Évaluation intermédiaire ¹

Introduction

Le Programme Spécial de Conservation des Eaux et des Sols - Agroforesterie (PS-CES/AGF) a débuté en Octobre 1988 sur quatre provinces du plateau central (Passoré, Yatenga, Bam et Sanmatenga). Il s’est poursuivi en 1996 par une seconde phase élargissant sa zone d’intervention au Boulkiemdé, Sanguié, Namentanga. Le coût total du programme pour ces 15 années de mise en œuvre s’élève à 38,1 millions de USD dont 26,7 sur prêts FIDA (SRS 011-BF en phase 1 et SRS 044-BF et 0369-BF en phase 2).

Les objectifs généraux du programme étaient : i) la conservation des ressources naturelles et ii) l’amélioration durable de la production, des revenus et du niveau de vie des ménages ruraux disposant d’une surface cultivée de moins de trois hectares, soit environ 40 000 exploitations (dont 20% dirigées par des femmes) correspondant à une population estimée entre 320 000 et 400 000 personnes.

La date d’achèvement du PS CES/AGF était prévue fin juin 2003. Dans cette perspective et celle d’une éventuelle nouvelle intervention dans la zone, le Bureau de l’évaluation du FIDA a été sollicité pour conduire l’évaluation intermédiaire de ce programme. L’objectif de cette mission était, dans un esprit d’évaluation conjointe et partenariale, de juger de la pertinence des actions et des approches menées, de mesurer leurs impacts et les changements induits ainsi que de tirer les enseignements pour le futur de ce qu’il conviendrait de poursuivre, de stopper ou d’améliorer.

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Composition du partenariat d’évaluation et processus suivi

Le partenariat d’évaluation conjointe était composé : i) du responsable de l’évaluation au BEE/FIDA, ii) du Secrétaire général du Ministère de l’agriculture ; iii) du Chargé de portefeuille du FIDA pour le Burkina Faso ; iv) du Chargé de portefeuille concerné à la BOAD ; v) du Directeur du PS-CES/AGF ; et vi) d’un cadre de la Division du conseil technique du FIDA.

La mission d’évaluation a travaillé dans la zone du projet du 25 janvier au 16 février 2003. La méthodologie employée a été la suivante :

• Auto-évaluation facilitée réalisée par l’équipe du PS CES/AGF pendant trois jours avec une présentation et une analyse des différents volets en plénière.
• Mission de terrain avec : i) rencontre des villages bénéficiaires (27 villages au total) ou non du PS-CES/AGF, discussions, visite des sites et recueil du point de vue des principaux destinataires ; ii) rencontre des services partenaires (niveau provincial et départemental). Participation au Cadre de concertation technique provincial de Kongoussi ; iii) rencontre des autres acteurs de la zone (PDL, OPA, ONG…). L’échantillon des villages, tiré au hasard, a été raisonné sur l’ensemble des huit provinces et sur l’ensemble des quinze volets du Programme.
• Entretiens avec les principaux intervenants et partenaires nationaux (PNGT2, AFD, DANIDA, GTZ, Ministères, INERA…).
• Tenue d’un atelier de réflexion et d’échanges à Yako autour des constats de la mission d’évaluation et des questions restées en suspens.
• Restitution des conclusions provisoires au niveau du Ministère.

• Rédaction et validation de l’accord conclusif après analyse des remarques transmises par le PS CES/AGF sur le rapport de l’évaluation intermédiaire.
  

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De manière très globale, la mission a pu observer l’atteinte des objectifs quantitatifs fixés au PS CES/AGF et constater de nombreux impacts positifs issus de ce projet. Parmi les principaux, il est à noter : i) l’amélioration du capital productif des exploitations agricoles (91 500 ha aménagés dont 5 000 ha de sols dégradés récupérés et l’augmentation du taux d’équipement des exploitations ; ii) l’accroissement de 25% des rendements des cultures vivrières sur 20 à 30% des terroirs des 489 villages concernés ; iii) l’augmentation des revenus monétaires des ménages (815 millions de FCFA de bénéfices dégagés des activités financées par micro-crédit).

