Préambule

L’Accord conclusif se base sur les réflexions et discussions des partenaires relatives aux constats et recommandations figurant dans le Rapport d’évaluation du programme de pays de mai 2004 ; il regroupe les recommandations essentielles que les partenaires concernés ont convenu d’intégrer dans la préparation du futur COSOP.

Cet accord a été rédigé sur la base d’une première discussion des recommandations du rapport lors de l’atelier national sur l’Evaluation du programme de pays, les 13 et 14 mai 2004, ainsi que d’un échange de vues par correspondance. Il a été finalisé le 17 février 2005 en marge des travaux du Conseil des Gouverneurs.

Le partenariat de l’Evaluation du programme de pays (EPP) était constitué par des représentants des autorités béninoises (MAEP, Ministère des finances, structures décentralisées), de la communauté des ONG, des organisations paysannes, de quelques partenaires au développement ainsi que du Département pour l’Afrique de l’ouest et centrale et du Bureau de l’évaluation du FIDA.

Les principales étapes de l’EPP ont été la préparation du Document d’orientation, les évaluations préparatoires des projets, les auto-évaluations par les projets et la mission EPP proprement dite, qui a été effectuée du 12 novembre au 3 décembre 2003. Dernière étape, l’Atelier national organisé les 13 et 14 mai 2004 à Cotonou, qui a regroupé une centaine de représentants des structures précitées.

Les principaux constats de l’EPP

L’EPP a trouvé tout d’abord que le programme du FIDA au Bénin est un bon programme qui donne de bons résultats et a un impact réel sur la pauvreté et mérite pleinement d’être poursuivi. Toutefois, la question de la durabilité et de la portée se pose pour un certain nombre d’activités.

Dialogue, partenariat et participation

La participation à la formulation du COSOP. L’objectif ultime des programmes et des projets du FIDA est de contribuer à la réduction de la pauvreté en milieu rural, notamment en augmentant les revenus des couches pauvres de la population, en assurant leur sécurité alimentaire, en facilitant leur accès au capital, à des technologies de production, à des ressources naturelles, et en les mettant en mesure d’assurer elles-mêmes leur développement. L’EPP a constaté que le COSOP de 1997 concordait dans ses grandes orientations avec les politiques du Bénin, mais qu’il avait été élaboré assez unilatéralement et qu’il était resté un document peu connu des partenaires béninois. Fin 2002, le Conseil d’administration du FIDA a approuvé une procédure d’élaboration des COSOP à travers un processus participatif qui implique toutes les instances concernées du pays dont il s’agit, afin d’assurer son appropriation par les autorités du pays. Le FIDA a aussi précisé la politique qu’il entend suivre dans un certain nombre de secteurs. Au cours des dernières années, les autorités béninoises ont pour leur part précisé leurs politiques en matière de développement de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche ainsi qu’en matière de lutte contre la pauvreté.

Les partenariats stratégiques et le dialogue des politiques. La coopération du FIDA, pour importante qu’elle soit au Bénin, n’est qu’un élément parmi de nombreuses autres activités de coopération. Le FIDA a pour politique générale de favoriser l’établissement de partenariats stratégiques sur deux plans : le renforcement de l’efficacité des opérations par une meilleure coordination entre différents intervenants et par la mise en commun d’expériences positives (innovations réussies) d’une part, et d’autre part un dialogue sur les politiques de développement pour jouer son rôle d’avocat des plus pauvres. L’EPP a constaté qu’un certain nombre d’initiatives heureuses ont été prises par les responsables des Unités de gestion de projet du FIDA. Mais elles restent néanmoins bien en deçà de ce qui serait souhaitable. L’EPP a également relevé que le dialogue des politiques de développement requiert une action dans la durée. Le dialogue est aussi la volonté de convaincre et la capacité d’être convaincu par le partenaire ; il implique donc de la souplesse et une faculté d’adaptation des activités en fonction des résultats du dialogue. En d’autres termes, c’est poser la question d’une présence plus marquée et plus permanente du FIDA au Bénin et aussi d’un rôle accru des autorités béninoises dans la coordination existante des aides extérieures, ainsi que des méthodes d’adaptation des activités.

