El consorcio central de aprendizaje

El consorcio central de aprendizaje (CCA) se ha conformado por primera vez a principios de 2005 y ha acompañado la evaluación del programa a lo largo de todo el proceso, hasta llegar a este acuerdo. Al momento de finalizarse el proceso evaluativo, la composición del CCA era la siguiente: Sr. José Antonio Mendoza Zazueta, Director General de Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO), Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); Sra. Claudia Grayeb, Directora de Organismos Financieros Internacionales, Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); Sr. Jesús Huerta, Director de Organismos Económicos Multilaterales, Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE); Sr. Timoteo Harris, Director Internacional, Nacional Financiera (NAFIN); Sr. Marco Antonio del Castillo, Coordinador General, Programas y Proyectos Especiales, Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI); Sra. Isabel Lavadenz Paccieri, Directora, División de América Latina y el Caribe, Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA); y Sr. Rodolfo Lauritto, Gerente de Portafolio, Oficina de las Naciones Unidas para Servicios de Proyectos (UNOPS).

Resultados de la evaluación

La evaluación del programa en el país (EPP) concluye que el programa del FIDA a lo largo de 25 años en México presenta características contrastantes. El análisis de la cartera de los seis proyectos financiados indica que los mismos tuvieron impactos positivos sobre la pobreza rural, en forma diferenciada según las regiones donde se ejecutaron, las comunidades, grupos beneficiarios y rubros de producción. Sin embargo, en el ámbito específico de proyectos individuales, y junto a la presencia de resultados concretos positivos y a la acumulación de experiencia muy válida, se notan debilidades tanto en las opciones como en las formas de intervención de la institución. Sin minimizar la importancia y la realidad del avance logrado por muchos de los beneficiarios en el contexto de los proyectos, se plantean dudas sobre la sostenibilidad de algunas de las actividades de los proyectos, especialmente en lo que se refiere a actividades generadoras de ingresos para los productores pobres. La evaluación concluyó que la efectividad de los proyectos es de media a baja y una dispersión territorial excesiva podría afectar centralmente los costos—la eficiencia—de las experiencias de intervención.

En gran medida, se nota mucha congruencia entre los objetivos estratégicos y los posicionamientos sobre aspectos de políticas de reducción de la pobreza y de desarrollo rural entre el FIDA y el Gobierno mexicano. Por tal motivo, los puntos débiles del programa del FIDA en México están en la implementación de los programas y, en parte, en su diseño.

No obstante la gran capacidad institucional en México para formular e implementar estrategias macro-económicas y estrategias de reducción de la pobreza, así como para diseñar e implementar los programas y proyectos correspondientes, existen varios espacios para establecer, promover y mantener un diálogo con las autoridades mexicanas sobre estos temas, especialmente en las zonas rurales. Este diálogo puede ser basado en elementos de carácter “micro”, es decir, fundamentado en lecciones de experiencia de campo, en el contexto de operaciones específicas, en regiones determinadas, y con poblaciones objetivo claramente identificadas. En el contexto nacional que no permite la adicionalidad presupuestal de los proyectos, el valor agregado técnico en términos de innovación es un elemento imprescindible para la continuidad del programa del FIDA en el país.

El FIDA tiene ventajas comparativas y puede jugar un papel importante en el combate a la pobreza en zonas rurales de México, ya que se reconoce un valor cardinal a la institución: “El FIDA va donde los otros no van”. Dentro de las ventajas más notables del FIDA se encuentran: a) flexibilidad en el diseño y formulación de programas y proyectos; b) legitimidad y credibilidad a nivel de comunidades y organizaciones de base; c) capacidad de innovar; d) una provisión de asistencia técnica directa y asesoría en varios campos, especialmente los directamente vinculados al nivel “micro”, por ejemplo, a productores y comunidades; e) una perspectiva objetiva desde el exterior sobre distintos problemas técnicos, institucionales, administrativos y organizacionales, entre otros; f) una comunicación de lecciones y un enlace con la experiencia internacional; g) un rol catalítico a través de la coordinación entre entidades de gobierno y otras, particularmente a un nivel descentralizado; h) la insistencia en normas y criterios técnicos para la asignación de recursos; i) la introducción de una mayor disciplina en la ejecución de proyectos; y j) la capacidad de promoción y de establecer “laboratorios” (pilotos) del desarrollo e innovación. Por otro lado, el FIDA no tiene ventajas comparativas a nivel “macro” en el campo de la formulación de políticas a escala nacional; pero si puede contribuir con experiencias y diálogos de base.

