Fouta Djallon Agricultural Rehabilitation and Local Development Programme (PRAADEL) (2005) - IOE
Fouta Djallon Agricultural Rehabilitation and Local Development Programme (PRAADEL) (2005)
Évaluation intermédiaire1
Le but de cette mission d'évaluation intermédiaire - requise par la politique du FIDA - était d'évaluer si les résultats et l'impact du programme justifiaient une poursuite du projet, et, dans l'affirmative, prendre en considération si l'approche originale devrait être modifiée ou changée, et faire des recommandations correspondantes.
La mission est arrivée à Conakry le 21 novembre 2004 où elle a tenu des réunions avec les ministères et départements appropriés et l'équipe du PRAADEL. Elle a travaillé sur le terrain entre le 24 novembre et le 9 décembre 2004. Finalement, la réunion de restitution a eu lieu le 15 décembre au Ministère de l'agriculture et de l'élevage, avec la participation du PRAADEL et d'autres partenaires.
La mission a évalué: 1) l'impact du programme sur les conditions de vie des bénéficiaires (petits agriculteurs, femmes, jeunes); 2) l'adéquation et l'efficacité des actions entreprises par rapport aux nécessités des populations rurales et des objectifs de programme; et 3) la performance des partenaires du projet. Ensuite elle a analysé des thèmes spécifiques, y compris l'approche de "Gestion de terroirs", la synergie avec d'autres projets et la méthodologie de ciblage des bénéficiaires.
Le PRAADEL couvre 21 500 km2, avec une population rurale de 460 000 habitants. L'objectif était de couvrir environ 300 villages, plus spécifiquement 22 000 petites exploitations (max. 1 ha) et 145 000 personnes. Les groupes prioritaires étaient les petits producteurs, les femmes (y compris les chefs de ménage), qui devaient constituer au moins la moitié des bénéficiaires, et finalement les jeunes, notamment les jeunes sans emploi.
Les objectifs globaux sont: l'amélioration des conditions de vie pour les groupes cibles (revenus, sécurité alimentaire, santé); l'arrêt progressif de la dégradation des ressources naturelles et l'amélioration d'une agriculture durable; et le développement local à la base des organisations représentatives des groupes cibles.
Les objectifs immédiats sont: i) la hausse de la productivité, production et commercialisation dans les secteurs de l'agriculture et de l'élevage, ii) la dynamisation de la gestion participative locale des ressources naturelles en suivant un concept de terroir, iii) le renforcement des organisations de base avec la participation des groupes cibles et l'amélioration du statut des femmes dans la participation aux activités du programme, iv) l'amélioration de l'accès aux villages (pistes rurales) et l'extension del'approvisionnement en eau potable (améliorer la situation alimentaire et sanitaire), v) mettre en place un système viable de services financiers de proximité, qui serait géré par les bénéficiaires eux-mêmes.
Pour réaliser ces objectifs, le PRAADEL a été structuré en trois composantes: i) Gestion de terroirs et développement local; ii) Développement des Associations de services financiers (ASF), iii) Développement des infrastructures rurales (pistes rurales, aménagement des points d'eau et des bas-fonds), et en une unité de coordination (UCP). À noter qu'avec l'approche de «Gestion de terroirs», la planification et la réalisation des activités sont organisées suivant les zones agro-écologiques (zones des ressources naturelles). De plus, avec sa stratégie faire-faire, le projet planifie et coordonne mais laisse la réalisation à tous les acteurs impliqués (bénéficiaires, services publics, entreprises, organisations paysannes et ONG) avec lesquels il a un rapport contractuel.
Les résultats de l'évaluation
Les objectifs du programme restent valides et en conformité avec la politique du développement rural du Gouvernement guinéen, celle du FIDA, et avec la stratégie du Document de la réduction de pauvreté (DSRP) de 2001. Ce dernier constitue le cadre actuel pour toutes les activités concernant la réduction de la pauvreté, bien qu'il n'ait toujours pas été mis en application au niveau sectoriel.
