Evaluation intermédiaire

Objectifs, processus et partenariat clé de l'évaluation

L'évaluation intermédiaire du Deuxième Programme National de Gestion de Terroirs conduite par le Bureau de l'évaluation du FIDA, intervient en fin de première phase (février 2002 – juin 2007). Elle est centrée sur 3 dimensions: (1) la performance du programme (pertinence, efficacité et efficience); (2) les impacts du programme sur la pauvreté rurale ainsi que leur durabilité et le caractère innovant du projet, et (3) la performance du FIDA et de ses partenaires. Après une mission préparatoire en mars 2007 et un travail d'auto-évaluation par le projet, la mission principale d'évaluation s'est déroulée du 10 juin au 4 juillet 2007. Les évaluateurs ont combiné trois sources d'informations: entretiens avec les acteurs et partenaires du PNGT2, études bibliographiques et observations sur le terrain dans 6 provinces.

Une réunion de synthèse a été organisée au PNGT2 avec les partenaires gouvernementaux et financiers, qui a permis de discuter de l'aide-mémoire de la mission. Le rapport de l'évaluation a été finalisé avec prise en compte des commentaires du Partenariat clé de l'évaluation.

Le Partenariat clé de l'évaluation était constitué des institutions directement impliquées dans la préparation et la mise en œuvre du projet, vers lesquelles la majorité des enseignements et recommandations de l'évaluation sont orientés. Il comprenait les membres suivants: (1) le Gouvernement du Burkina Faso (Ministère des finances et du budget et Ministère de l'agriculture, de l'hydraulique et des ressources halieutiques); (2) la Coordination nationale du projet; (3) les bailleurs (la Division Afrique de l'Ouest et Central du FIDA; le Bureau de pays de la Banque mondiale; l'Ambassade du Danemark; la Direction de pays du PNUD); (4) la Division de conseil technique du FIDA et (5) le Bureau de l'évaluation du FIDA. Un atelier national de conclusion s'est tenu à Ouagadougou le 22 novembre 2007 regroupant le Partenariat clé et la majorité des autres acteurs concernés par le projet.

Le présent document intègre les principales recommandations de l'évaluation débattues à cette occasion.

Constats principaux de l'evaluation

Encrage institutionnel et financement du projet. Faisant suite au Programme National de Gestion de Terroirs financé par la Banque Mondiale, le PNGT2 a été formulé en 1998 par le Gouvernement du Burkina Faso.

Le projet a été identifié par l'Association pour le Développement International (IDA) en octobre 1998 et pré-évalué au cours de 2000. Le projet a été approuvé par les Conseils d'administration du FIDA et de l'IDA, respectivement en mai et septembre 2000. Le lancement officiel de la première phase a eu lieu en février 2002.

Le projet est placé sous la tutelle du Ministère de l'Agriculture, de l'Hydraulique et des Ressources Halieutiques (MAHRH). Le coût total de la première phase du PNGT2 était estimé à 114,85 millions $EU. Sa source de financement principale provenait de la première tranche d'un crédit de programme adaptable de l'IDA (66,7 millions $EU). La première phase était cofinancée pari passu par un prêt du FIDA (No. 535-BF) d'un montant de 11,44 millions $EU.

L'Institution coopérante, assurant la gestion du prêt et la supervision du projet pour la part du FIDA, était l'IDA. Le montage financier du projet était bouclé par la contribution de contre-partie du Gouvernement de 14,30 millions $EU, une participation des bénéficières de 9,15 millions $EU et un don du Danemark (4,2 millions $EU) finançant le système de suivi-évaluation.

Principales réalisations. D'une manière globale les résultats quantitatifs importants affichés, tant dans le domaine des ressources physiques qu'humaines, sont à rapprocher de la gestion d'ensemble du PNGT2. Ils témoignent de l'efficacité de la coordination et des prestataires de service locaux mobilisés. La composante de Renforcement des capacités locales a notamment permis l'établissement de 2 981 Commissions Villageoises de Gestion de Terroirs, la planification au niveau villageois, la formation technique des populations, l'alphabétisation, la sensibilisation et la formation en matière de santé et l'organisation de la gestion-entretien des investissements.

