas del proyecto daría bases más sustentables a estas intervenciones. Es sumamente importante involucrar más actores sociales e institucionales con conciencia y capacidad de acción para frenar y revertir el proceso de degradación de los suelos.

(e) El PROSALAFA ha alcanzado a casi 6 500 familias del área con distintos servicios aunque primordialmente con acciones de capacitación. Estas metas son un logro remarcable respecto a la situación de partida. La capacitación de los productores es considerada uno de los logros más significativos del proyecto y un elemento fundamental para el aumento de las capacidades no solamente técnicas sino fundamentalmente de autoconfianza y organización de los pobladores.

En particular, además de los excelentes convenios con co-ejecutores, cabe destacar el establecimiento del grupo de “Promotores Campesinos” como sistema complementario a la capacitación y a la transferencia de tecnología en las comunidades.

Sin embargo, PROSALAFA, como otros proyectos, comenzó con un barrido muy amplio de temas ligados generalmente a las acciones de promoción del proyecto. Este proceso genera que después se mantienen “inercias” de oferta institucional y se pierde la posibilidad de satisfacer demandas más estructuradas por parte de los beneficiarios y a un menor costo global.

(f) Dadas las ventajas competitivas de la región para la producción de hortalizas bajo riego, tanto el riego como la adopción de tecnologías adecuadas para asegurar productividades rentables son un requisito indispensable para el incremento de la producción. PROSALAFA ha contribuido con éxito a proveer de áreas irrigables y tecnologías necesarias a los beneficiarios del proyecto aunque con alcances aún limitados.

En efecto, la producción hortícola bajo riego del estado de Lara abastece casi totalmente el consumo nacional de cebolla, tomate y pimientos y altos porcentajes del consumo de melón y sandía. También la producción a secano de piña y otros cultivos (ej. zábila) de la región es la mayor a nivel del país. Grandes empresas agrícolas con importantes inversiones en sistemas de riego son los principales agentes de la producción. Por cierto, son también una de las principales fuentes de empleo extra-finca para los pobladores rurales pobres de la región. Esta situación estructural brinda y brindará un “nicho de mercado” permanente a los pequeños productores en tanto y en cuanto logren superar las restricciones tecnológicas y mejoren los canales de comercialización.

Se llegó a más de 6 000 productores mediante 329 ensayos de validación y más de 6 700 actividades de transferencia de tecnología. Durante la implementación del PROSALAFA se innovó en métodos de validación y transferencia tecnológica con las Unidades Demostrativas de Referenciales Tecnológicos (UDRT), los Comités de Investigación Agrícola Local (CIAL) y el establecimiento de los Promotores Campesinos (180). La validación de modelos caprinos intensivos o semi intensivos es un logro positivo pese a la todavía limitada adopción por parte de los productores.

Sin embargo, los porcentajes de adopción de tecnologías agrícolas son adecuados pero no óptimos. Además de las restricciones hídricas, la adopción de tecnologías por más productores parece haber estado frenada por el escaso tiempo de maduración de las actividades de transferencia las cuales, recién a partir de 1998 incorporaron instrumentos más eficaces y novedosos: p.ej. promotores campesinos, UDRT y CIAL.

(g) La comercialización de insumos y productos agrícolas constituye todavía un obstáculo al logro de mayores ingresos agropecuarios por parte de los beneficiarios. Si bien existen mercados estables y en expansión para la mayor parte de los productos hortícolas, los canales de comercialización son todavía imperfectos y generan condiciones para ganancias extraordinarias por parte de los intermediarios. Los productos agropecuarios “no tradicionales” y las artesanías requieren aún de apoyo para desarrollar mercados y canales de comercialización más eficaces.

La gran dispersión geográfica de las pequeñas fincas, la lejanía hasta los “centros de mercadeo” y la falta de organización de los productores pequeños generan condiciones para que los intermediarios que se acercan hasta los predios tengan un poder asimétrico de negociación. El proyecto ha hecho poco, hasta ahora, para revertir esta situación. Por ejemplo, se comenzó la implementación de un servicio de información diaria de los precios agrícolas a nivel de mercado y análisis de su evolución según la estacionalidad, tanto de precios de algunos productos agrícolas como el de los animales en pie.

