Objectifs, processus et partenariat d'évaluation

L'évaluation intermédiaire du Projet de lutte contre la pauvreté dans l'Aftout sud et le Karakoro (PASK) avait un double objectif : répondre à l'obligation du FIDA de rendre compte des résultats et impacts atteints par les opérations financées auprès des gouvernements membres et de ses partenaires ; et aider les partenaires du projet à tirer les leçons de l'expérience, au profit de la préparation et de la mise en œuvre d'autres interventions de développement en République islamique de Mauritanie. L'évaluation a été articulée autour de cinq dimensions : i) la performance du projet (pertinence, efficacité et efficience) ; ii) l'impact du projet sur la pauvreté rurale ; iii) la durabilité des résultats ; iv) les innovations, leur multiplication et leur application à plus grande échelle ; et v) la performance du FIDA et de ses partenaires.

L'évaluation s'est déroulée suivant quatre grandes étapes : i) la préparation (examen sur documents, mission préparatoire et autoévaluation détaillée) ; ii) la mission d'évaluation principale, du 7 octobre au 3 novembre 2008, suivie par une réunion extraordinaire en décembre 2008 au niveau du Ministère de l'habitat, de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire (MHUAT) ; iii) l'analyse des informations recueillies et la préparation du présent rapport (incluant plusieurs cycles de consultation sur l'ébauche du rapport) ; et iv) la conclusion de l'évaluation (ébauche d'un accord conclusif, tenue d'un atelier de conclusion regroupant tous les partenaires à Nouakchott, le 26 avril 2010, et signature de l'accord par le gouvernement et le FIDA). Un partenariat d'évaluation a été constitué, incluant le gouvernement, le FIDA et les partenaires principaux, pour fournir des orientations et des observations sur les principaux produits de l'évaluation et favoriser l'utilisation des résultats et des recommandations de l'évaluation.

Conformément à la Politique d'évaluation du FIDA, cet accord conclusif a été préparé, avec l'aide du Bureau indépendant de l'évaluation, par la Division concernée du Fonds (Division Afrique de l'Ouest et du Centre) et par le Gouvernement mauritanien. Ce document, orienté vers l'action, présente les  constatations principales de l'évaluation et expose les modalités de mise en œuvre des recommandations.

Constats principaux de l'évaluation

Ancrage institutionnel et financement du projet. Compris comme un instrument important pour la mise en œuvre du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP), le PASK a été conçu pour une période de sept ans, et son coût total estimé à 22,93 millions d'USD. Son financement principal provient d'un prêt FIDA (49,4% du coût total estimé), des contributions du Gouvernement mauritanien (34,6%, soit 7,94 millions d'USD dont 6,1 millions d'USD dans le cadre du programme PPTE¹ ), d'un prêt de l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP (15,2%) et des contributions des bénéficiaires (0,8%). Au démarrage, le projet a été placé sous la tutelle du Commissariat aux droits de l'homme, à la lutte contre la pauvreté et à l'insertion, ensuite, à partir de mai 2007 – suite à l'élection présidentielle –, sous celle du Ministère de la décentralisation et de l'aménagement du territoire et en septembre 2008, sous celle du MHUAT. L'institution coopérante assurant la supervision du projet pour le FIDA et l'OPEP est le Bureau des Nations Unies pour les services d'appui aux projets (UNOPS). Le PASK couvre une zone de 25 600 kilomètres carrés, et les bénéficiaires constituent la majeure partie de la population rurale de son périmètre.

