Antecedentes e Introducción

La Oficina independiente de Evaluación (OE) del FIDA llevó a cabo la evaluación final del Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste (PRODERNEA) en Argentina en 2008. La evaluación del proyecto siguió las provisiones contenidas en la Política de Evaluación del FIDA y el documento conceptual, acordados por los principales asociados de la evaluación al inicio del proceso. Cabe destacar la importancia de los resultados de la evaluación no sólo en cuanto al proyecto en sí, sino además como insumo para la evaluación del programa apoyado por el FIDA en Argentina programada para 2009.

La evaluación llevó a cabo, entre otras importantes etapas en el proceso de evaluación, una misión al país en el mes de julio de 2008, incluyendo visitas al terreno. Al final de la misión, durante una reunión realizada en Buenos Aires el 1º de agosto de 2008, se presentó una ayuda memoria introduciendo los hallazgos preliminares de la evaluación con el objeto de asegurar una primera retroalimentación y recoger reacciones de las partes interesadas. Como última etapa en el proceso de evaluación, el 15 de diciembre de 2008 se celebró un taller en Buenos Aires inaugurado por el nuevo Subsecretario de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, Ing. Guillermo D. Martini, que ofreció la oportunidad de discutir los resultados de la evaluación, incluyendo sus recomendaciones.

El acuerdo en el punto de culminación (APC) refleja el acuerdo entre el Gobierno de Argentina (GdA) y la gerencia del FIDA (representada por la División de América Latina y el Caribe, [PL]) sobre los principales hallazgos y recomendaciones de la evaluación, así como el compromiso a adoptar e implementar estas últimas. El APC incorpora los insumos recogidos durante las discusiones que tuvieron lugar durante el taller que se llevó a cabo el 15 de diciembre en Buenos Aires. Cabe aclarar que OE no es parte del APC, si bien ha facilitado el proceso que condujo a su conclusión.

Principales Hallazgos de la Evaluación

El PRODERNEA se constituye como la continuación de los esfuerzos iniciados en el Noreste por el PNEA (el primer programa destinado al pequeño agricultor en la región). La implementación del proyecto estuvo fuertemente marcada por un contexto social, económico y político extremadamente variable, incluyendo una profunda crisis económica y financiera desencadenada en 2001, distintos enfoques del desarrollo, así como políticas nacionales y sectoriales muy diversas, generando un marco poco propicio para el desarrollo rural. A pesar de ello, el proyecto globalmente cumplió la mayoría de sus objetivos –si bien con algunas limitaciones– y produjo un conjunto de productos complementarios y externalidades positivas relacionadas a la institucionalización y mayor visibilidad del sector de la agricultura familiar.

El diseño original del proyecto fue pertinente con el contexto socioeconómico vigente en Argentina a mediados de 1990, marcado por una visión predominantemente liberal donde el Estado se reservaba un papel compensatorio. Por otro lado, la complejidad del proyecto y las dificultades de implementación que conlleva no fueron consideradas suficientemente en el diseño y en la implementación. El proyecto requirió cinco unidades ejecutoras (cuatro UPE y la Unidad Nacional de Coordinación [UNC]) con sus respectivos recursos humanos y materiales y una red de relacionamiento muy diversificada y compleja entre todas las instituciones, normativas y actores participantes. Todos estos factores se reflejaron en una implementación inicial muy demorada del proyecto, con incorporación progresiva de las provincias, incremento de costos y alteración de los plazos previstos.

El proceso de reorientación, iniciado en 2003, evidencia un adecuado grado de flexibilidad y capacidad de respuesta, modificándose aspectos que demostraban poca funcionalidad en un nuevo contexto socioeconómico y de políticas públicas. En este nuevo marco el proyecto evolucionó y contribuyó a instalar una visión más compleja e integral del desarrollo rural.

El proyecto, en su conjunto, cumplió con la mayoría de sus objetivos si bien con limitaciones en su alcance y con diversidad de resultados en el cumplimiento de metas cuantitativas según los componentes ¹. Con respecto al componente de crédito los montos colocados superaron las metas establecidas tras la reorientación. No obstante, el enfoque adoptado por el PRODERNEA no contribuyó a asegurar un acceso sostenible a servicios financieros de la población rural pobre. Además, no se puede hablar de sostenibilidad institucional puesto que no fue posible lograr una institucionalidad del fondo de crédito. En este sentido, cabe destacar la carencia de una política de financiamiento rural como un importante limitante para el desarrollo de servicios financieros en el país. A través de los servicios de apoyo a la producción se difundieron tecnologías rentables, que resultaron consistentes con las características y naturaleza de la pequeña producción.

Los servicios prestados se concentraron en aspectos productivos y en menor medida en comercialización a pesar de los importantes desafíos en esta área.