À l'heure de la mission, plus de cinq ans après le démarrage du programme, le taux de déboursement de l'emprunt FIDA est de 64%, mais les résultats obtenus sont loin des objectifs de base. Le PRAADEL a accusé un retard de démarrage, et un traitement irrégulier du Gouvernement guinéen de l'emprunt FIDA. Cependant, cela ne peut pas justifier les écarts dans la mise en œuvre et les résultats faibles sur le terrain: six sous-préfectures (Communautés rurales de développement, CRD) sur 40 prévues ont été couvertes, 133 villages sur 347 sont concernés, l'approche de Gestion de terroirs (GdT) a été appliquée sur 15 unités locales (terroirs) au lieu de 25. Le Fonds d'investissement local (FIL) n'a pas été établi, la promotion des filières et le renforcement des groupements (de femmes) ont été très faibles, et seulement 10 ASF ont été créées sur les 21 prévues. Ensuite, 140 kilomètres de pistes rurales ont été établis sur 400 km prévus, 12 ouvrages de franchissement ont été construits sur 70 prévus et 20 points d'eau sur 200 ont été établis. Et enfin, seulement 38 ha de bas-fonds ont été aménagés sur 200 ha prévus.
Analyse de performance de programme
La mise en œuvre du PRAADEL a connu un retard considérable. La durée de la phase pilote se présente en deux à quatre ans selon des sources différentes, et l'équipe du PRAADEL considère que l'on se trouve toujours dans la phase pilote. De plus, la concordance entre les objectifs et les résultats attendus présentés dans le texte et dans le cadre logique du Rapport de préévaluation n'a jamais été établie, de même que le cadre logique initial n'a pas été révisé ultérieurement. Ni l'UCP, ni l'UNOPS et ni le FIDA ne sont intervenus au moment du démarrage pour assurer l'harmonie entre le contenu du texte et celui du cadre logique, et/ou plus tard établir une version plus réaliste de l'ensemble des prévisions.
L'approche de Gestion de terroirs exige d'abord que le personnel et ensuite les bénéficiaires maîtrisent la méthodologie et les outils pour une mise en oeuvre participative et pérenne. Donc, il fallait prévoir un certain temps pour les campagnes d'information et de sensibilisation, pour l'élaboration des plans de terroirs, et pour établir une collaboration avec des CRD afin de rendre l'approche opérationnelle. Cependant, prenant en compte la présence du FIDA dans la même zone géographique depuis 1990, ces conditions auraient dû être évidentes dès la conceptualisation du programme et intégrées dans la planification. Il est donc clair que la planification n'a pas été optimale ou que l'approche a été moins efficace que prévue.
Impact du programme
Le taux des réalisations est bas et les impacts du programme ne peuvent être observés que dans les cas où il y a eu des interventions significatives. Le programme a eu un impact général pour les trois groupes de bénéficiaires, mais pas de changements significatifs au niveau d'activités génératrices de revenus pour les femmes et les jeunes.
Impact sur les ressources matérielles et financières. De façon ponctuelle, les groupes cibles ont connu des bénéfices suite à la plantation des haies vives, de la clôture grillagée et de l'aménagement des bas-fonds. Le niveau d'impact est négligeable en ce qui concerne l'équipement pour l'agriculture et l'élevage. La construction des pistes rurales a amélioré les conditions de circulation (personnes, marchandises), qui est reflété dans la construction des bâtiments au niveau de villages et l'ouverture des marchés.
Impact sur les ressources humaines. L'aménagement des points d'eau a amélioré les conditions de vie dans 25 villages et a réduit la charge de travail, notamment des femmes et des enfants. La création de postes de santé a amélioré l'accès aux services de soins et de l'accouchement pour environ 2 000 personnes. La construction des écoles primaires a augmenté le pourcentage d'enfants (y compris les filles) en voie de scolarisation. Le niveau d'alphabétisation a augmenté dans quelques endroits.
Impact sur le capital social et les capacités collectives. La mise en place de l'approche Gestion de terroirs et développement local (GTDL), la planification sous forme de plans de développement local (PDL) et le développement institutionnel (Comité de développement de terroirs (CDT)) ont de façon positive contribué à une amélioration de la cohésion sociale et de l'entraide réciproque. La création des ASF et leurs comités a amélioré le niveau de gestion financière dans les villages concernés. Pour les populations, l'introduction de l'approche GTDL a renforcé la conscience de participation active au développement local et a consolidé leurs rapports avec le secteur privé. La pratique de la GTDL a également amélioré la participation des femmes dans les affaires publiques, bien que la majorité s'implique toujours de façon timide dans les discussions et la prise de décision.