Los esfuerzos que el proyecto realizó se centraron en el ámbito de lo local y en aspectos de capacitación. A través de la participación en ferias y exposiciones locales y regionales de carácter artesanal, se dió paso a la identificación de mercados, al mismo tiempo que se pudo dar inicio a formas de organización de los artesanos y fortalecimiento organizativo de las actividades productivas. El subcomponente de comercialización y microempresas requiere a partir de ahora una atención más específica.

(h) Los resultados obtenidos en relación al apoyo a la pesca artesanal fueron muy inferiores a los programados en el IEA. La principal actividad programada, a saber, la construcción y provisión de 30 embarcaciones a unas 180 familias asociadas, no se cumplió. Este grupo particular de beneficiarios del proyecto sigue presentando situaciones de pobreza extrema y marginalidad.

Aparentemente, restricciones de orden cultural y un entramado de relaciones de poder que involucran a intermediarios y armadores generan fuertes barreras al asociativismo de los pescadores artesanales, en especial de los más pobres que constituyen los trabajadores con “salarios a destajo”.

(i) Los resultados obtenidos en relación a levantamientos catastrales y títulos de propiedad fueron exiguos. Se programaba obtener los títulos de toda la tierra incluida en el componente de riego y ordenación de cuencas pero solamente se han logrado regularizar menos de 160 casos sobre una demanda estimada en más de 1 100 predios. Sigue siendo importante avanzar en la regularización de la tenencia precaria de tierras de los pequeños productores.

La precariedad jurídica sobre los derechos de propiedad fundiaria se mantiene en el área del proyecto. Esta situación podría haber constituido, en otras circunstancias, un obstáculo importante para la construcción de obras de infraestructura hídrica y otras mejoras permanentes pero, en realidad, no parece haber ocurrido así. La posesión “de hecho” de las tierras beneficiadas es respetada por las comunidades y no se registraron casos de litigio. La UEP, acertadamente, decidió llevar adelante obras aún en fincas sin títulos perfectos pero con evidencias de posesión debidamente acreditadas. Sin embargo, la falta de títulos de propiedad constituye un obstáculo importante para garantizar operaciones de crédito formal.

(j) El componente de crédito y servicios financieros se ejecutó en forma sustancialmente diferente al diseño original el cual presentaba importantes deficiencias tanto en la estimación de la demanda de financiamiento como en la propuesta de oferta y canalización de recursos de crédito. La ejecución financiera del componente alcanzó solamente al 18% de lo programado. PROSALAFA fue reformulando el componente a lo largo de su ejecución por lo que, a la fecha, coexisten tres modalidades de crédito (p.ej. Cajas Rurales, FRAC y Convenios con Fondos Estatales). El análisis de la experiencia y la formulación cuidadosa de una estrategia sostenible de finanzas rurales son aspectos críticos para el futuro.

El PROSALAFA ejecuta el componente mediante tres líneas de acción, en forma paralela y simultánea. Estas líneas fueron sustancialmente diferentes a lo programado en el IEA lo cual, a juicio de esta evaluación intermedia, constituye una correcta adaptación, aunque no necesariamente completa, a los cambios de contexto y a las necesidades reales de los beneficiarios. De hecho, nunca se ejecutó el crédito a través del ICAP (que otorgaba altos subsidios a través de tasas de interés reales negativas). Se habilitó un Fondo Rotatorio para Actividades Campesinas con fondos del proyecto (FRAC) en 1996 y se firmaron convenios con fondos estatales con características similares al ICAP (FONDAEL y FONECRA) entre 1997 y 1999. Lo más novedoso y eficaz ha sido el establecimiento de Cajas Rurales (esquema similar al de PRODECOP).