La composante FIL a développé une démarche de cofinancement des investissements communautaires impliquant la maîtrise d'ouvrage locale. A travers les guichets villageois et provincial, 9 622 conventions ont été signées et près de 18 250 microprojets réalisés, pour une moyenne de 10 millions FCFA investis par village. Le guichet provincial était un échec à cause de procédures trop lourdes de passation des marchés et l'absence d'une démarche permettant de faire émerger des projets structurants au niveau inter-villageois. Pour promouvoir un environnement institutionnel favorable au développement rural décentralisé, la composante de Renforcement institutionnel s'est appuyée sur 5 grands champs d'activités: établissement ou revitalisation de 45 Cadres de Concertation Technique Provinciaux (CCTP), renforcement des capacités des prestataires de services, développement d'outils d'aide à la décision, appui au processus de décentralisation en zone rurale et, finalement, appui aux structures chargées de la décentralisation. La composante Opérations pilotes de sécurisation foncière a connu de grandes difficultés nécessitant un recentrage stratégique à mi-parcours (2004).

Elle a travaillé sur le développement d'un guide pratique de sécurisation foncière, l'appui au fonctionnement d'un forum national sur le foncier rural, l'ébauche d'une stratégie et d'un plan d'action nationaux et le développement de démarches de sécurisation foncière des investissements communautaires et de règlement à l'amiable des différends entre agriculteurs et éleveurs.

Pertinence, efficacité et efficience du projet. Le PNGT2 a soutenu des interventions pertinentes au niveau des villages et provinces et au niveau national, qui répondaient bien aux besoins de la majorité de la population rurale et étaient en ligne avec les politiques et stratégies du Gouvernement.

L'expérimentation du transfert de maîtrise d'ouvrage au niveau local villageois était une proposition aussi ambitieuse que courageuse. En revanche, la méthode de planification participative du projet ne prévoyait pas de mécanisme adéquat pour assurer l'inclusion des populations rurales les plus pauvres et marginalisées. L'efficacité du PNGT2 est jugée satisfaisante au vu des objectifs spécifiques du projet. Le projet a été très efficace en termes d'amélioration de l'accès des paysans pauvres aux infrastructures sociales. Des réalisations physiques utiles ont été réalisées dans un grand nombre de villages touchant à la santé, à l'éducation et l'accès à l'eau potable. Le projet a aussi réussi assez bien à améliorer la capacité de gestion des groupes de bénéficiaires, en particulier la capacité des CVGT à gérer des microprojets d'investissement local. Le rendement des investissements publics au niveau local a été amélioré ainsi que la capacité d'absorption des zones rurales.

En matière de renforcement institutionnel, le PNGT2 a soutenu avec succès le processus de décentralisation engagé au niveau national, et stimulé la concertation entre les acteurs du développement rural à l'échelle provinciale. L'efficacité du projet était pourtant parfois assez faible sur le plan qualitatif, notamment en ce qui est du renforcement des capacités locales de gestion des ressources et infrastructures communautaires. La composante sécurisation foncière isolée et trop ambitieuse, n'a pas atteint les résultats escomptés. Le dispositif de gestion de ce projet de grande envergure a été efficient dans l'utilisation des ressources humaines. Les microprojets financés par le FIL en maîtrise d'ouvrage locale ont présenté un bon niveau d'efficience, comparaison faite aux projets et programmes de développement rural avec la maîtrise d'ouvrage par le projet ou l'Etat.

Impacts. La première phase du PNGT2 a déjà obtenu des impacts visibles à 3 niveaux: (1) la dotation de 3/8 des villages du pays en infrastructures et services sociaux essentiels, (2) la création de conditions humaines et sociales favorables à la maîtrise d'ouvrage au niveau villageois et (3) une contribution indéniable au processus de décentralisation. Faute d'une stratégie volontariste et efficace de ciblage, le projet n'a pas souvent réussi à atteindre les catégories les plus marginalisées et démunies, en particulier les femmes et les jeunes. Les modalités de cotisation aux investissements et services prônées par le projet visaient une meilleure appropriation et gestion des investissements par les bénéficiaires, mais ont parfois induit des pratiques irrégulières (tels que la récupération d'une partie de la contribution duvillage auprès des entrepreneurs) et des mécanismes de différenciation des droits d'accès aux biens publics en faveur des moins pauvres. Les impacts au niveau de l'environnement ont été trop faibles parce que les interventions en matière de gestion des ressources naturelles (GRN) n'étaient généralement pas une priorité dans les plans d'investissement annuels des villages pour deux raisons. Premièrement, les microprojets étaient généralement confinés au niveau d'un village et devaient être exécutés au cours d'une année, ce qui était souvent inapproprié pour des initiatives de gestion des ressources naturelles communes.