Il y a eu un impact positif dans le domaine de la sécurité alimentaire et la situation économique des ménages dans les cas d'aménagements de bas-fonds bien réussis. L'accès aux services financiers a permis aux femmes (mariées) de mieux se positionner dans le (petit) commerce de bétail.
Un impact positif sur l'environnement et les ressources naturelles se manifeste par une meilleure volonté à pratiquer la période conseillée pour les feux précoces, limiter les incendies et ainsi protéger la verdure. La mise en place des pépinières a facilité le reboisement et la protection de certains endroits, notamment des têtes de sources. Une réduction générale des risques de la dégradation environnementale n'a pas été constatée.
Un impact sur les institutions, la politique et le cadre réglementaire est pris en considération à travers la création de 15 CDT et leur participation à l'application des politiques nationales. La réalisation des ASF a dynamisé la mobilisation de fonds propres au niveau des villageois. Environ 2 000 actionnaires sont actifs dans les ASF et la connaissance en système de petit crédit rural s'est améliorée.
Impact sur la situation des femmes et les aspects genres. Dans ce domaine, l'impact concerne les effets positifs suite à la construction des infrastructures et des services financiers, à la mise en place des CDT et l'ensemble de l'approche GTDL. L'impact sous forme d'un renforcement de la production des femmes, de leurs groupements et groupements d'intérêt économique (GIE) est négligeable.
Durabilité des impacts. Concernant l'approche GTDL, la réalisation des infrastructures et les ASF, il y a des impacts positifs, mais une consolidation est nécessaire pour en assurer la durabilité. L'impact dans les domaines de l'agriculture et de l'environnement est très faible.
Innovations validées et potentiel de reproductibilité. L'approche GTDL est nouvelle en Guinée et demande des mesures d'accompagnement importantes afin d'assurer la collaboration entre les CDT, les CRD, les Préfectures et la région. Le potentiel de reproductibilité existe au niveau des CDT et PDL. Les ASF ont également le caractère d'innovation en Guinée et sont en phase de test. Dans sa forme actuelle, c'est une institution qui répond bien aux demandes du petit commerce mais pas aux besoins du développement agricole.
Autres impacts sur la pauvreté – le ciblage des bénéficiaires. Les bénéficiaires directs du PRAADEL (petits producteurs, femmes, jeunes) sont concernés par l'approche GTDL, l'existence des comités et des plans de terroirs (CDT, PDT), et les outils à identifier les besoins de développement. Le programme a intégré 133 villages, 2 583 familles, et en termes d'individus 8 500 hommes et 11 333 femmes. L'impact en termes d'un changement de la situation économique des femmes et des jeunes est négligeable. Les capacités des CDT n'ont pas encore atteint un niveau qui leur permet de réaliser une identification profonde des besoins en termes de formation, création de petites entreprises, organisation des problèmes de transport, transformation de produits, etc.
Appréciation globale des effets et impact par rapport aux attentes. Tenant compte que les objectifs et les prévisions initiales restent les mêmes, l'impact général des activités du PRAADEL est très limité. Globalement, la production agricole n'est pas améliorée, les activités génératrices de revenus n'ont pas changé pour les femmes et les jeunes, l'exode des jeunes n'a pas diminué et le vieillissement de la main-d'œuvre dans les villages reste le même.
Évaluation de la performance des partenaires
La mission n'a pas identifié d'insuffisances principales de la part du FIDA en tant qu'institution principale de financement. Cependant, il semble que la préparation du programme faite par le FIDA a été trop optimiste en termes de prévisions quantitatives.
Il n'y a pas eu de problèmes principaux identifiés par rapport à l'UNOPS en tant qu'institution de coopération. Parfois, l'accord sur les autorisations de paiement a pris plus longtemps que prévu et les conditions de communication difficiles en Guinée en sont les raisons. Étant donné la durée du PRAADEL et le retard considérable des réalisations du programme, la mission regrette l'absence d'intervention dans le cadre du partenariat, qui aurait pu aboutir à une révision des résultats attendus et du cadre logique.