La participación de proveedores de asistencia técnica privados fue limitada. La eficiencia del proyecto se vio afectada por la demora en la ejecución inicial, que obligó a postergar la finalización del proyecto de junio 2004 a junio 2007, lo cual incrementó la participación de los costos administrativos del proyecto en detrimento de los recursos dirigidos a los beneficiarios.

El proyecto produjo un impacto positivo en el mejoramiento del ingreso y de los activos de los productores familiares asistidos, y paralelamente en la seguridad alimentaria proveniente de la mayor producción agropecuaria de sus unidades productivas. También se constata un mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades aborígenes beneficiarias del proyecto en cuanto a un mayor acceso a servicios básicos (electricidad y agua) y una mejora en la seguridad alimentaria (si bien ésta continúa siendo precaria). Además, a pesar de algunas carencias en mecanismos de participación, los beneficiarios mantuvieron el protagonismo en la identificación de los proyectos y la aceptabilidad social del proyecto fue elevada.

Más allá de los resultados obtenidos (limitados en virtud de la modesta magnitud relativa en términos de monto de la inversión en un país de gran porte como Argentina) el proyecto debe destacarse por su contribución como movilizador de activos –sociales, financieros y físicos– y de apalancamiento de inversiones del sector público y privado. El PRODERNEA fue exitoso en fortalecer la visibilidad del sector de la pequeña producción familiar, en un país caracterizado por una extraordinaria agricultura empresarial. Igualmente fue exitoso en el apoyo a la formulación de políticas específicas que consideran la importancia de la producción familiar a nivel nacional. Esta actividad, que estuvo centrada en las acciones de la UNC del proyecto, se ejerció de diversas formas: impulsando el debate nacional en esta temática, apoyando a las actividades provenientes de la participación de Argentina en la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF) y apoyando el impulso al Foro Nacional de Agricultura Familiar (FONAF). Estas dos últimas actividades se concretan a partir del año 2004. Un impacto notable, al que contribuyó este esfuerzo, es la creación –en marzo de 2008– de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, en el ámbito de la SAGPyA.

Además, el PRODERNEA fue exitoso en introducir y consolidar propuestas innovadoras para Argentina en el plano institucional. A través del proyecto se promovió la gestión provincial combinada con una paralela a nivel nacional (UNC/SAGPyA), lo cual contribuyó a mejorar un clima de relacionamiento entre Nación y Provincias que –inicialmente– no era propicio para la acción colectiva. Otras experiencias innovadoras se refieren a la adopción de nuevos instrumentos como, por ejemplo, los vínculos con las organizaciones económicas regionales de productores, la articulación a cadenas comerciales y agroindustriales, así como algunas experiencias de articulación público-privada para la provisión de servicios a los beneficiarios.

El proyecto realizó un notable esfuerzo de sistematización y produjo un destacado volumen de evaluaciones participativas, lo que ha contribuido a fomentar una cultura de diálogo y aprendizaje entre los participantes en la región y ha servido como plataforma para apoyar los importantes esfuerzos de diálogo político. Por otro lado, las actividades de seguimiento no llegaron a implementarse como una actividad continua y su utilidad fue limitada como herramienta para la gestión.

El componente de apoyo a los pueblos indígenas (PI) aparece, en el contexto de las acciones públicas de intervención en las provincias del NEA, como una diferenciación valiosa y única dirigida a grupos sociales altamente vulnerables del medio rural y como una propuesta alternativa al asistencialismo tradicional. Los resultados han sido positivos, principalmente en capital social, así como en la visibilidad y el reconocimiento de los PI como agentes económicos e interlocutores ante los gobiernos provinciales. Sin embargo, no se consideró suficientemente en la formulación el grado crítico de pobreza en términos de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) que exhiben las comunidades y se prestó una atención limitada a aspectos culturales de las poblaciones indígenas. A diferencia de los esfuerzos dedicados al diálogo político sobre la agricultura familiar, el proyecto no propició acciones de incidencia en las políticas públicas dirigidas específicamente a los PI.

La ejecución del proyecto no incidió en la conservación de los recursos y el medio ambiente en general, ni en el desarrollo de una conciencia ambiental que creara condiciones para una demanda futura de políticas de desarrollo sustentable en una región de alta complejidad climática, expuesta a la ampliación de la frontera agrícola y donde persisten prácticas de manejo de los recursos naturales adversas para la conservación.

Recomendaciones Acordadas por las Partes

Recomendación 1.  Negociar un programa marco a nivel nacional, mientras que los proyectos específicos se negocian con cada jurisdicción. En países de gran porte y con estructuras constitucionales federadas como Argentina, deberían ser revisadas las propuestas futuras de proyectos que proponen la ejecución descentralizada en las provincias. Es necesario considerar más en profundidad los impactos de las incorporaciones graduales en el tiempo, que naturalmente ocurren, así como las especificidades y autonomías que revelan las diferentes jurisdicciones político-administrativas. Cada uno de los proyectos bajo el programa marco se negociaría con las autoridades provinciales y ante la expresión de una voluntad política explícita de ejecución de los interesados. Por otra parte, los reglamentos operativos –más allá de algunos lineamientos más generales– deberían ser establecidos en cada negociación específica.