La souplesse et la gestion des risques. Les programmes et projets du FIDA ont un volume important et sont engagés pour des périodes relativement longues, ce qui est dans la nature du processus de coopération. Toutefois, les partenariats stratégiques, la coordination, les adaptations de politiques dans le cadre du dialogue, de même que l’expérience acquise, peuvent requérir des modifications dans la mise en œuvre de ces programmes et projets par rapport à leur formulation initiale. L’EPP a constaté qu’une certaine souplesse existait dans cette mise en œuvre. De même, le FIDA veut promouvoir l’innovation par l’introduction de nouvelles techniques, méthodes et approches de développement ; donc il est disposé à prendre des risques inhérents à tout essai d’innovations et à surmonter les crises qui peuvent en découler. L’EPP a recueilli l’impression que le FIDA laisse la gestion de tels risques ou de telles crises à la responsabilité de ses collaborateurs qui l’assument peu ou prou à leurs risques et périls. Dans le même ordre d’idées, l’EPP a noté que la supervision de l’avancement des projets attribuait une grande importance aux aspects quantitatifs et portait trop peu sur les aspects qualitatifs, innovateurs et stratégiques. L’EPP a remarqué avec satisfaction que les responsables des unités de gestion y faisaient face et se montraient très ouverts à cet égard. Ces questions concernent tout particulièrement les rapport du FIDA avec les "institutions coopérantes" chargées de la supervision des projets et de l’administration des prêts.

La participation des bénéficiaires. L’EPP a constaté que la pérennité des activités soutenues par un projet de développement est en bonne partie fonction de l’appropriation qu’en font les bénéficiaires. Cette appropriation est d’autant plus aisée que les bénéficiaires ont été étroitement associés à la formulation des activités et à leur suivi. La traduction opérationnelle de la participation des bénéficiaires s’est améliorée graduellement depuis le COSOP de 1997. Il est noté une participation effective des principaux acteurs aux différentes phases de cycles des projets.

Aider les pauvres à maîtriser leur développement

Le ciblage des bénéficiaires. En exécution de son mandat, le FIDA veut contribuer à la réduction de la pauvreté en milieu rural. Les projets du FIDA au Bénin appliquent deux méthodes qui paraissent porter leurs fruits : d’une part, l’auto-ciblage, par lequel l’offre du projet attire "automatiquement" le groupe cible qui seul y a intérêt. Les Associations de services financiers (ASF) s’y prêtent bien, dans la mesure où ce sont les plus pauvres et les pauvres qui ont intérêt, individuellement ou collectivement, à devenir membres et à bénéficier des services de prêts. Il apparaît toutefois que les jeunes des deux sexes ne sont pas, à l’heure actuelle, très sensibles à cette méthode. D’autre part, le ciblage discuté par lequel l’animateur au niveau du village identifie avec la communauté qui participera aux activités du projet ; il apparaît que cette façon de cibler ait donné de bons résultats, qui toutefois dépendent de la qualité des prestataires de service et des relations au sein du village. En effet, elle peut aussi être faussée par des rapports de forces sociaux où les notables locaux se font les porte-parole et désignent les bénéficiaires. Il est aussi apparu parfois que la promotion des femmes entraîne des tensions au sein de la famille ou de la communauté, car l’autonomie accrue dont elles jouissent est mal vue et ne correspond pas à une vision traditionnelle des rôles. Il s’avère nécessaire de mettre en œuvre une intermédiation sociale dans nos communautés pour améliorer les conditions de la femme rurale.

Sensibilisation collective et réalisation individuelle. Il est évident que seule une méthode de sensibilisation collective des groupes cibles aux objectifs visés par le projet ou le programme permet de toucher un grand nombre de personnes. Il en va généralement de même pour les activités de formation qui s’adressent à un groupe. Par contre, l’EPP a constaté que cette approche collective était aussi utilisée pour inciter les bénéficiaires à former des groupements d’autopromotion (appelés aussi groupements de production) qui requièrent ensuite un effort particulier de la part de l’encadrement pour les appuyer institutionnellement afin qu’ils deviennent des entités économiquement viables – ce qui ne paraît pas réaliste dans nombre de cas. Cette prolongation de l’approche collective aux activités de production s’est révélée ni efficace, ni efficiente, les bénéficiaires paraissant beaucoup plus motivés par une production individuelle, voire familiale. Ainsi par exemple, les crédits obtenus par un groupement sont ensuite répartis entre ses membres pour financer une production individuelle.