Principales réalisations. En matière de développement des capacités locales, le projet a obtenu les résultats suivants : i) l'élaboration, à 100% de l'objectif initial, des plans de développement communaux et des plans d'action prioritaires ; ii) la mise en œuvre d'un programme d'information, éducation et communication couvrant la santé, la scolarisation des filles, les droits de la famille et de la femme, et la citoyenneté. Ces campagnes ont touché près de 4 000 personnes (82% de femmes) dans plus de 200 villages, atteignant ainsi 133% de l'objectif visé ; et iii) l'élaboration d'un programme d'alphabétisation, réalisé dans le cadre d'un partenariat avec le département ministériel concerné, et de formation d'alphabétiseurs, touchant environ 12 300 personnes, soit plus de 88% de l'objectif initial, avec 287 alphabétisateurs. La réalisation des infrastructures de base était un élément important du projet, avec des programmes de désenclavement, de réhabilitation et de mise en place d'infrastructures communautaires (puits, forages, digues et seuils). La mise en place d'un programme de construction et de réhabilitation d'infrastructures socio-économiques sur les fonds PTTE a eu des résultats significatifs : 12 mairies, 6 bâtiments polyvalents, 14 postes de santé, 224 salles de classe et 152 latrines sont fonctionnels. L'amélioration et la diversification des revenus se sont concrétisées essentiellement par : i) l'appui aux coopératives maraîchères féminines, à travers la formation de près de 460 femmes relais et l'octroi de quantités limitées d'intrants et d'outillages agricoles ; ii) la fourniture de grillage et de fils barbelés ; iii) la formation de 55 auxiliaires vétérinaires et leur dotation en trousses vétérinaires ; et iv) l'appui, après identification, à la réalisation d'une trentaine de microprojets qui ont bénéficié essentiellement aux femmes et aux jeunes.

Pertinence, efficacité et efficience du projet. Pour ce qui est de leur pertinence, les objectifs du PASK correspondaient tout à fait aux besoins des populations rurales pauvres de la zone d'intervention et cadraient bien avec les politiques et stratégies du gouvernement et du FIDA. Le projet a appliqué la stratégie de développement intégré avec une approche participative ancrée à la fois au niveau communautaire et au niveau communal. Cette approche participative mixte a été complétée par une approche sociale axée sur la promotion de la concertation, l'organisation des communautés, le renforcement des capacités individuelles et collectives, le développement des services socio-économiques et une approche technique prévoyant, notamment, l'amélioration du capital physique et le développement des compétences des différents acteurs. L'attention portée à l'alphabétisation, comme l'un des moyens d'autonomisation des populations rurales pauvres, était particulièrement pertinente. Pourtant, la conception du PASK présente aussi des faiblesses, liées surtout à une connaissance imparfaite au préalable des atouts et contraintes de la zone et à une allocation inadaptée des moyens au projet, tant au niveau des objectifs géographiques et socio-économiques retenus qu'à celui des contraintes et défis spécifiques à relever. C'est pourquoi, l'évaluation a considéré la pertinence du projet modérément satisfaisante (score de 4² ).

L'efficacité du projet a été jugée modérément insatisfaisante (score de 3), car assez variable selon l'objectif spécifique (OS) considéré. En effet, comme le montrent les résultats décrits ci-dessus, le PASK a fait preuve d'une efficacité modérément satisfaisante dans les domaines du renforcement des capacités locales d'organisation et de gestion (OS1) et de l'amélioration des conditions de vie des populations rurales, notamment en matière d'accès aux infrastructures sociales essentielles (OS3). En revanche, une efficacité insatisfaisante a été observée pour l'objectif spécifique relatif à l'établissement et à la consolidation des bases d'une croissance économique durable (OS2) en raison du désenclavement partiel et ponctuel de la zone, lui-même dû pour l'essentiel aux moyens limités alloués au projet et à la qualité discutable des ouvrages. L'objectif d'augmentation et de diversification des revenus des groupes les plus vulnérables de la population rurale (OS4) a également été jugé insatisfaisant, notamment à cause du manque d'initiatives susceptibles de valoriser toutes les possibilités offertes tant au niveau de la conception que de la mise en œuvre, du gel jusqu'à 2007 de la sous-composante « services financiers » (qui a eu pour effet de retarder le démarrage du programme des Associations génératrices de revenus – AGR), et du faible niveau des ressources financières allouées.
L'efficience du projet a été jugée modérément insatisfaisante (score de 3), notamment pour les raisons suivantes: les montants des coûts récurrents ont été supérieurs de 70% à ceux prévus lors de l'examen préalable, et supérieurs de 45% aux montants révisés lors de l'examen à mi-parcours ; et les investissements engagés n'ont pas engendré un accroissement sensible des revenus de la population dans la zone du projet.