El FIDA y el Gobierno de Argentina serían los responsables de implementar esta recomendación, la cual se vería reflejada en el nuevo COSOP y futuras operaciones financiadas por el FIDA en Argentina.

Recomendación 2.  Reforzar el capital social a través de alianzas entre los diferentes actores económicos del desarrollo rural, como eje estratégico para las políticas y los proyectos de desarrollo. Es necesario sobrepasar el límite de la producción familiar y evolucionar al conjunto de actores territoriales pertinentes. Los siguientes elementos deben ser integrados centralmente en el desarrollo rural: el apoyo a la consolidación de las organizaciones locales y regionales existentes; la articulación de los productores y el conjunto de la población rural con cadenas comerciales e industriales virtuosas; la articulación de los productores con el conjunto de servicios públicos y privados que suministran apoyo a la producción y al mejoramiento de la calidad de vida en la sociedad rural.

La SAGPyA debería implementar esta recomendación, con el apoyo del FIDA, aplicable tanto a proyectos en curso como a futuras operaciones apoyadas por el FIDA.

Recomendación 3.  Impulsar el diálogo, la investigación y el diseño de políticas sólidas de financiamiento rural en Argentina.
Algunos procesos en curso como, por ejemplo, la discusión de una política de financiamiento rural en torno a las iniciativas de la REAF ofrecen una oportunidad para el diálogo en este sentido. El FIDA, en especial, debe apoyar estos procesos de discusión y elaboración de instrumentos de políticas, identificando factores de éxito en otros países y facilitando intercambios con otros proyectos. Además, importantes lecciones pueden ser extraídas del éxito de experiencias dentro del país, como la experiencia del Fondo de Capital Social (FONCAP) y los ejemplos de las cooperativas que recibieron financiamiento del PRODERNEA en la provincia de Misiones.

El Gobierno de Argentina debería liderar la implementación de esta recomendación, con el apoyo del FIDA en el marco de plataformas de diálogo como la REAF y/u otras.

Recomendación 4.  Fortalecer el sistema de servicios de asistencia técnica rurales capaces de brindar respuestas integrales a las demandas de los productores.
Para ello se recomienda, en primer lugar, ampliar el espectro de servicios técnicos ­más allá de la actual concentración en aspectos productivos­ para incluir equipos multidisciplinarios con experiencia en áreas como mercadeo, comercialización y fortalecimiento organizacional, asegurándose de garantizar la continuidad de la asistencia técnica durante todo el proceso. En segundo lugar, es necesario apoyar iniciativas de establecimiento o refuerzo de alianzas interinstitucionales con organizaciones públicas y privadas, como por ejemplo con el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y otros. En tercer lugar, es importante fomentar el desarrollo de marcos institucionales que promuevan contrataciones cooperativas con técnicos privados, donde los poderes públicos colaboren cuando sea necesario y muy especialmente en las etapas de organización y despegue de los proyectos.

El gobierno de Argentina sería responsable de implementar esta recomendación con el apoyo del FIDA.

Recomendación 5.  Diseñar e implementar proyectos diferenciados y especializados para la mejora de las condiciones de vida de la población indígena.
Estos proyectos deberían ser independientes de aquéllos destinados a la producción familiar comercial-agropecuaria, de forma que permitan hacer una discriminación positiva en forma efectiva. Su diseño y ejecución debería llevarse a cabo con equipos técnicos multidisciplinarios formados para trabajar con la población indígena, con la participación de la población beneficiaria y bajo la dirección de actores sociales centrados en mejorar esta población objetivo. Es necesario además un marco institucional consistente que permita la incidencia y el desarrollo de políticas acordes a las necesidades de estos beneficiarios.

El Gobierno de Argentina debería implementar esta recomendación, con el apoyo del FIDA, aplicable a futuras operaciones financiadas por el FIDA.

Recomendación 6.  La sostenibilidad ambiental debe jugar un papel central dentro de la estrategia de desarrollo rural.
La problemática asociada a la mayor presión sobre los recursos naturales (hídricos, suelo, vegetación) como consecuencia del crecimiento de la frontera agrícola, explotación más intensiva y una limitada conciencia ambiental es un tema central cuyo abordaje sobrepasa las posibilidades de proyectos individuales. Se requiere un gran diálogo de políticas con foco en la sostenibilidad.

El Gobierno de Argentina debería liderar la implementación de esta recomendación, con el apoyo del FIDA en el marco de plataformas de diálogo como la REAF y/u otras.

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1/ No se alcanzó la meta de beneficiarios en asistencia técnica y crédito. No obstante se superó la meta en cuanto a monto de crédito y número de proyectos del Fondo de Apoyo a las Comunidades Aborígenes.