En efecto, las Cajas Rurales son la experiencia más exitosa de microfinanzas rurales en la región así como un poderoso instrumento de asociativismo entre la población objetivo. La vulnerabilidad de estos mecanismos es un desafío a vencer para asegurar los mayores beneficios de estos servicios financieros a la población involucrada.

Sin embargo, los servicios financieros requieren de una reformulación que privilegie un enfoque de microfinanzas rurales sostenible y con potencial de crecimiento. Mecanismos de “subsidio encubierto” bajo aparentes formas crediticias deberían ser evitados. Cuando necesario, se debería optar por subsidios explícitos (como en el caso de las obras ya construidas y adjudicadas) y nunca por mecanismos aparentemente crediticios con subsidios encubiertos en las condiciones financieras.

(k) El establecimiento de organizaciones de base, prácticamente inexistentes al inicio del proyecto, ha sido sumamente exitoso. La consolidación de estas organizaciones con niveles de desarrollo más amplios y profundos (p.ej. con la conformación de organizaciones de segundo nivel a escala municipal y/o regional) es todavía un proceso incipiente. Ciertamente, buena parte de la sostenibilidad de las acciones y logros alcanzados dependerá de alcanzar estos niveles organizativos.

Sin embargo, no se han registrado avances en esquemas organizativos de segundo nivel que aglutinen productores y organizaciones de base, orientados a la gestión de servicios especializados, tales como comercialización de insumos y productos y servicios financieros. En efecto, existe una atomización de pequeñas organizaciones de productores a veces del mismo rubro, unidos a partir de una obra, principalmente lagunas, lo que limita la inserción en actividades económicas en escalas más dinámicas.

Probablemente, una de las causas sea que no ha existido el acompañamiento apropiado en la ejecución de actividades derivadas de convenios con instituciones estatales y la imposibilidad de materializar las ideas derivadas de la capacitación por lo que hay poca integración e incidencia de los productores en instancias de decisión oficiales a niveles parroquiales, municipales y estatales. La vulnerabilidad de las actuales organizaciones de base (incluidas las Cajas Rurales) genera dudas sobre la sostenibilidad de las acciones de desarrollo rural desencadenadas por PROSALAFA. Esta debilidad debe ser corregida en un proceso claramente orientado a lograr mayor solidez institucional y capacidad autogestionaria.

(l) El enfoque de género fue adoptado con éxito por PROSALAFA a pesar de la persistencia de algunas carencias conceptuales y operativas. Si bien el diseño del proyecto abordaba el tema género fundamentado en el enfoque "mujer en desarrollo” propio de la época en que se formuló el mismo, el proyecto se orientó hacia el nuevo enfoque de género en desarrollo, lo que denota la capacidad de PROSALAFA de adaptarse a los avances del tema.

El trabajo del enfoque de género ha sido exitoso, desde el punto de vista del proyecto de facilitar a mujeres y hombres el acceso a los servicios que oferta y de lograr una mayor integración familiar en torno a actividades productivas, artesanales, microempresariales, crediticias y una forma más equitativa en la relación familiar y social.

Sin embargo, el proyecto no desarrolló una estrategia concertada entre los actores que contemplase de manera clara y concreta una estrategia de género, la cual estableciera marco conceptual, indicadores de desempeño, metodología y formas de operación para la aplicación del enfoque de género y un sistema de seguimiento que permitiera medir los avances y ajustarlo. Tampoco se realizaron suficientes eventos formales de capacitación al personal técnico y no hubo este tipo de eventos con productores de base.

(m) Las funciones gerenciales de la UEP han tenido un desempeño más que satisfactorio. El proyecto mantuvo continuidad de la gerencia y de la mayor parte del personal profesional y técnico a lo largo de casi ocho años. Esta continuidad, verdaderamente elogiable dada la inestabilidad institucional del período, permitió mantener líneas de actividad, enfoques consistentes y acciones constantes en beneficio del grupo-objetivo aún con recursos materiales significativamente inferiores a los presupuestados. Las funciones de Seguimiento y Evaluación se ejecutaron adecuadamente aunque con algunas carencias operativas.