La pobreza rural en México sigue siendo una realidad muy preocupante y un enorme desafío. A pesar de los muchos progresos ocurridos en los últimos años, los niveles de pobreza en sus tres dimensiones —pobreza alimentaria, pobreza de capacidad de adquisición, y pobreza patrimonial— todavía son demasiado altos para un país con el nivel de desarrollo de México. La pobreza en México tiene tres caras específicas: la del mundo rural; la de mujer y la de indígena. Debido a estas características, y dado el mandato del FIDA, parece claro y justificado para la institución mantener su interés y su compromiso para contribuir a la reducción de la pobreza en las zonas rurales de México. También es justificado para el Gobierno buscar la contribución de parte del FIDA que tiene ventajas comparativas acertadas.  

Con base en el documento de la EPP México, las conversaciones con el gobierno de México, los resultados del taller y las recomendaciones del consorcio de aprendizaje, se llegaron a las siguientes recomendaciones:

Recomendaciones generales

Análisis de la relación entre el FIDA y el Gobierno de México. Definición de una nueva relación. A través de la nueva estrategia país, se propone redefinir la relación entre el Fondo y el Gobierno de México. Elementos críticos de esta nueva relación deberán considerar entre otros: a) el reconocimiento de los marcos normativos y regulatorios de los programas nacionales dentro de los cuales se propone incorporar los proyectos y programas financiados por el Fondo; b) focalización del FIDA sobre áreas geográficas específicas bien delimitadas, y sobre ciertos tipos de población-objetivo, por ejemplo poblaciones indígenas; c) elementos innovadores, tanto en el diseño como en la gerencia y la implementación de los proyectos que contribuyan a mejorar la vida y los ingresos de los beneficiarios y el acceso a servicios financieros y a la promoción del conocimiento en materias de desarrollo económico y social; d) la no adicionalidad de los fondos del FIDA en los presupuestos de las agencias ejecutoras de los proyectos; y e) un enfoque explícito sobre el monitoreo y la evaluación. Los componentes de los proyectos apoyados por el Fondo deberán incluir actividades tanto de tipo productivo y de comercialización, destinadas al aumento de la producción y productividad, como también a actividades orientadas a una mayor cohesión y formación de capital social. La naturaleza y el tipo de intervención de los proyectos apoyados por el Fondo deberán demostrar la capacidad de sostenibilidad de las actividades al final del período de inversión del proyecto, especialmente desde el punto de vista técnico y financiero.

Para dar efectividad a una nueva relación entre el FIDA y el Gobierno mexicano, se proponen principios y mecanismos de diálogo al nivel apropiado. Es indispensable asegurar un diálogo entre las autoridades del FIDA y el Gobierno mexicano, a un nivel suficientemente alto, con periodicidad y seguimiento, de acuerdo con varios principios fundamentales. Para tal propósito se acuerda organizar un encuentro formal anual entre la División de América Latina y el Caribe del Fondo con los representantes del Gobierno (Secretaría de Agricultura o de Desarrollo Rural, Secretaría de Desarrollo Social, Comisión Nacional para el  Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Secretaría de Hacienda y Crédito Publico, Secretaría de Relaciones Exteriores, Nacional Financiera y entidades ejecutoras). En el contexto de tal encuentro se recomienda cumplir con tres requerimientos básicos: i) la elaboración de una agenda formal para la reunión (temas a tratar necesariamente deben incluir: revisión y discusión del portafolio, discusión de temas operacionales pendientes, asuntos financieros y administrativos entre el FIDA y el Gobierno, temas estratégicos para la orientación del programa, discusión del programa futuro, temas de política sectorial, etc.); ii) la preparación de minutas de entendimiento con las conclusiones de la reunión, detallando los puntos y cronograma de trabajo futuro; y iii) mecanismos de distribución de la información tanto para la preparación de la reunión como de sus resultados y de las decisiones tomadas, con la asignación clara de quien será responsable de la implementación de las mismas.

El Gobierno mexicano y el FIDA proponen alinear de manera formal los modos de operación del Fondo en México. Esto requiere de una revisión formal de los modos operacionales actuales con la identificación de los problemas fundamentales y el acuerdo de ambas partes sobre los ajustes necesarios. Este ejercicio podría iniciarse de inmediato y concluir antes de la finalización del documento sobre oportunidades estratégicas nacionales (COSOP), del cual formará parte integrante. En este proceso, la Unidad de Crédito Público de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público será la contraparte del FIDA.