Impact. L'impact du projet dans sa phase actuelle est difficilement quantifiable à cause de l'absence de recul et de la prédominance d'actions dont les retombées ne pourront être effectives qu'à long terme (actions de renforcement des capacités, actions structurantes et démonstratives). Les résultats sont, ici aussi, assez variables selon les domaines. L'impact sur les revenus et les avoirs des ménages est jugé modérément insatisfaisant, étant donné qu'il est difficile de distinguer à ce stade une amélioration globale qui puisse être attribuée directement à l'action du projet. Au niveau de la production agricole et de la sécurité alimentaire, les impacts perçus ont été globalement insatisfaisants. L'appui aux coopératives féminines et l'encadrement technique assuré par les opérateurs partenaires spécialisés (OPS) ont certainement contribué à une amélioration de la production, mais celle-ci n'est pas facilement quantifiable.

En revanche, dans le domaine du capital humain et de l'autonomisation, les impacts perçus sont très satisfaisants. En effet, l'impact essentiel du projet réside, à ce stade, dans la transformation sociale du milieu aussi bien sur le plan collectif qu'individuel. Le projet a favorisé l'ouverture d'esprit et une meilleure intégration sociale des différentes communautés au sein de leurs communes, le renforcement de la solidarité communautaire à travers la promotion et l'appui aux Structures associatives de base (SAB) et le renforcement de la concertation grâce au soutien apporté aux Comités communaux de concertation (CCC). L'appui du PASK aux communes a contribué au renforcement des capacités décisionnelles des municipalités, les institutions communales de la zone du projet étant nettement plus dynamiques que celles n'en faisant pas partie. Le projet a ainsi contribué à l'émergence d'une culture de la citoyenneté. Le PASK a permis, en outre, de renforcer le processus national de décentralisation à travers l'appui institutionnel aux communes, la formation des élus municipaux, la constitution des CCC et le recrutement des ADC. En résumé, l'impact global du projet est jugé satisfaisant dans l'ensemble (score de 4).

Durabilité. L'évaluation n'ayant pas eu le recul nécessaire pour appréhender le degré de durabilité des acquis du projet, ce critère a été essentiellement apprécié à travers la recherche et l'analyse d'indices favorables ou défavorables à cette durabilité. L'impact du projet sur la production agricole et les revenus des ménages est assez limité. Il faut souligner que la nouvelle dynamique sociale orientée vers la participation accrue des communautés rurales, celle des femmes et de la société civile en particulier, a toutes les chances de durer, et même de s'améliorer à l'avenir. Le dynamisme observé au niveau des structures communales (conseils municipaux et CCC) et le renforcement cohérent de leurs capacités grâce au PASK sont susceptibles de renforcer la durabilité des acquis du projet. Malgré ces éléments favorables, la durabilité concernant la production agricole et les revenus des ménages est incertaine à cause de la faible viabilité économique de ces activités et de la fragilité des impacts dans ce domaine. L'évaluation estime donc que la durabilité des acquis du projet est modérément insatisfaisante (score de 3).