La ejecución descentralizada del PROSALAFA ha sido un acierto en cuanto a preservar al proyecto de las numerosas variaciones de autoridades e incumbencias institucionales. Esta circunstancia no habría sido suficiente si el equipo técnico de la UEP no hubiera mantenido un alto nivel profesional y la mayor independencia posible de presiones coyunturales; al respecto, cabe destacar la importancia de los mecanismos de selección y contratación por concurso de la mayor parte de sus integrantes. Ciertamente, el cambio de agencia ejecutora (de ICAP a CIARA) no afectó negativamente el desempeño de las actividades del proyecto.

La formación, selección y designación de “promotores campesinos” como asistentes a los servicios del proyecto y agentes de cambio comunitario es considerada, también, una muy acertada política gerencial que ha potenciado los efectos positivos del proyecto. Por cierto, la revisión preliminar de la información disponible muestra también capacidades adecuadas en las labores de contratación de obras civiles a costos aparentemente inferiores a los de referencia. Asimismo, el proyecto desarrolló una acertada política de convenios interinstitucionales con diferentes instituciones públicas de nivel nacional o estatal. Lamentablemente, la falta de recursos presupuestarios interrumpió buena parte de estas actividades. Las relaciones interinstitucionales con instancias comunales o estatales nunca fueron descuidadas por el proyecto, pero los resultados obtenidos muestran logros desiguales según las zonas y, en general, un balance de tareas todavía inconclusas.

La interrupción de convenios interinstitucionales con el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA), MARN y con alcaldías seleccionadas pone en peligro la sostenibilidad de varios logros obtenidos. Estos convenios deberían ser reanudados a la brevedad y, en el caso de las alcaldías, intentando reforzar los servicios de apoyo permanente que éstas podrían brindar.

El sistema de SyE desarrolló adecuadamente sus actividades, incluyendo un estudio de base y el establecimiento de indicadores adecuados para el seguimiento de los componentes así como un excelente estudio de sistematización de resultados. Sin embargo, existieron algunas deficiencias operativas para recoger información de género y para concretar estudios completos de impactos.

Las causas que originaron la formulación y ejecución del proyecto aún se mantienen. La ejecución ampliada de PROSALAFA (hasta agotar los recursos existentes del Préstamo FIDA) encuentra una sólida justificación en esta situación. También la consideración de una segunda etapa de esta iniciativa. Sin perjuicio de lo anterior, la concreción de estas propuestas debería incluir como requisitos en su formulación propuestas para la solución de varios de los déficits identificados.

Apreciaciones

La implementación de PROSALAFA brinda bases para obtener un conjunto de apreciaciones a ser consideradas en futuros proyectos tanto en el país como en otros lugares con características y problemáticas similares. Por cierto, la lucha contra la pobreza rural en condiciones de semiárido tropical constituye uno de los problemas más frecuentes en numerosos países de la región y del mundo. Las principales apreciaciones pueden resumirse como sigue:

(a) Necesidad de introducir enfoque integrales para proyectos de combate a la pobreza rural en frágiles condiciones ambientales de semiárido tropical: la existencia de ecosistemas semiáridos en los trópicos está generalmente asociada a la presencia de contingentes de población rural pobre. La interacción entre la fragilidad del ecosistema y la escasa productividad agropecuaria a él asociada está en las raíces de las condiciones de pobreza allí localizadas. En una visión frecuente, se asocian las prácticas productivas de los pequeños productores a la destrucción de los recursos naturales y a la desertificación. Frente a este tipo de diagnóstico, las típicas propuestas se concentran en recomendaciones de orden agronómico tendientes a la intensificación de las actividades agrícolas de los pequeños productores y a difundir conocimientos y prácticas para conservar suelos y aguas. Cabe agregar que no necesariamente estas propuestas incluyen todos los elementos necesarios para hacer eficaz el logro del equilibrio entre el ecosistema y la producción. PROSALAFA muestra un ejemplo donde este tipo de propuesta es francamente insuficiente. Por un lado, se ignora la presencia de otros agentes económicos y sociales (p.ej. medianos y grandes ganaderos y agricultores bajo riego; leñadores; minería, etc.) cuyas actividades también atentan (y a veces en grado mucho mayor) contra la estabilidad del ecosistema. Por otra parte, la reversión de procesos de desertificación previamente iniciados requiere de intervenciones a nivel de cuencas que exceden, por sus dimensiones, las capacidades de pequeños productores de encarar obras y trabajos de la envergadura requerida. Finalmente, la necesaria coordinación de acciones entre el sector público (normativa, puesta en vigor y control, obras públicas de dimensión considerable, etc.), el sector privado empresarial y los pequeños productores tiene que ser realizada en conjunto y armónicamente. De otra forma, los esfuerzos de cada una de las partes pueden tornarse infructuosos y vanos. En consecuencia, en el diseño de proyectos con estas características se deberían tomar en cuenta todos estos aspectos tanto a nivel del diagnóstico como en la formulación de propuestas que enmarquen los proyectos y de componentes incluidos en los mismos.

(b) Adecuada utilización de aguas subterráneas: la acumulación de agua es vital para la subsistencia y producción de los pobladores del semiárido. Una solución propuesta en muchos casos (incluido PROSALAFA) es la construcción de pequeños embalses para recoger las lluvias temporales. Estos embalses son más ineficientes para conservar las aguas recolectadas que los reservorios naturales subterráneos. PROSALAFA recomendó este uso pero el componente no se ejecutó. Para el caso de los pozos profundos, donde son necesarias grandes inversiones tanto para la perforación como para la instalación del equipo de bombeo y su posterior operación y mantenimiento, se consideró que estas características hacían inviable esta solución para los productores meta del proyecto. Además, debe destacarse que la disponibilidad de aguas profundas sostenibles es un tema muy complicado en el semiárido de Venezuela dada la gran competencia que existe para su extracción y la falta aún de un marco legal regulatorio aplicado apropiadamente. Sin embargo, también se abandonó toda otra acción para aprovechar aguas subterráneas a menor profundidad: el proyecto debería haber desarrollado una serie de experiencias para aprovechar los subálveos de las quebradas y de los ríos a través de pozos someros y galerías filtrantes. Estas obras son de muy bajo costo y pueden ser realizadas directamente por los productores. La lección es la de analizar en el diseño todos los aspectos involucrados para recomendar la explotación de agua subterránea e introducir elementos y técnicas adecuados para la pequeña escala de operaciones de los productores pobres.

(c) Introducción de tecnologías de riego de alta eficiencia: los esfuerzos de acumulación de agua se hacen ineficientes si las tecnologías de riego son primitivas a nivel de predios. El riego por inundación en condiciones de semiárido es un enorme desperdicio del recurso más vital y más escaso. En PROSALAFA el riego por goteo es el salto tecnológico que hay que aprovechar si se basa en la utilización de mangueras plásticas negras para conducir el agua desde los alumbramientos al lugar de aplicación utilizando la gravedad natural o la presión de los equipos de bombeo. En el futuro, los diseños deben considerar incluir las tecnologías más eficientes desde el punto de vista técnico y económico.

(d) La capacitación diseñada como un proceso de capacitación modular por áreas temáticas estratégicas: este enfoque será mucho más eficaz y eficiente que un conjunto de numerosos eventos sin conexión alguna y respondiendo a la oferta institucional. PROSALAFA y otros proyectos comienzan con un barrido muy amplio de temas ligados generalmente a las acciones de promoción del proyecto. El problema es que después se mantienen “inercias” de oferta institucional y se pierde la posibilidad de satisfacer demandas más estructuradas por parte de los beneficiarios y a un menor costo global.

(e) Promotores campesinos: el fortalecimiento de las capacidades locales y la posibilidad de sostenibilidad de muchas acciones de los proyectos pasa por la formación de promotores campesinos, los cuales deberían estar articulados a organizaciones de productores y a la oferta institucional pública y privada. El diseño de futuros proyectos debe seriamente considerar su inclusión como parte de las actividades de capacitación, organización y transferencia de tecnologías.