Participation et/ou appropriation ? Les projets du FIDA appliquent une approche « faire faire" par laquelle le projet recourt à des prestataires de services pour encadrer les populations bénéficiaires et à des prestataires de services (ONG, entrepreneurs privés, etc.) pour réaliser les activités qui figurent au programme, et cela de manière plus ou moins participative. L’approche « faire avec" est une méthode par laquelle le projet recourt à des prestataires de services pour accompagner les populations bénéficiaires, pour les sensibiliser et leur apprendre à prendre des décisions et à les exécuter (y compris les rapports contractuels) ; les activités figurant au programme sont considérées comme un cadre dans lequel ces populations déterminent ce qui correspond à leurs besoins, décident ce qu’elles peuvent faire elles-mêmes et choisissent à qui elles désirent faire appel pour ce qu’elles ne savent pas faire. Cette approche est évidemment plus responsabilisante, plus "appropriative" que la première, mais plus exigeante. L’EPP a constaté que les responsables de projets sont sensibles à cette problématique mais qu’ils manquent peut-être d’expérience en cette matière assez délicate. En effet, son introduction successive requiert une certaine prudence et une méthode solide qui se gardent d’un populisme facile ; elle implique un transfert de compétences, donc de pouvoirs, et les connaissances nécessaires à leur bon exercice doivent être acquises et renforcées par la pratique. C’est un processus d’apprentissage qui est requis pour que les bases d’une maîtrise locale soient solides ; ainsi, les deux approches doivent co-exister pendant un certain temps.

Offrir des alternatives économiquement viables. L’EPP a constaté que les activités génératrices de revenus n’avaient pas toujours une rentabilité suffisante pour assurer une vie familiale décente et que les marchés locaux étaient facilement saturés. Ces activités gagneraient à s’insérer dans une filière où les projets pourraient nouer des liens avec d’autres intervenants en aval. Là où les terres sont rares, un paysan pauvre qui développe sa production et accroît ses emblavures risque de le faire au détriment des plus faibles qui devront quitter la terre. Il en est de même pour les pêcheurs. La seule solution, particulièrement dans le sud du pays, est la promotion d’activités en dehors de l’agriculture et de la pêche proprement dites.

Les compétences du FIDA dans une approche holistique du développement

Coordination et synergie. Un développement rural efficace implique souvent des activités complémentaires en marge des domaines de compétences propres à l’organisation concernée. Elle peut évidemment élargir ses champs de compétences pour y répondre ; elle peut aussi chercher à emprunter, à moindre coût, ces compétences auprès d’autres organisations. Elle doit insérer sa sphère de compétences dans un ensemble plus vaste. Et ainsi éviter de recréer ce qui existe déjà. L’inverse est également vrai. Deux exemples pour illustrer le propos : les projets soutenus par le FIDA devraient mettre davantage l’accent sur l’alphabétisation fonctionnelle des bénéficiaires : faut-il que le FIDA développe des méthodes et du matériel pédagogique propre, ou faut-il qu’il utilise ce que d’autres ont déjà mis en point au Bénin ? Le FIDA a acquis une expérience certaine en matière d’ASF pour le microcrédit de proximité : faut-il que d’autres organisations développent des modèles relativement semblables plutôt que d’emprunter l’expérience du FIDA ?

Créer des passerelles. Grâce aux activités des projets du FIDA (activités génératrices de revenus AGR, ou micro-crédit de proximité ASF, par ex.) certains bénéficiaires sont sortis de la pauvreté et ne sont plus tout à fait pauvres. Ils ne font plus partie du public cible. Néanmoins, ils ont besoin d’un appui financier ou organisationnel, peut-être différent, pour continuer de progresser. La même problématique se pose en ce qui concerne l’insertion de certaines activités dans des filières lorsque les projets n’interviennent qu’à un stade précis qui résout certains problèmes, mais en crée d’autres (ex. la promotion de la culture et de la transformation du manioc qui se heurte rapidement à l’étroitesse du marché local).

Un programme ou des projets : une certaine centralisation. Les quatre projets en cours soutenus par le FIDA au Bénin forment un tout cohérent et présentent beaucoup de similitudes. Ils ont, dans les grandes lignes, les mêmes objectifs généraux et des composantes similaires, bien que dans des proportions variables. Ainsi, ces quatre opérations individuelles peuvent être considérées comme un programme cohérent d’appui au programme gouvernemental. Par contre, certains instruments de gestion ne sont pas similaires du fait, en partie, que les institutions coopérantes ne sont pas les mêmes, d’où une gestion programmatique difficile. Le programme d’appui du FIDA s’inscrit bien dans la Stratégie de réduction de la pauvreté adoptée par les autorités béninoises. Le prochain COSOP pourrait suivre les mêmes orientations.

Appui à la décentralisation. La décentralisation et les structures communales se mettent en place au Bénin. Le cadre juridique et réglementaire a été fixé, les élections ont eu lieu. Mais les autorités politiques et administratives communales sont encore assez faibles pour faire face à leurs tâches. La Commune (et les villages qui en font partie) peut devenir le lieu où les interventions de différentes aides extérieures doivent nécessairement se coordonner dans l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan de développement communal. Les Unités de coordination des projets ont entamé une réflexion à ce propos.