La sécurité alimentaire et nutritionnelle de 350 000 personnes s’est améliorée. En moyenne le taux de couverture de leurs besoins annuels en produits vivriers est passé de 80 à 90%. 233 000 personnes ont bénéficié d’un accès facilité à l’eau potable et d’une amélioration de leur situation sanitaire via la mise en place de 261 forages. La situation économique des femmes, favorisée par une stratégie volontariste du PS CES/AGF en la matière (financement et formations visant à alléger leur charge de travail et/ou à leur permettre d’entreprendre des activités génératrices de revenus), a permis une évolution positive de leur place et pouvoir au sein des communautés. Le programme a aussi permis de valider ou de confirmer certaines techniques en matière de Conservation des eaux et des sols, d’agroforesterie (Régénération naturelle assistée, RNA), de conduite d’élevage, d’hydraulique villageoise ou de micro-crédit qui peuvent aujourd’hui se reproduire à plus large échelle.

Par contre, les impacts positifs attendus en matière de renforcement du capital social, des capacités locales et collectives n’ont pas été à la hauteur des investissements réalisés. Le volet Recherche/Développement n’a pas permis de réellement innover sur la fertilité des sols, l’intensification agricole ou le reboisement dans la perspective à moyen terme d’une sédentarisation des cultures et de répondre ainsi aux attentes paysannes, mais plus à quantifier des résultats et à affiner des techniques déjà existantes. Le renforcement institutionnel à travers les volets d’appui aux organisations paysannes (OP), aux comités de gestion de terroirs villageois et aux services techniques publics ne permet guère d’espérer, pour cette fin de projet, une autonomisation de ces structures, ni d’interventions significatives sur fonds propres. Enfin, l’approche « Gestion de Terroirs » doit être revue et orientée vers la mise en place de plans d’aménagement globaux et contractualisés au niveau villageois et vers la finition et la mise en œuvre de règles de gestion des ressources naturelles au sein des communautés.

. L’importance des résultats et de l’impact du PS CES/AGF est néanmoins indéniable. La performance d’un programme aussi complexe doit être appréciée dans le contexte de la forte évolution institutionnelle et socio-économique observée au cours de ces 15 dernières années au Burkina Faso.

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Leçons générales issues de l’expérience du PS CES/AGF

De manière très générale, les principales leçons tirées de ces quinze années d’intervention et exploitables au niveau des autres et futurs projets du Ministère et du FIDA sont les suivantes :

a) La préparation du désengagement des projets ou programmes est une nécessité fondamentale dans le but d’assurer à la fois une meilleure préservation des acquis mais également la poursuite et l’extension des dynamiques mis en œuvre. Pour cela il importe :

1. de travailler dès le départ sur un montage institutionnel équilibrant l’intervention des différents acteurs de la société et de prévoir, le cas échéant, l’accompagnement de l’émergence de certains prestataires inexistants mais néanmoins indispensables à terme lors du retrait de la structure projet et des financements externes,
2. de définir une stratégie claire, phasée et flexible de prise en charge progressive de la maîtrise d’ouvrage par le groupe cible et ceci dès la formulation,
3. d’élaborer des cadres logiques avec des indicateurs plus qualitatifs et de mettre en place un suivi/évaluation capable (avec les moyens ad hoc) d’effectuer à la fois un suivi de conformité mais aussi d’opportunité des actions et méthodes par rapport à la philosophie des documents contractuels.
4. d’améliorer la capacité des décideurs (ministère de tutelle et bailleur) à faire évoluer un programme en cours d’exécution, les procédures et délais ne devant pas devenir une contrainte majeure à toutes évolutions des projets en cours.

b) L’approche de « réponse à la demande » ne doit pas exclure la définition d’une stratégie régionale et locale de la part du projet. Sur des domaines aussi fondamentaux que la CES ou l’agroforesterie et avec des ambitions de résultats affichés en matière de gestion de terroir sur un niveau régional, il devient essentiel que la stratégie soit négociée puis contractualisée avec les collectivités concernées afin d’assurer la logique et la cohérence de l’action par rapport à la problématique globale, mais aussi à l’échelle de chaque zone d’intervention particulière (bassin versant dans le cas CES).