Recomendaciones operacionales específicas

Preparación de un nuevo COSOP. Un nuevo COSOP debería ser elaborado en consulta con las autoridades mexicanas a la mayor brevedad. El nuevo COSOP constituye un vehículo para involucrar también a otros socios del desarrollo en el país (entre otros, representantes de la sociedad civil, de los tres niveles de gobierno y de los organismos internacionales pertinentes). Su orientación tomará en cuenta los elementos fundamentales de esta EPP para México. Se recomienda empezar el proceso de elaboración del COSOP una vez alcanzado el presente Acuerdo en el punto de culminación para continuar en el segundo semestre de 2006, aprovechando el período de transición, después de las elecciones políticas de julio de 2006. A partir del 2007, el FIDA buscará una relación con la nueva administración, para terminar el proceso de preparación del COSOP de conformidad con las nuevas líneas estratégicas de la administración entrante. Se espera terminar el proceso de elaboración del nuevo COSOP en el primer trimestre de 2007.

En el contexto de la preparación del nuevo COSOP, el FIDA y el Gobierno de México identificarán los vacíos y oportunidades donde el valor agregado y rol catalítico del FIDA y las inversiones financiadas por ambos sean optimizados. El FIDA y el Gobierno identificarán claramente los programas nacionales y/o regionales mexicanos que ofrezcan espacios y condiciones para el apoyo del FIDA en el país. Del mismo modo, el FIDA y el Gobierno mexicano acordarán, en el contexto del mismo COSOP y en la fase de elaboración de cualquier nuevo proyecto, la especificidad tanto de las poblaciones objetivo de sus intervenciones, así como la definición de las áreas seleccionadas para tales intervenciones. En este contexto, se recomienda que el enfoque sobre poblaciones pobres con particular énfasis en poblaciones indígenas y los mecanismos de selección de los beneficiarios (targeting) se basen en temas comunes (por ejemplo, la participación y el enfoque de género) con acciones diferenciadas según el tipo de población, las características regionales, el tipo de proyectos, etc. La elaboración del COSOP es responsabilidad del FIDA y en este proceso de parte del Gobierno de México, la responsabilidad comprende, entre otras: proporcionar toda la información relevante para facilitar las tareas del FIDA; y determinar los pasos específicos así como los calendarios adecuados para viabilizar los acuerdos alcanzados.

Paralelamente a la elaboración del nuevo COSOP, se acuerda hacer una revisión conjunta de los sistemas de monitoreo y evaluación de los proyectos y programas en México. En sus grandes líneas, esta revisión debería reflejarse en el nuevo COSOP.

Diseño de los proyectos. Es importante para el FIDA y el Gobierno de México restablecer un marco técnico claro y fiable para la elaboración de los proyectos, y tal marco debe ser consistente y coherente con el marco normativo del Gobierno de México. En este contexto, se debe prestar particular atención al potencial innovador del FIDA, donde los proyectos que el Fondo apoya en el país, puedan considerarse proyectos pioneros y complementarios en el marco de los programas nacionales de desarrollo rural. En el diseño de proyectos y en el marco normativo de la institucionalidad mexicana, el FIDA debería destacar su participación en el acompañamiento técnico como expresión de sus ventajas comparativas en los ámbitos de capacitación, técnico, financiero, administrativo, gerencial e institucional. En términos estratégicos y de programación de la fase de preparación de los proyectos, el FIDA y el Gobierno acuerdan revisar su modo de operación para: i) acortar substancialmente el tiempo entre la preparación/evaluación ex ante del proyecto y el tiempo del comienzo de la implementación; y más particularmente el tiempo entre la aprobación por la Junta Ejecutiva del FIDA y su efectividad en el país; ii) asegurar la coherencia entre el diseño de los proyectos (y sus objetivos físicos, económicos, financieros, etc.) y la capacidad de implementación de los mismos; iii) asegurar que los arreglos institucionales previstos en el diseño de los proyectos sean fielmente reflejados en los documentos legales del préstamo; iv) coordinar con las entidades ejecutoras de contraparte responsables en la definición de las reglas de operación de programas y proyectos, el acompañamiento de la entidad que opera como agente financiero, en este caso NAFIN, y la entidad responsable en materia de contratación de financiamiento externo, en este caso la SHCP.

Implementación y supervisión. Se recomienda que el Fondo tenga una presencia más estrecha y seguida en el acompañamiento de la implementación de los proyectos y del programa en general. Se hace aquí la diferencia entre la supervisión de los proyectos y la administración de los préstamos, y el acompañamiento en términos sustantivos de la ejecución de los proyectos. Esto implica una participación directa de parte del Fondo en varias visitas de acompañamiento, junto con la institución cooperante y con personal técnicamente competente en las distintas actividades promovidas por los proyectos. Para este propósito, si bien es aceptable el reclutamiento de consultores de gran experiencia de distintas partes del mundo, se recomienda asegurar que, por una parte, exista una cierta diversidad para no depender siempre de los mismos técnicos que pueden ser demasiado rígidos y uniformes en sus recomendaciones, y por otra, un mínimo de continuidad para no correr el riesgo de incoherencia, contradicción o simple confusión entre consultores sucesivos. De cualquier modo, se recomienda incorporar consultores nacionales ya que existen muchos profesionales y empresas consultoras de muy buen nivel en México.