Performance des partenaires. En dépit de l'alternance de plusieurs instances dirigeantes depuis le démarrage du projet, l'appui du gouvernement au projet a été constant (bonne mobilisation des fonds PPTE : plus de 7 millions d'USD). On peut regretter toutefois que le gouvernement ait toléré l'installation de l'Unité de coordination et de gestion du projet (UCGP) à Nouakchott, qui se trouve à une journée de route de la zone d'intervention du projet, malgré les nombreuses recommandations faites à ce sujet par l'UNOPS et le FIDA. L'équipe de projet a fourni des efforts louables au niveau de l'exécution du projet si l'on tient compte de la difficulté contextuelle de la zone et des faiblesses dans la conception du projet. Mais son installation à Nouakchott a entraîné un manque d'efficacité à tous les niveaux: planification, mise en œuvre, contrôle des travaux et suivi des actions, ce qui a considérablement nui à la performance globale du projet. En résumé, compte tenu des éléments ci-dessus, la partie gouvernementale dans son ensemble a présenté une performance modérément insatisfaisante (score de 3). Le FIDA partage avec le gouvernement la responsabilité des faiblesses de la conception du projet. En outre, le FIDA a manqué de réactivité sur certaines questions importantes (cf. sa réserve sur le démarrage de la sous-composante « AGR/services financiers » en dépit des suggestions pertinentes faites par l'UNOPS). La performance du FIDA (score de 4) s'est cependant progressivement améliorée à partir de 2006 avec la réalisation de l'examen à mi-parcours. Comme prévu, l'UNOPS a assuré la supervision du projet en mobilisant souvent les mêmes équipes, ce qui s'est traduit par une amélioration croissante de sa connaissance du projet et de la performance de ses équipes. Les missions de supervision ont apporté plusieurs suggestions et recommandations pertinentes (score de 4). L'OPEP a assuré une contribution non négligeable à travers le cofinancement de la sous-composante « désenclavement » et a fait preuve d'une flexibilité appropriée en acceptant d'apporter les modifications proposées par le programme de désenclavement et certains amendements à l'accord de prêt, y compris sa prolongation sur indications du gouvernement, de l'UCGP et de l'UNOPS.

Cependant, les spécificités de ce bailleur de fonds et ses modes d'organisation et de gestion ne lui permettent pas une réelle implication sur le terrain, avec les conséquences qui peuvent s'ensuivre. Aussi, en tenant compte de ces spécificités, la performance de l'OPEP est jugée modérément insatisfaisante (score de 3).

En conclusion, l'évaluation juge la performance globale du projet modérément insatisfaisante dans l'ensemble (score de 3), essentiellement pour les raisons suivantes : les faiblesses de sa conception et les problèmes relatifs à sa mise en œuvre ont engendré une maigre efficacité et réduit les impacts attendus, notamment sur le plan de la consolidation des infrastructures économiques et sur celui de l'amélioration et de la diversification des revenus des populations défavorisées ciblées par le projet. Néanmoins, il faut souligner que la décision de financer le PASK a eu un effet important sur les autres bailleurs et le gouvernement, conduisant au développement d'autres projets dans cette zone difficile et démunie de l'Aftout sud et du Karakoro.

Recommandations principales de l'évaluation

Au vu de la persistance de la pauvreté dans toutes ses dimensions dans l'Aftout et le Karakoro, l'évaluation recommande le développement d'une deuxième phase pour ce projet. Cependant, afin de garantir que cette éventuelle deuxième phase aura un impact significatif sur la pauvreté rurale, l'évaluation fait trois recommandations importantes à partir des enseignements tirés de l'expérience du projet.

Recommandation n°1 (FIDA, gouvernement) : Des moyens appropriés devront être alloués à la conception de l'éventuelle deuxième phase du projet, pour permettre une analyse approfondie des atouts, des contraintes et des défis concernant spécifiquement les populations rurales vulnérables de la zone d'intervention du projet. De même, au cours de sa mise en œuvre, le projet devra bénéficier de ressources supplémentaires de supervision et d'appui technique à la mesure de sa complexité et de la difficulté des conditions d'intervention. En particulier, le FIDA devrait prendre en considération les aspects suivants :

• L'allocation de moyens appropriés pour le processus de développement du projet, tenant compte des difficultés et complexités de la zone cible. Cela justifie la possibilité d'allouer des montants sensiblement supérieurs à la « moyenne FIDA » habituelle.
• Parallèlement, la supervision et l'appui technique pendant la période de mise en œuvre du projet ont à tenir compte des capacités institutionnelles et des ressources humaines disponibles. Si l'analyse faite pendant le développement du projet le justifie, le FIDA devrait prendre en considération la possibilité d'allouer des montants importants à la supervision afin d'assurer l'appui nécessaire à une exécution correcte du projet.