c) La fonction de « recherche/ développement » reste essentielle au sein des projets afin de faire évoluer l’offre technique mais cette dernière doit impérativement, et pour donner les résultats attendus, être plus pragmatique dans les solutions proposées et surtout plus chiffrée dans les domaines financiers et économiques attendus pour le bénéficiaire. Ceci implique une connaissance des stratégies et contraintes réelles du milieu rural que ne possède pas toujours les chercheurs. Une mise en concurrence et/ou un partenariat avec d’autres prestataires dans ce domaine ainsi que la mise en place d’enveloppes « études/recherche/développement » permettraient aux projets d’améliorer leurs résultats.

d) L’intensification des productions agropastorales passe par une multitude d’améliorations techniques (aménagements CES, agroforesterie, techniques d’élevage ou d’amélioration de la fertilité des sols…) qu’il convient de mieux intégrer dans les approches afin de profiter au maximum des synergies ainsi créées. Une stratégie visant la recherche de complémentarité des volets du projet et parfois de concentration des interventions semble donc recommandable de manière générale.

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Principales recommandations de l’évaluation faisant l’objet d’un consensus du partenariat

Compte tenu des acquis du projet, de l’ampleur du défi environnemental, agricole et humain dans cette zone, la mission recommande :

a) La préparation d’une nouvelle intervention sectorielle sur la problématique de l’aménagement des terroirs et de la sédentarisation des cultures, appuyée par le FIDA et subordonnée à la réalisation préalable d’études de fond indispensables à une nouvelle formulation, dont notamment:

1. la réalisation d’un zonage mesurant l’évolution et les tendances actuelles sur le Plateau central en matière d’érosion hydraulique ou éolienne,
2. une étude du tissu et des capacités d’intervention des opérateurs et des prestataires présents localement, et
3. la mise en place de mini-opérations pilotes visant à mesurer la faisabilité de certains nouveaux métiers ruraux (groupements de jeunes aménagistes en particulier).

b) La prise en compte des leçons de la riche expérience du PS CES/AGF afin de s’engager dans une approche fondamentalement différente, avec dès le départ, une stratégie évolutive basée sur les acteurs locaux et un désengagement planifié de la structure projet.

c) Une intervention en matière de finance rurale devant s’inscrire dans la stratégie des institutions partenaires mais avec des objectifs de taux de pénétration beaucoup plus ambitieux et partagés (actuellement seulement 4% après 15 ans).

Recommandations à court terme :

La mission recommande dans le cadre de la gestion de la phase finale du PS CES/AGF de :

• S’assurer des engagements de la contre partie de l’État pour un bon déroulement de l’achèvement du projet et de la clôture des prêts FIDA et BOAD (154 millions prévus sur loi de finance 2003 plus 346 millions approximativement restant dus pour cette même année et à négocier).
• Prendre les mesures conservatoires relatives aux matériels roulants et équipements dans le cadre d’une suite de l’intervention.
• S’assurer du bon déroulement des opérations de remboursement des crédits accordés par la Banque agricole et commerciale du Burkina (BACB) afin de ne pas créer « de nouveaux antécédents » difficiles à gérer par la suite. Les crédits accordés entre 1998 à 2002 vont voir leur remboursement se poursuivre jusqu’en 2006 pour les derniers accordés. L’absence d’une représentation de la BACB dans la zone et les limites et contraintes des comités départementaux mis en place risquent de conduire à une situation d’impayés. Il apparaît donc impératif de trouver une solution alternative pour le recouvrement des encours restant dus. La mission recommande que le projet se rapproche de la BACB pour envisager des modalités de dépôts des remboursements auprès des guichets d’un opérateur financier implanté dans la zone du programme.
  

Enfin et dans la perspective d’une future intervention dans la zone du Plateau central et d’une nouvelle collaboration avec les institutions en présence, il apparaît important que le FIDA puisse participer, selon des modalités pratiques à arrêter, au comité de pilotage du Plan d’action pour le financement du monde rural (PA-FMR).

1. Cet accord illustre le consensus entre les parties prenantes et leur engagement à adopter et à mettre en œuvre les recommandations issues de l’évaluation. Cet accord a été formulé en consultation avec les membres du Partenariat d’évaluation conjointe composé du représentant du Ministère de tutelle ; du Chargé de portefeuille, BOAD ; de M. Hamed Haidara, Chargé de portefeuille, FIDA ; de M. Lucien Lompo, Directeur du PS-CES/AGF, de M. Alessandro Meschinelli, Conseiller technique, FIDA ; et de M. Jean-Philippe Audinet, Chargé d’évaluation, FIDA..