Les recommandations

Le rapport de l’EPP et les recommandations qui y étaient formulées ont fait l’objet de discussions approfondies lors de l’Atelier national.

Dialogue, partenariat et participation

La participation à la formulation du COSOP

Le prochain COSOP pour le Bénin, qui restera un document de politique propre au FIDA, se conformera aux décisions du Conseil d’administration du FIDA de fin 2002. Son orientation générale en faveur de la réduction de la pauvreté rurale sera maintenue et il portera une attention particulière à ses liens avec le DSRP et les documents fondamentaux de politique agricole adoptés ces dernières années par le Bénin, pour assurer son appropriation par les autorités béninoises. Il sera préparé à travers un processus participatif qui impliquera toutes les instances béninoises concernées.

Les documents du FIDA de politique générale, sectorielle ou régionale qui ont une influence sur la conduite des projets en cours, devront être diffusés de façon ciblée, à travers un volet de communication adapté au contexte national.

Les partenariats stratégiques et le dialogue des politiques

Des partenariats stratégiques doivent continuer à être recherchés avec les bailleurs de fonds actifs au Bénin et non pas qu’avec les institutions coopérantes, pour éviter les doublons et faire bon usage de ce qui existe déjà, dans un esprit de concertation et de coordination qui doit être dynamisé. Cette coordination doit être profitable à chacun ; elle peut aussi faciliter le rôle des institutions publiques. Le FIDA doit sensibiliser à ce sujet les coordinateurs des Unités de gestion des projets, tout comme son personnel et ses consultants. De plus, il faut chercher à inclure des mécanismes institutionnels et/ou organisationnels pour donner la possibilité au Partenariat d’être effectif.

La présence du FIDA au Bénin doit être affirmée et plus permanente pour participer au dialogue des politiques de développement et pour jouer son rôle d’avocat des plus pauvres. Une solution devrait être trouvée (l’idée a été avancée d’une représentation nationale du FIDA au Bénin) qui permette aussi d’accroître la coordination avec d’autres bailleurs de fonds et la synergie entre les projets du FIDA. Les coordinateurs d’Unité de gestion devraient être encouragés à participer plus activement à des dialogues de politiques dans les domaines de leurs compétences.

La souplesse et la gestion des risques

Le FIDA doit examiner si ses pratiques de gestion actuelles offrent le cadre requis pour gérer la souplesse, l’innovation et les risques, et au besoin les adapter. En particulier, les décisions prises dans ce cadre doivent être mieux documentées.

Il convient que les projets présentent des rapports qui analysent mieux les aspects qualitatifs, innovateurs et stratégiques des projets et que les institutions coopérantes fassent de même. Le FIDA doit examiner comment préciser l’orientation des supervisions et établir des standards minimaux de supervision qui feront partie des mandats confiés aux institutions coopérantes.

La participation des bénéficiaires

Le prochain COSOP doit présenter des orientations claires sur les différents aspects d’une participation renforcée des bénéficiaires à la formulation et la gestion du programme. Elles doivent être élaborées à la suite d’un examen des expériences faites et des différentes modalités utilisées dans les projets du FIDA et d’autres agences de coopération et préciser comment capitaliser les expériences dans un processus d’apprentissage.

Aider les pauvres à maîtriser leur développement

Le ciblage des bénéficiaires

Un dialogue entre le FIDA, les autorités et les acteurs du monde rural devrait fixer la stratégie à l’égard des pauvres dont le succès les fait sortir des limites des groupes cibles. Ils doivent être accompagnés pour consolider leur situation (voir aussi 27/31).

Si les jeunes restent un groupe cible, l’offre qu’il faudrait leur proposer devra prendre en compte leurs préoccupations pour avoir des chances de les intéresser.

Le prochain COSOP devra prendre en compte les politiques générales du FIDA concernant les femmes et présenter des orientations sur les questions de promotion de la femme qui prennent en considération les difficultés auxquelles elles font face.

Sensibilisation collective et réalisation individuelle

Il faut conserver pour les activités qui s’y prêtent (sensibilisation, formation par exemple) l’approche collective par groupement pour atteindre un maximum de personnes. Une réflexion approfondie devra être menée sur cette approche et ses modalités opérationnelles, qui doivent aussi miser sur le dynamisme individuel pour d’autres activités (production par exemple).

Participation et/ou appropriation ?

Une étude d’opportunité et de faisabilité de l’approche de l’accompagnement ("faire-avec"), qui responsabilise plus les bénéficiaires, doit être effectuée en vue de la formulation du prochain COSOP, de manière à identifier les domaines d’intervention qui en profiteront et les besoins d’appui aux cadres des projets pour la maîtriser. Si le COSOP retenait cette approche, elle devrait être graduellement appliquée dans les projets existants et bien accompagnée de manière à ne pas perdre les acquis d’efficacité des UCP.