Deuxièmement, les communautés rurales préféraient généralement les investissements « durs » (telles que les infrastructures) qui exigeaient relativement moins de temps et d'efforts de leur part.

Durabilité. L'évaluation a noté un certain nombre d'indices favorables à la durabilité des acquis du projet, tels que les évolutions politiques et institutionnelles accompagnées par le projet en matière de décentralisation, l'appropriation par les bénéficiaires des microprojets émanant des planifications villageoises et l'émergence d'organisations communautaires (CVGT et comités de gestion) susceptibles de valoriser et pérenniser les effets des infrastructures réalisées. En revanche, la mise en valeur de certaines infrastructures communautaires reste faible et les systèmes d'opération et de maintenance de nombreux investissements restent fragiles. Le financement post-projet des sessions de CCTP reste aussi une question en suspens.

Performance des partenaires. Le Gouvernement et ses différentes agences ont conduit de façon satisfaisante ce projet de grande ampleur et aux enjeux importants eu égard à la décentralisation. Le FIDA a apporté une partie significative du financement du projet, mais son implication dans la conception, la mise en œuvre et le suivi du PNGT2 était faible. Le fait que le FIDA ait délégué la supervision du projet à son bailleur principal (IDA), ne lui a pas permis de faire valoir ses objectifs et préoccupations spécifiques en matière de lutte contre la vulnérabilité liée à la pauvreté et de ciblage des plus pauvres, telles que mises en avant dans le Rapport et recommandation du Président auprès du Conseil d'Administration. Le FIDA n'a pas fourni les efforts nécessaires pour suivre et analyser les expériences du projet, et pour assurer une bonne complémentarité et synergie avec les autres projets du programme pays du FIDA en vue de combler certaines lacunes dans le montage du PNGT2. La pertinence de la conception du projet ainsi que des ajustements recommandés à la de Revue à mi-parcours, peuvent en grande partie être attribués à l'IDA.

Cependant, l'IDA n'a que très partiellement respecté ses obligations auprès du FIDA en tant qu'institution coopérante: mauvaise circulation de l'information, retards fréquents dans les avis de non-objection, faible qualité des rapports de supervision, oubli prolongé des décaissements sur les fonds du FIDA durant les premières années du projet etc. Faute d'efforts de la part des bailleurs, y compris l'IDA, le partenariat et la coordination entre bailleurs sont restés en deçà des attentes et n'ont pas conduit à la synergie espérée.

Recommandations principales de l'evaluation approuvees par les partenaires

L'évaluation fait cinq recommandations. La première recommandation concerne l'implication du FIDA dans la phase suivante du PNGT2. Les quatre recommandations suivantes traitent de questions stratégiques qui devraient être pris en compte par le Gouvernement et l'IDA dans les phases suivantes du projet.

Recommandation 1: Implication du FIDA dans les prochaines phases du PNGT2. L'évaluation recommande que FIDA poursuive sa participation au PNGT2. Pour cela, il est très important que le FIDA s'engage dans un dialogue avec le Gouvernement et l'IDA pour assurer que les recommandations issues de cette évaluation soient rapidement et entièrement adoptées par les partenaires principaux du projet. Il conviendrait ainsi au FIDA de:

• Baser sa future participation sur une analyse approfondie de la conception et des premiers enseignements de la seconde phase du PNGT2. Pour optimiser la valeur ajoutée de sa participation, le FIDA devrait déterminer une niche spécifique d'appui, thématique ou géographique, en ligne avec ses objectifs et ses différentes stratégies (COSOP Burkina Faso, Stratégie régionale, Cadre stratégique global 2007-2010, stratégies et politiques en matière de ciblage, genre et innovation etc.) et en synergie avec les autres éléments de son programme de pays (projets, dons d'assistance technique et dialogue politique).
• S'impliquer le plus possible dans la supervision de son intervention et dans l'appui technique au PNGT2, afin de réduire le temps de réaction par rapport à d'éventuels blocages procéduriers, d'améliorer la prise en compte des objectifs et préoccupations du FIDA et d'apporter ses expériences dans certains domaines clés du projet (ciblage des populations vulnérables, développement communautaire, appui aux petits entrepreneurs ruraux, gestion des ressources naturelles, sécurisation foncière, développement pastoral etc.). Ainsi, le FIDA devrait pleinement utiliser ce projet de grande envergure pour le « scaling-up » de ses expériences innovantes dans d'autres projets FIDA en cours et prévus.
• Valoriser son implication future dans le PNGT2 pour tirer pleinement des enseignements sur les approches du projet et sur les nombreuses thématiques liées à la réduction de la pauvreté et des inégalités, afin d'intégrer ces leçons au sein des projets FIDA en cours et futurs au Burkina Faso et dans la région.