Le Gouvernement de la Guinée. Il y a eu des retards considérables dans le transfert des fonds de contreparties, qui ont créé des ruptures de fonctionnement pour le PRAADEL.
Par rapport à l'Unité de coordination du programme (UCP) la mission a fait les commentaires suivants: l'implication des services publics dans la mise en œuvre du PRAADEL a été très limité, il y a eu des cas de manque de respect pour les contrats établis avec des partenaires et des retards non corrects des paiements. Le rôle du PRAADEL dans les cadres établis pour la coordination régionale est jugé faible par un nombre de partenaires. L'UCP a évolué en vase clos sans développer une réelle synergie requise avec les autres projets/programmes évoluant dans la zone. Un programme de formation pour le renforcement des capacités au niveau du personnel n'existe pas. Sur les 34 personnes (14 professionnels) qui sont employées par le programme, il y a seulement une femme.
Aussi, la non-concordance des résultats attendus respectivement dans le texte et dans le cadre logique du rapport de préévaluation ainsi que la mise à jour de ce dernier démontrent un manque d'intérêt – de la part de l'UCP, de l'UNOPS et du FIDA – pour les données et documents de base comme instruments de gestion du programme.
La majorité des entreprises de travaux (sous la surveillance des missions de contrôle) s'est montrée performante (plus de 80%) en réalisant les ouvrages dans les règles de l'art. Les retards dans l'exécution des travaux n'ont jamais été imputés aux villageois qui ont toujours respecté les termes des contrats en apportant les matériaux de construction et en soutenant les entrepreneurs et leurs employés. Au niveau des partenaires ONG et Bureaux d'études il y a des aspects faibles dans l'élaboration des contrats, où les termes de références des opérateurs ne sont pas précisément définis.
Conclusions et recommandations
Vu la pertinence des objectifs par rapport à la situation dans la zone du programme et leur concordance avec la politique agricole du gouvernement, et vu les besoins continuels dans la zone du projet en partie dus au faible taux de réalisation du PRAADEL, le mission estime qu'une prolongation des activités au Fouta Djallon pourrait se justifier, appuyée par un financement du FIDA, au cas où la Guinée et le FIDA le souhaiteraient. Cependant, il est évident qu'un certain nombre d'éléments du programme actuel devra être réexaminé minutieusement pour prendre en compte le faible taux des réalisations et des changements dû à l'avancée du processus de décentralisation.
Tout d'abord, l'approche Gestion de terroirs sera la première question à revoir, notamment son utilité dans le contexte politique et administratif actuel. Cette approche se justifie surtout pour la gestion de ressources naturelles, où une organisation sur une base agro-sylvo-écologique est indiquée. Cependant, vu la diversité de ses activités, on peut se demander si le PRAADEL est toujours le même projet et, s'occupant de toutes sortes d'activités et services publics, ne serait-il pas moins indiqué de les planifier et de les réaliser à travers l'unité du « terroir » qui ne correspond pas aux unités administratives s'occupant de ces activités et services. Plus concrètement, il paraît raisonnable de fonder la planification des aménagements des bas-fonds sur une unité de « terroir ». Par contre, en ce qui concerne les routes, l'approvisionnement en eau, les écoles et centres de santé, etc. cela ne paraît pas logique. Il faudra donc entreprendre une analyse de fond de la nature des activités futures, et les modalités plus appropriées pour leur planification et réalisation. Dans cette réflexion, il faut inclure les conditions de reproduction et durabilité des activités.
Les activités du programme actuel ont été appréciées par la population, ce qui n'est pas surprenant dans la mesure où elles ont amélioré les conditions de vie, et la mobilisation de la population autour de ses activités a eu un effet positif pour la création du capital politique et social. La question à se poser serait comment peut-on sauvegarder ou créer ces effets positifs, si on se décide pour une autre approche de mise en œuvre dans le futur. Il y a à revoir les possibilités de coopération entre le programme et le Programme d'appui aux communautés villageoises (PACV), qui appuie le processus de décentralisation, ainsi qu'avec les autres projets dans la zone.