Offrir des alternatives économiquement viables

Une réflexion stratégique doit inspirer la rédaction du prochain COSOP, d’une part pour savoir comment augmenter la rentabilité des activités productrices de revenus dans une optique de filière et quelles alliances nouer à cet effet et, d’autre part, comment promouvoir des activités "hors-sol" (petit élevage en stabulation, transformation de produits agricoles et de la pêche, artisanat, micro-entreprises, etc.) qui offrent un revenu familial décent qui ne reposent pas sur la disponibilité de terres ou les activités de pêcheurs. Il faut en effet diminuer la pression sur les terres dont la possession doit être sécurisée.

Les compétences du FIDA dans une approche holistique du développement

Coordination et synergie

Le FIDA doit concentrer ses activités sur un certain nombre de domaines de façon aussi complète que possible, mais il ne peut couvrir l’ensemble des besoins du développement rural en faveur des plus pauvres. C’est pourquoi la coordination des activités, les alliances stratégiques et le dialogue des politiques doivent prendre plus d’importance à l’avenir.

Ainsi, par exemple, le système de microfinance de proximité (les ASF) doit être étendu, renforcé par une structure faîtière légère qui assure la formation du personnel, qui fixe les règles de gestion, qui veille à la viabilité financière des ASF, qui passe des alliances avec d’autres systèmes poursuivant les mêmes buts et appliquant des méthodes semblables, qui offre des passerelles vers d’autres institutions à ses membres qui ont besoin de crédits plus élevés, et qui se fasse l’avocat de la microfinance auprès des instances nationales chargées de la supervision des systèmes d’épargne et de crédit. Le but ultime étant un système qui acquiert progressivement son autonomie institutionnelle et sa viabilité économique. Le soutien du FIDA doit lui être acquis durant toute cette période de structuration.

Créer des passerelles

Lorsque le FIDA fixe des limites à son cadre d’intervention pour des raisons pratiques et de compétences, il doit veiller à offrir des passerelles vers d’autres institutions qui peuvent répondre aux besoins qu’il ne peut satisfaire.

Par exemple, une stratégie doit être établie à l’égard des pauvres dont le succès les fait sortir des limites des groupes cibles : une offre additionnelle jusqu’à un certain point par les projets du FIDA et/ou l’organisation de passerelles vers d’autres institutions.

Par exemple encore, les activités génératrices de revenus fondées sur une production améliorée de l’agriculture, du petit élevage, de la pêche devraient s’insérer, pour être plus rentables, dans des filières de transformation et de commercialisation, du plan local au plan national, et des alliances devraient être passées avec des intervenants aux différentes étapes des filières, les projets du FIDA se concentrant sur un segment de la filière. Une collaboration plus étroite devrait être établie avec les organisations paysannes par zone géographique et par filière.

Un programme ou des projets : une certaine centralisation

Dans le prochain COSOP, il convient de mettre l’accent sur des projets/programmes nationaux plutôt que régionaux. Une centralisation plus poussée en un programme national unique regroupant toutes les interventions du FIDA se heurterait à un certain nombre de difficultés et de complications qui risqueraient de poser plus de problèmes que d’offrir des solutions. Des projets/programmes nationaux facilitent la cohérence et la coordination stratégiques, chacun attaquant une dimension de la pauvreté rurale de façon spécifique et professionnelle.

Pour faciliter les comparaisons et retenir sur la base de l’expérience les solutions les plus rationnelles et les moins onéreuses, il convient que tous les projets adoptent des définitions harmonisées pour l’imputation budgétaire des dépenses par catégorie et sous-catégorie. Le FIDA doit parvenir à unifier les plans comptables des projets, indépendamment de l’institution qui assure la supervision.

35. Les cellules de suivi-évaluation sont nécessaires à la conduite de chaque projet/programme et leurs travaux très utiles pour assurer la supervision et l’information. Néanmoins il conviendrait, dans un souci de rationalisation et d’économie, d’examiner si tous leurs travaux et les périodicités retenues correspondent à des besoins réels.

Mais aussi un appui à la décentralisation

Une réflexion stratégique doit être entamée sur l’articulation entre les activités des projets et le développement de la Commune et sur l’appui qui peut être apporté à un certain nombre de communes où les projets sont particulièrement présents, afin de les aider à établir et à mettre en œuvre leur plan de développement et de renforcer la coordination entre les différents intervenants, y compris entre partenaires de développement.