Monitoreo y evaluación. Con base en los indicadores definidos en el momento del diseño de proyecto se acuerda trabajar conjuntamente para la implementación efectiva del sistema de monitoreo y evaluación. Uno de los propósitos del FIDA es el de promover la innovación. El corolario de este posicionamiento es que el FIDA debe tener la capacidad de tomar riesgos, porque la innovación siempre está acompañada con un cierto grado de incertidumbre y de riesgo. Pero el otro corolario es que el FIDA y el Gobierno tienen la obligación de medir y evaluar el progreso e impacto de sus intervenciones. Ello además facilitaría los procesos de aprendizaje y ajuste de experiencias en los criterios de gerencia, de implementación y evaluación de los programas.Se acuerda trabajar conjuntamente en la identificación de criterios de monitoreo y de evaluación realistas, tanto en el diseño como en la implementación. Por ejemplo, se debe llegar a un buen entendimiento sobre las encuestas de base al inicio de un proyecto, a partir de las cuales se puede medir el avance y el progreso del proyecto. De forma general, se debe dar mucho más énfasis al tema de la medición de los resultados y de los impactos (results-based monitoring system). De forma general también, se debe mejorar la calidad y la forma de los informes de avances de los proyectos, sin los cuales no se puede hacer una evaluación adecuada.

Asociación estratégica. El FIDA no ha mantenido un diálogo permanente y relevante con otros socios del desarrollo en México, especialmente las dos grandes instituciones financieras internacionales —el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo— y las Naciones Unidas. Es indispensable mejorar la relación con estas instituciones, tanto en la fase de elaboración de los proyectos y programas del FIDA en el país, así como en la fase de implementación. Además el FIDA se puede beneficiar enormemente de muchos de los trabajos elaborados por estas otras instituciones, especialmente en el campo del diálogo de políticas macroeconómicas, trabajos analíticos sectoriales detallados, trabajos de evaluación de programas y de proyectos y otros tipos de actividad de estas instituciones que pueden apoyar al Fondo en su trabajo. El FIDA puede y debe informarse sobre los avances de estas instituciones en términos de criterios de evaluación de proyectos (técnicos, económicos, etc.). Se recomienda programar reuniones periódicas con representantes de las mismas. El propósito evidente es doble: i) aprender uno del otro, para evitar duplicaciones, incoherencias o inconsistencias entre las estrategias y las formas de operar de cada institución; y ii) consolidar estrategias con una visión de complementariedad (el FIDA tiene varias ventajas comparativas con respecto a las otras) en vez de competencia. Se acuerda que el Gobierno mexicano apoyará este proceso, propiciando una mayor sinergia entre el FIDA y sus programas, con las otras instituciones y programas. Del mismo modo se recomienda, en lo posible, operacionalizar más ordenadamente las relaciones con distintas organizaciones no gubernamentales. Esta asociación estratégica también debe considerarse para los intercambios de experiencias exitosas entre proyectos de la región y en otras partes del mundo.

Presencia del FIDA en México. El FIDA debe explorar la posibilidad y la viabilidad de una presencia activa en México. Esto no implica necesariamente la presencia permanente de un oficial del FIDA en el país, aunque ésta sería una opción altamente deseable y, por tanto, debe ser estudiada cuidadosamente. Pero hay varias formas de considerar una presencia institucional efectiva, para asegurar que el FIDA pueda desempeñar varias funciones esenciales: a) mantener un diálogo más efectivo con todos los socios importantes del FIDA en el país; b) asegurar un seguimiento más cercano de los proyectos en ejecución, dar seguimiento a las misiones del FIDA en el contexto del programa país (preparación de nuevos proyectos, supervisión de proyectos existentes, informes de terminación de proyectos), de tal modo que se puede contribuir enormemente a la coherencia y permanencia de la visión del Fondo sobre el desarrollo del país.

Implementación de las recomendaciones de la EPP

Con base en estas recomendaciones acordadas por el FIDA y el Gobierno de México a través de la SHCP, ambas partes se comprometen a establecer un cronograma detallado de las medidas concretas a ser tomadas con fechas precisas de cumplimiento y atribución de responsabilidades a unidades competentes de ambos lados. Este cronograma será establecido en un plazo de tres meses a partir de la firma del presente Acuerdo.

Leído y aprobado en la Ciudad de México, el 14 de marzo de 2006.

Por el Gobierno de México
Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Gerardo Rodríguez Regordosa
Titular de la Unidad de Crédito Público

Por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola

Isabel Lavadenz-Paccieri
Directora de la División de América Latina y el Caribe
Departamento de Administración de Programas