Recommandation 2: Inclusion des groupes les plus vulnérables. Les partenaires de la prochaine phase du projet devraient assurer que les plus pauvres, les plus marginalisés et les plus vulnérables parmi la population rurale active puissent participer pleinement dans les interventions et bénéfices du projet. En particulier, il serait utile de:

• Assurer une meilleure compréhension par le projet des mécanismes d'exclusion-marginalisation sociaux et économiques que subissent les catégories les plus vulnérables lors de la conception et de la mise en œuvre des interventions.
• Elaborer des démarches de planification et de suivi-évaluation locales participatives qui assurent une participation effective des groupes vulnérables ou marginalisés dans la concertation et accordent une place incontournable à la réduction de la vulnérabilité des groupes sensibles. Les plans de développement villageois et communaux devraient intégrer systématiquement un axe de solidarité sociale avec une stratégie et des actions de soutien spécifiques pour les groupes vulnérables et/ou marginalisés actifs (par exemple microcrédits pour activités génératrices de revenus, formations spécifiques, moyens de transports pour faciliter les déplacements et l'accès au marché…). Le suivi-évaluation doit permettre d'apprécier la qualité des processus de concertation et l'intégration/exclusion ainsi que les impacts au profit des groupes vulnérables.
• Prévoir des codes de financement accordant une place spécifique aux microprojets axés sur la réduction de la vulnérabilité et de l'exclusion ainsi qu'un système de motivation pour promouvoir ces projets (concours pour le meilleur microprojet, quota minimum pour les microprojets en faveur des femmes etc.).

Recommandation 3: Renforcement du pouvoir des communautés rurales dans le contexte récent de la décentralisation. Il est important que la prochaine phase du projet assure que les capacités développées au niveau des communautés villageoises soient mises en valeur pour assurer la qualité des services publics à livrer par les communes et les services techniques de l'état.

Pour cela, il apparaît nécessaire de:

• Développer des méthodes d'animation adaptées à la prise de responsabilité effective des élus et des Conseils villageois de développement (CVD) dans le montage, le financement, la mise en œuvre et le suivi de leurs projets. La future phase du projet devrait donc accorder plus d'importance et de moyens financiers au renforcement du pouvoir individuel et collectif (niveaux CVD et Conseils municipaux) en conformité avec le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), le Décret sur les CVD et le guide du CVD. Cela devrait inclure des mécanismes de feedback et l'obligation de rendre des comptes (accountability) entre les différents niveaux de planification et de gestion.  
• Accompagner la transformation des rôles des services techniques déconcentrés qui devraient recentrer leur mission vers l'appui-conseil aux collectivités territoriales et l'accompagnement de la gestion de microprojets communaux et locaux. La prochaine phase du PNGT2 devrait contribuer à la construction d'un système de délivrance de services techniques (publics et privés) maitrisé par les citoyens ruraux et axé sur leurs demandes. Il convient d'appuyer le renforcement des capacités de ces services au travers de formations et par la promotion de protocoles de collaboration (technique et en appui conseil) entre les collectivités et les services techniques dans le cadre de la mise en œuvre des plans communaux de développement.
• Assurer que les démarches de planification villageoise et communale mettent plus l'accent sur les potentialités et les initiatives endogènes susceptibles de valoriser les ressources locales (ressources naturelles, ressources humaines et culturelles…). Les démarches d'accompagnement doivent donc intégrer pleinement et systématiquement dans la programmation, les actions et organisations locales endogènes, en évitant de se limiter aux seuls investissements susceptibles d'être financés par les moyens financiers externes.