(f) Crédito y servicios financieros: el diseño de estos componentes muchas veces parece no ser acorde con el resto de los componentes. En PROSALAFA el diseño original mostró, frente a la realidad de la implementación, que era sobredimensionado excesivamente y con mecanismos de funcionamiento inadecuados. Por cierto, la mayor parte de las inversiones y capitales asignados por los beneficiarios fueron autofinanciadas o financiadas con créditos de muy inferior cuantía a los formulados. El modelo de las Cajas Rurales que atienden las necesidades de crédito transaccional y se basan en la autogestión de ahorros y capitales comunitarios sí parece haber satisfecho demandas existentes. Por otro lado, esta introducción aparentemente no ha sido acompañada por una “estrategia de salida”: la evolución y consolidación de estos mecanismos abren interrogantes que deben ser solucionados sino se quiere fracasar en esta excelente iniciativa. La lección aprendida es la de diseñar con mayores grados de flexibilidad a este componente y la de encontrar “modelos completos” para el desarrollo y consolidación de mecanismos sostenibles de microfinanzas rurales.

(g) Condiciones para la estabilidad y eficacia de la UEP: PROSALAFA muestra un ejemplo en el cual pese a la extrema inestabilidad político-institucional, la UEP mantuvo una gerencia única con una rotación escasa de personal y con una alta eficacia en sus actividades. El análisis de esta situación revela que existen dos apreciaciones: (i) que la designación de los directivos y profesionales de la UEP se realice por medio de concursos abiertos y equitativos; y (ii) que las decisiones gerenciales tengan un grado amplio de autonomía respecto a las autoridades e instituciones involucradas.

Recomendaciones

Las recomendaciones tienen la doble finalidad de contribuir a la mejor finalización del proyecto (hasta junio o diciembre de 2003) y colaborar en el diseño de la eventual segunda etapa. Se las presenta bajo los siguientes aspectos:

(a) Sobre el componente de ordenación de aguas y suelos: se recomienda (i) Continuar obras de aprovechamiento superficial de recursos hídricos de acuerdo a las demandas identificadas por las organizaciones de productores priorizando los escasos recursos financieros. (ii) Ejecutar, aunque sea a nivel piloto, obras de alumbramiento hídrico con pozos someros a nivel de pequeños grupos de productores. La posibilidad de habilitar áreas adicionales de riego manejadas cooperativamente (con pozos o lagunas) y con el uso de conducciones con mangueras, podría ayudar a mejorar efectos distributivos producidos hasta ahora casi exclusivamente hacia los beneficiarios poseedores de tierras aledañas a las lagunas ya construidas. (iii) Implementar una serie de acciones, antes que se finalice el proyecto, para que las actividades que se realicen sean con un mayor enfoque integrado de manejo de suelos, agua y biomasa en zonas semiáridas; (iv) Contratar la realización de un estudio de la capacidad productiva de la pradera natural existente utilizando técnicas satelitales de bajo costo en relación a los beneficios. La determinación de la producción de biomasa es la única forma que permitirá determinar el ajuste necesario de la carga animal actual de la pradera para los sectores de intervención del proyecto y, en lo posible, hacerlo por cuencas y microcuencas. (v) Realizar una primera aproximación de zonificación del área del proyecto teniendo en cuenta la fragilidad del medio en cuanto a sus recursos limitantes: agua y vegetación para poder priorizar y focalizar los esfuerzos de manejo de cuencas para el pastoreo animal. (vi) Introducir a la brevedad un estudio de la resiliencia de las biomasas forrajeras, tanto herbáceas como arbóreas naturales e introducidas, con la finalidad de medir los potenciales de carga animal sobre la base de balances forrajeros y de acuerdo a los datos climáticos que se recojan en el mismo sitio. (vii) Ampliar las superficies de las áreas demostrativas construyendo mayores zonas de captación de aguas utilizando las técnicas de cosecha de aguas de lluvia. (viii) En el caso de las lagunas abrevaderos y mixtas, es importante considerar el efectivo cerco perimetral, tal como estaba proyectado para impedir el acceso de los animales a las lagunas abrevaderos y prolongar su vida útil y creando una barrera antiparasitaria. (ix) Se sugiere que la UEP y los productores se sometan a una capacitación en las técnicas básicas de manejo de recursos naturales para el pastoreo del semiárido de los estados de Falcón y Lara. Familiarizarse con estos aspectos es un paso necesario para poder llegar a producir un impacto de significación en los años próximos en el área de intervención.