Les bénéficiaires de PRAADEL ne participent pas, en tant que maître d'ouvrage, dans la passation et le paiement des marchés de travaux et de fournitures et cela contrairement aux procédures d'autres projets (par exemple le PACV).
Recommandations: i) étude de fond sur la pertinence de l'approche GTDL par rapport à la décentralisation et les découpages géographiques; ii) étude comparative des mécanismes d'intervention du PRAADEL par rapport à ceux du PACV; iii) analyse des possibilités d'un changement graduel de l'approche faire-faire à faire-avec pour responsabiliser davantage les communautés locales; iv) le programme devrait développer une réelle synergie avec les autres projets/programmes de la zone; v) vu la priorité accordée dans le programme aux bénéficiaires femmes et jeunes, la mission pense qu'un nombre de femmes parmi le personnel en tête serait utile.
Du côté de l'UCP, une lenteur notoire a été observée au niveau du traitement des dossiers à réaliser et à financer, ce qui a conduit à un fréquent report des activités jugées importantes et urgentes par les populations. Les contraintes additionnelles sont: i) le manque de cohésion entre les responsables des composantes et l'Unité de coordination du programme; ii) la démotivation considérable du personnel; et iii) le manque de formation régulière du personnel.
Recommandations: i) améliorer la diffusion d'informations et renforcer les capacités en gestion; ii) appliquer une politique de recrutement prenant en compte les aspects professionnels aussi bien que les aspects genre; iii) élaborer un plan d'action en faveur d'une collaboration avec les autres acteurs du développement régional.
Recommandations: i) diviser la composante en deux parties: une qui concerne l'ensemble de l'approche et la planification transversale, et une autre qui regroupe les activités du développement agricole et la gestion des ressources naturelles; ii) les activités agro-économiques devraient être assurées par 1-2 responsables au niveau de la composante; iii) élaborer des plans d'affaires au niveau des producteurs clés, un nombre de GIE, groupements et unités de transformation; iv) améliorer les techniques de diagnostic en vue de mieux assurer l'intégration des jeunes et des femmes dans l'identification des besoins et la planification; v) une gamme d'activités génératrices de revenus et de formations spécifiques aux jeunes devrait être développée.
La composante Associations de services financiers (ASF) devait être dotée d'un fournisseur de service, mais un contrat n'a jamais été établi, ce qui a réduit l'efficacité de la composante. Il n'y a eu aucune redistribution de budget pour compenser ceci. L'absence de sièges physiques pour les ASF a encouragé une incertitude de la sécurité des fonds au niveau des villages.
Recommandations: i) construction des bâtiments pour les ASF; ii) renforcement de capacités de la composante ASF de l'UCP.
La composante infrastructures rurales a éprouvé des difficultés par rapport: i) à une population orientée vers les écoles et infrastructures sanitaires et non vers les infrastructures productives; ii) aux paiements retardés vis-à-vis des entrepreneurs et des fournisseurs de service; iii) à l'augmentation forte des prix; iv) au départ et au non-remplacement des responsables de la composante; v) au manque de finalisation de l'étude sur les fonds d'entretien des pistes et par conséquent un manque d'équipements d'entretien aux niveau des villages; vi) au manque de professeurs dans certaines écoles.
Recommandations: i) recrutement d'une personne responsable de la composante; ii) formation et équipements à donner aux comités d'entretien des pistes; iii) diriger les futurs investissements vers des activités rentables (aménagements de bas-fonds, petit élevage, sylviculture, unités de transformation, plates-formes multifonctionnelles, etc.)
1/ L'évaluation a été faite par le Bureau d'études Scanagri Danemark à Copenhague, et l'équipe était composée de: M. Ole Olsen, Chef de mission, agronome et spécialiste en développement rural; Mme Kristina Grosmann Due, Sociologue; M Mamadou Baïlo Sidibé, Spécialiste en infrastructures rurales; M. Boubacar Barry, Economiste et spécialiste en crédit rural; Mme Djenabou Barry, Sociologue. M F. Nichols, Chargé d'évaluation auprès du Bureau de l'évaluation du FIDA, a assisté à la finalisation des travaux, conclusions et recommandations. La mission a pu bénéficier durant son séjour de l'appui de M Diallo, Coordinateur du projet, ainsi que de l'ensemble de ses collaborateurs.