Recommandation 4: Durabilité des investissements locaux. Pour améliorer la durabilité des investissements locaux, il faudrait que la phase suivante du PNGT2:

• Mette en place des mécanismes de contribution des populations qui sont équitables et adaptés aux investissements et à leur entretien. Le PNGT2 devrait évaluer plus en détail comment, dans la réalité, les contributions des populations ont été mobilisées et dans quelle mesure elles ont effectivement favorisé une meilleure gestion durable des infrastructures. Tout en respectant le principe de cofinancement tel que défini dans la Lettre de politique du développement rural décentralisé, il importe de revisiter les modalités de son application du fait même de la décentralisation et des évolutions des sociétés locales. Le principe de cotisation financière par les populations, préalable à l'acquisition de cofinancement doit être largement nuancé et abordé en lien direct avec le système de fiscalité que doivent construire les communes rurales qui ont la maîtrise d'ouvrage d'un grand nombre d'investissements locaux. Par ailleurs, l'insertion d'une clause dans les contrats passés avec les entreprises devrait les obliger à utiliser la main d'œuvre locale non qualifiée et à acheter les matériaux disponibles localement auprès des communautés. Cette approche permettra d'injecter des fonds localement et est plus équitable pour ceux qui mobilisent leurs bras au nom de la collectivité.
• Promeuve l'accès des populations aux moyens adéquats de valorisation des investissements. Les projets d'investissement locaux doivent assurer que les moyens nécessaires à la mise en valeur de l'ouvrage ou de l'infrastructure soient accessibles aux populations. Ces moyens, pouvant être des capacités techniques, des équipements ou des intrants, doivent être estimés dès la planification des microprojets. En cas d'absence localement, le microprojet doit inclure des mesures pour assurer un accès durable à ces moyens à partir de l'extérieur.
• Apporte un encadrement conséquent pour assurer la gestion et l'entretien des investissements. La durabilité des investissements suppose un encadrement conséquent et adapté aux spécificités de gestion et d'entretien de chaque type d'infrastructure. La performance du système de fiscalité des communes sera déterminante pour la durabilité de la maîtrise d'ouvrage locale. Le PNGT2 doit donc appuyer résolument les communes dans la mise en place d'une fiscalité locale adaptée et équitable, acceptable par les citoyens qui alimenterait un fonds communal d'entretien des infrastructures municipales.

Recommandation 5: Gestion des ressources naturelles. Les approches de planification et de maîtrise d'ouvrage locales devraient être adaptées pour permettre des micro-projets de GRN communautaires qui dépassent les limites d'un village ou d'une commune et nécessitent plus d'une année d'exécution. La sécurisation foncière devrait être intégrée de manière transversale dans tous les micro-projets d'investissement local. Pour cela il serait utile dans la prochaine phase du PNGT2 de:

• Développer une démarche d'accompagnement et un outil de financement adaptés pour accompagner les processus de concertation intervillageois et intercommunaux visant à mobiliser les usagers et centres de décision dans l'adaptation de règles de gestion des ressources naturelles. La concertation entre usagers et propriétaires-gestionnaires des ressources naturelles doit impliquer les élus communaux, les organisations socioprofessionnelles et les services techniques et partir d'une analyse fine des dynamiques des ressources concernées ainsi que des modes d'exploitation et des règles de gestion existants. Elle doit être menée sur un ensemble intervillageois faisant sens du point de vue de la gestion des ressources considérées (bassin versant, espace sylvopastorale, axe de transhumance, aire de pâturage), pour aboutir à des conventions locales de gestion, d'aménagement et de mise en valeur des ressources naturelles, adaptées à une exploitation durable.
• L'accompagnement d'un tel processus nécessite un travail sur une échelle de temps qui dépasse le cycle annuel typique des microprojets villageois et requiert un mode de financement particulier. Intégrer le foncier comme un élément transversal dans chaque micro-projet d'investissement local. Un travail fin d'évaluation des expériences pilotes de la première phase est à mener, pour mesurer tous les effets attendus et non attendus de l'action du PNGT2. Les communes devenant un acteur central au vu du CGCT, l'action du programme doit donc se positionner en appui à la gestion du foncier à cette échelle. L'appui à conduire auprès de la Direction Générale du Foncier Rural et des Organisations Paysannes doit aider à définir les démarches d'accompagnement de la gestion communale du foncier suivant les procédures définies par la nouvelle loi en cours.