Evaluación de los resultados de un proyecto

Resumen ejecutivo

La República Oriental del Uruguay, ubicada en el Cono Sur entre Brasil y Argentina, tiene una población de 3 300 000 habitantes, con una densidad de 19 habitantes por km2 y es un país independiente desde 1830.

El Proyecto Uruguay Rural (PUR) fue concebido en el marco del programa sobre oportunidades estratégicas nacionales que se aprobó en 1999, como una segunda fase del Programa de Apoyo al Pequeño Productor Agropecuario, el primer proyecto financiado por el FIDA en Uruguay. En el año 2000 cuando se aprueba el PUR, comienza un nuevo gobierno cuya orientación en la agricultura y desarrollo rural era productivista, sin darle prioridad al combate a la pobreza. Combinado con la megacrisis en Argentina del 2001-2002, que repercutió fuertemente en Uruguay provocando una caída del producto interno bruto del 10,8% en 2002, y una evolución negativa en todas las variables, el PUR no fue considerado un proyecto prioritario y esto se tradujo en un bajo nivel de ejecución. Al tiempo de la Revisión de Medio Término de 2005, sólo se había desembolsado el 18% de los recursos. También cabe destacar que en el período de la evaluación hubo una seca muy importante a nivel nacional (años 2008-2009).

El monto total del préstamo aprobado en el año 2000 fue de 14 millones de dólares, de los cuales al cierre del préstamo fueron utilizados el 92%. El proyecto tuvo alcance nacional y hasta el año 2007 la supervisión estuvo a cargo de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos. A partir de ese año el FIDA se encargó directamente de la supervisión del proyecto. El objetivo principal del PUR fue la reducción de la pobreza rural, mejorando los ingresos de los beneficiarios y su calidad de vida (aspectos sobre los cuales no se ha generado información), con una estrategia que apuntó a crear un mecanismo institucional para la sostenibilidad en el tiempo de las políticas y de los instrumentos de desarrollo rural y la reducción de la pobreza en el campo.

Los objetivos específicos fueron los siguientes:

• fortalecer las instituciones del sector agropecuario a nivel central y local para asegurar la sostenibilidad de las acciones y de las políticas de desarrollo rural y fortalecer las organizaciones locales de los beneficiarios para asegurar la participación;
• asegurar y mejorar en forma sostenible el acceso a los servicios de apoyo a la producción por parte de los pequeños productores y las pequeñas y medianas empresas;
• mejorar el acceso de los pequeños productores y pequeñas y medianas empresas a los servicios financieros rurales;
• contribuir al fortalecimiento de un mecanismo institucional de coordinación de las políticas y proyectos de desarrollo rural y, por medio del sistema de monitoreo y evaluación, contribuir a acelerar los procesos de aprendizaje e innovación en materia de desarrollo rural. El párrafo siguiente muestra el resultado de aplicar al PUR los criterios evaluativos del FIDA en los que se descompone el desempeño del proyecto.

Pertinencia: los componentes del proyecto correspondieron adecuadamente al diagnóstico, y el diseño del proyecto era coherente con los objetivos. La calificación correspondiente a pertinencia es de 5 (satisfactoria).

Eficacia: si bien el PUR no consiguió alcanzar todos sus objetivos, fue capaz no sólo de llegar sino también de sobrepasar las metas en áreas clave en las que el Gobierno de Uruguay ha continuado avanzando después del cierre del PUR. La calificación correspondiente a eficacia es de 5 (satisfactoria).

Eficiencia: la información disponible sobre la eficiencia del PUR es muy limitada. Sin embargo, cabe señalar el efecto negativo sobre la eficiencia de la doble postergación de la fecha de cierre del proyecto; la dispersión de la población fue otro factor que afectó la eficiencia, junto con las modalidades de intervención adoptadas. La calificación correspondiente a eficiencia es de 3 (moderadamente insatisfactoria).

Innovaciones y escalamiento. El PUR apoyó la introducción de innovaciones institucionales (Mesas de Desarrollo Rural, Comités de Crédito Local, creación de la Dirección General de Desarrollo Rural) para la lucha contra la pobreza rural en Uruguay, lo cual en parte fue posible por la incorporación de equipos multidisciplinarios, integrados por profesionales no sólo de las disciplinas agropecuarias tradicionales sino también con especialistas provenientes de las ciencias sociales. Las Mesas de Desarrollo Rural son plataformas de articulación público-privado, que no existían antes y han permitido a las poblaciones pobres participar en diálogos con el sector público y privado para hacerles llegar sus demandas. Los Comités de Crédito Local son nuevas formas de gestión de los créditos para poblaciones rurales pobres, dando un papel central a la propia población, que trabaja voluntariamente en los Comités, utilizando su conocimiento local y movilizando el control social para colocar presión en el pago de los compromisos. Finalmente, la creación de la Dirección General de Desarrollo Rural, impulsada por el PUR, es una innovación organizativa del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, que permite alcanzar mayor eficacia y eficiencia en las intervenciones orientadas a combatir la pobreza rural, facilitando la coordinación de intervenciones y generando oportunidades para el escalamiento de las innovaciones. Estas innovaciones han tenido un impacto significativo sobre las instituciones y políticas públicas del Uruguay para combatir la pobreza rural, con altas perspectivas de sostenibilidad. Además, cabe señalar que el PUR también consiguió avances en igualdad de género y empoderamiento de la mujer que han sido institucionalizados.

En síntesis, cuando en el año 2005 asume en Uruguay un nuevo gobierno, fuertemente orientado a combatir la pobreza y a promover la participación popular, el PUR aceleró su implementación, que había sido lenta durante sus primeros años de ejecución. El PUR contribuyó particularmente a partir de ese año a un desarrollo institucional orientado a eliminar la pobreza rural tanto a nivel micro, con la formación y consolidación de Comités de Crédito Local, a nivel meso, con las Mesas de Desarrollo Rural, que permiten la coordinación público privada, y a nivel macro, con la creación y apoyo a (y en) la Dirección General de Desarrollo Rural en el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. Estos resultados fueron alcanzados por la combinación de un conjunto de factores: el compromiso del Gobierno de Uruguay, un diseño de proyecto que identificó adecuadamente las brechas institucionales y el modo en que podían solucionarse, y una participación activa del FIDA en la supervisión del proyecto. Tres aspectos críticos son elaborados en las conclusiones del informe: el desfasaje entre el ciclo del proyecto y el ciclo político, las deficiencias del seguimiento y la evaluación y la falta de aprovechamiento de la experiencia mundial del FIDA en financiamiento rural y asistencia técnica para las poblaciones rurales pobres. Finalmente, para cada una de estas cuestiones, el informe propone recomendaciones específicas.