(b) Sobre el componente de apoyo a la producción: (i) Introducir la práctica de “cosecha de aguas de lluvia” para maximizar el crítico balance forrajero que favorece el proceso de desertificación que está sufriendo la región. (ii) Aumentar la transferencia de tecnología en riego por goteo y otras prácticas ahorradoras de agua. (iii) Que el proyecto abra el abanico de oferta a los productores caprinos que no adopten el paquete tecnológico intensivo o semi-intensivo que se ha ofertado hasta ahora, ya que por las características del mismo apunta a un segmento minoritario de productores. De una visión centrada en aspectos técnico-productivos se debería proporcionar también una alternativa de manejo de la pradera natural del semiárido. Bajo ningún concepto se debe abandonar lo realizado pero al mismo tiempo es recomendable redireccionar el enfoque del subcomponente. (iv) Establecimiento de un convenio con el sistema educacional regular con una población estudiantil que supera los 8 000 alumnos para introducir el tema central del medioambiente y su cuidado. (v) La identificación de ofertas de capacitación debería incluir las demandas del entorno regional sin circunscribirse estrictamente a las áreas del proyecto para aumentar la competitividad de la fuerza de trabajo local que, inevitablemente, migrará temporariamente a estos destinos. Se recomienda comenzar a diseñar mecanismos que incluyan estas demandas de capacitación. (vi) Fortalecer la iniciativa de los promotores del Estado de Falcón en la edición del periódico “El Semiárido” con apoyo logístico y capacitación en coordinación con FUNDALECTURA, e intentar crear las bases de una experiencia similar en el Estado de Lara; seleccionar nuevos estudios de caso sobre experiencias alcanzadas por los productores y que en la sistematización participaran los promotores campesinos. (vii) Constituir una unidad central que se ocupe del tema de comercialización y microempresas para los dos estados. La comercialización demandará una atención más dedicada en los productos “no tradicionales” de las microempresas locales. (viii) Para atender a los pescadores artesanales, se recomienda impulsar un estudio específico sobre el funcionamiento de este subsector productivo y social a fin de diseñar intervenciones más adecuadas para combatir la pobreza y promover su desarrollo económico y social antes de la finalización del proyecto. Los resultados del estudio propuesto anteriormente deberían ser utilizados como insumos para la formulación de un componente específico en una eventual segunda etapa del PROSALAFA. (ix) Continuar con las acciones en marcha en Titulación y para las nuevas adaptarse a las formas de presentaciones que está patrocinando el INTI.

(c) Sobre el componente de crédito: (i) La canalización de los recursos crediticios del proyecto debe ser dirigida moderadamente a las Cajas Rurales. Ellas representan la base más sólida para una adecuada colocación y recuperación de los préstamos. Esto no significa que se deberían frenar las operaciones del FRAC sino que las mismas se vinculen exclusivamente con las Cajas o sus asociados. (ii) Se manifiestan reservas con respecto a la canalización de recursos crediticios a través de los Fondos Regionales. Hasta que la estructura de costos e ingresos de estos Fondos no haya sido analizada detenidamente sería conveniente reducir el nivel de estas operaciones. (iii) Se recomienda la aplicación exclusiva y única de tasas de interés reales y positivas. (iv) Para la consolidación del sistema de las Cajas, se recomienda iniciar un diálogo con representantes de las Cajas en ambos Estados, con miras a la creación de una entidad de segundo grado (central, federación o asociación) que pueda asumir responsabilidades en aspectos cruciales para su desarrollo.