Recommandation n°2 (gouvernement, FIDA) : L'éventuelle deuxième phase du projet devra assurer une meilleure adéquation entre les objectifs visés et les modalités d'exécution du projet, en s'attachant plus particulièrement aux aspects suivants :

• La promotion, dès la conception, d'un partenariat solide impliquant : les départements ministériels pertinents, qui veilleront à l'articulation et à l'intégration des actions du projet avec leurs programmes sectoriels respectifs ; et d'autres partenaires qui apporteront un appui technique et financier supplémentaire, couvrant notamment les actions relatives au renforcement des infrastructures (désenclavement, santé et eau potable).
• La concentration de la zone d'intervention du projet et un meilleur ciblage des villages les plus pauvres afin d'augmenter les possibilités d'intensification et d'intégration des interventions locales pour : maximiser l'impact du projet, d'une part ; atténuer les contraintes logistiques et réduire les coûts de gestion du projet, d'autre part. Cette concentration deviendra d'autant plus inévitable que le partenariat suggéré ci-dessus se heurterait à des difficultés pour être correctement construit et opérationnalisé dans le cadre d'un projet classique sur une zone aussi étendue.
• La mise en place de mécanismes concrets ³ de coordination, d'échanges et d'intégration avec les autres projets de développement intervenant dans la zone ou les régions limitrophes, notamment ceux du programme FIDA, en favorisant la convergence des différents intervenants autour des PDC.
• L'implication des Services techniques déconcentrés de l'État, en tant que partenaires stratégiques privilégiés : pour le renforcement des capacités locales au démarrage ; et pour la mise en œuvre du projet et la valorisation des acquis une fois le projet achevé.
• En ligne avec la Loi d'orientation sur l'aménagement du territoire, l'amélioration de la compétitivité des infrastructures à travers une logique de regroupement de localités, pour constituer une masse critique de populations et favoriser ainsi une mise en commun des ressources.
• La promotion de la maîtrise d'ouvrage communale, notamment pour les actions intercommunautaires.

Recommandation n°3 (gouvernement, FIDA) : Recentrer le projet sur ses objectifs économiques – qui constituent des éléments essentiels de lutte contre la pauvreté – en valorisant les potentialités hydrauliques et agropastorales de la zone d'une manière optimale et durable et en consolidant l'expérience de promotion des AGR déjà lancée durant cette première phase, tout en veillant à une bonne articulation avec les stratégies de développement de l'agriculture et de l'élevage et la gestion durable des ressources naturelles. Les dispositions pratiques à prendre à cet égard devront comprendre :

• L'amélioration et la valorisation des connaissances disponibles sur les potentialités de la zone (études réalisées par le PASK, acquis des autres projets, nouvelle étude à conduire sur la maîtrise et la valorisation des eaux de surface, etc.).
• L'élaboration de stratégies et de programmes adaptés pour le développement intégré de l'agriculture, de l'élevage et de la gestion durable des ressources naturelles de la zone avec l'implication des populations et des services techniques concernés.
• La mobilisation de ressources financières adéquates pour la mise en œuvre de ces programmes, notamment à travers un Fonds d'investissement local chargé d'appuyer les initiatives locales identifiées pour le développement de ces secteurs.
• Un appui cohérent aux organisations de producteurs, sur le plan tant organisationnel que technique, à travers des programmes adéquats de recherche-développement, de formation, d'encadrement et de suivi, tout en favorisant la diversification des activités agricoles et d'élevage et la promotion des filières prometteuses liées à ces activités. À cet égard, il faudra développer une articulation particulière avec le Programme FIDA de lutte contre la pauvreté rurale par l'appui aux filières (ProlPRAF).
• L'amélioration des modalités de préparation, de sélection, de mise en œuvre et de gestion des AGR, pour aller dans le sens d'une plus grande responsabilisation des initiatives privées et d'une meilleure viabilité économique de ces activités. Le programme des AGR devra optimiser les possibilités offertes par le développement agropastoral intégré et soutenir la promotion des filières prometteuses.
• La promotion et la diffusion de l'innovation technique et technologique par l'amélioration des performances des systèmes de production centrés sur l'agriculture et l'élevage à travers la valorisation des potentiels locaux.
• L'amélioration du cadre de vie des populations rurales par la promotion de l'habitat rural à travers l'introduction et la diffusion de techniques valorisant les matériaux locaux et le développement des énergies alternatives.