(d) Sobre género: (i) Sistematizar junto a CIARA la experiencia en trabajo de campo en género y focalizar acciones en las familias de promotores campesinos seleccionados para aplicar estos enfoques. (ii) Establecer medidas normativas para facilitar mayores oportunidades para nuevas dirigencias comunitarias, con énfasis en la población con menos experiencia en toma de decisiones – mujeres, jóvenes- con acompañamiento en capacitación. (iii) El proyecto debe profundizar los mecanismos metodológicos de abordaje a la familia y el sistema de información que permita visibilizar la participación de la mujer y hombre de manera diferenciada mediante la contratación de un especialista en la temática.

(e) Sobre organizaciones: (i) Definición de una estrategia de salida y sostenibilidad, que contemple la conexión con gobiernos municipales, estatales e instituciones. (ii) Establecer las bases para la creación y fortalecimiento de organizaciones de mayor dimensión. (iii) Impulsar la legalización de las asociaciones civiles. (iv) Profundizar el diálogo y asesoría a los gobiernos estatales para generar mecanismos de concertación institucional entre entidades públicas y privadas. (v) Dotar de mayores conocimientos, habilidades y destrezas a los promotores, impulsar la formación de una red entre ellos y presentarlos como oferta de servicios ante autoridades institucionales, organismos privados, alcaldías y gobiernos estatales.

(f) Sobre acciones a nivel gubernamental: (i) El GOV deberá asegurar créditos presupuestarios que permitan la utilización de los recursos todavía no utilizados del préstamo FIDA y las contrapartes con recursos locales para completar un conjunto de actividades pendientes, muchas de ellas mencionadas en el listado anterior, en no más de 12 a 14 meses de plazo. (ii) La institucionalidad del País y de los Estados de Lara y Falcón debería asumir con sus propios recursos financieros y humanos, la conformación de una estructura orgánica mínima, que le dé seguimiento a acciones puntuales a efecto de consolidar procesos organizativos y económicos de la población que ha sido atendida por PROSALAFA. (iii) Es sumamente importante mantener los equipos de la UEP en plenas funciones hasta la finalización del proyecto. En rigor, si se concreta una segunda etapa de PROSALAFA, los equipos de la UEP deben participar activamente en las tareas de formulación como contrapartes de los equipos técnicos internacionales. Se recomienda asegurar la estabilidad de los equipos técnicos de la UEP hasta la finalización del proyecto y más aún durante la eventual transición a una segunda etapa. (iv) En particular, para los fines de “cerrar el proyecto” adecuadamente o para la formulación de la segunda etapa del mismo, es sumamente importante contar con una unidad de SyE plenamente en funciones y ejecutando varias actividades aún inconclusas. Se recomienda especialmente asegurar la plena actividad de las funciones de SyE para que esta unidad pueda completar los registros de seguimiento e impactos del proyecto y para que se completen estudios que sirvan ya como insumos para la formulación de una segunda etapa, ya como insumos conceptuales para la formulación de futuros proyectos en el país.

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1. Extensión, Capacitación y Medio Ambiente); Sr. Hans Nusselder (Experto en Crédito); y Sr. Héctor Ortega (Organizaciones y Género). El Prof. Saulo Olavarrieta (Experto Nacional en Hidrología del Semiárido) también formó parte de la Misión, financiado con recursos locales. El Sr. Paolo Silveri, Evaluador de Operaciones del FIDA, participó de la Misión en su última semana en terreno.
2. Para detalles consultar el Informe de Evaluación Ex Ante (IEA), FIDA 1991.
3. Para mayores detalles ver Apéndice 2 al Informe Principal.
4. Para detalles consultar el Apéndice 3 y el Informe Principal.
5. Ver Apéndice 6 al Informe Principal para detalles con Criterios de Evaluación: Marco de Orientación.