Le processus d'évaluation

Le Bureau de l'évaluation du FIDA a entrepris une évaluation du programme de pays (EPP) du FIDA au Maroc, avec trois objectifs principaux : i) évaluer la qualité de la stratégie suivie par le FIDA depuis novembre 1999 ; ii) apprécier la performance et l'impact des opérations réalisées ; iii) proposer une série de conclusions et de recommandations sur lesquelles le FIDA s'appuiera pour élaborer, à l'issue de l'exercice, un nouveau document de stratégie pour le Maroc.  Ce nouveau document de stratégie s'appuiera sur le présent Accord conclusif, qui marque l'achèvement du processus d'évaluation.

En mai 2006, un document d'orientation a défini les objectifs, la méthodologie et le calendrier de l'évaluation. Celle-ci s'est appuyée sur un partenariat clé, qui incluait des représentants du Gouvernement, des unités de gestion des projets, de la Division du FIDA pour le Proche Orient et l'Afrique du Nord et du Bureau de l'Evaluation du FIDA. Une mission s'est rendue au Maroc, du 30 octobre au 01 décembre 2006. Le rapport, qui en a résulté, a fait l'objet, à divers stades, de discussions avec des cadres du Gouvernement marocain et du FIDA.  Un atelier national a été organisé à Marrakech les 28 et 29 Juin 2007 pour : a) discuter les principaux résultats et leçons tirées et b) préparer le terrain pour formuler l'accord conclusif.

Conformément à la politique d'évaluation et aux procédures en vigueur au FIDA, le Bureau de l'évaluation du Fonds est responsable du contenu du rapport d'évaluation qu'il présente en toute indépendance au Conseil d'administration du Fonds. L'accord conclusif présente les conclusions et les recommandations et les mesures à prendre et à exécuter, qui ont fait l'objet d'un consensus entre le Gouvernement du Maroc, représenté par le Ministère de l'agriculture et des pêches maritimes (MAPM), et le FIDA, représenté par le Département de la gestion des opérations.

Les principaux constats de l'évaluation

Depuis 1979, et jusqu'à l'époque de l'évaluation de programme, le FIDA a financé au Maroc 9 projets pour un montant total de 146,3 millions de US$ de prêts à conditions intermédiaires.¹ Le coût total des projets cofinancés par le FIDA au Maroc dépasse 1,42 milliards de US$.  Mis à part les deux premiers projets, le FIDA a financé près de 41% des coûts des projets et le Gouvernement du Maroc 37,5%.  Les opérations ont été menées dans les trois zones prioritaires, à savoir, les zones montagneuses, les zones de parcours (élevage extensif) à faible potentiel et les zones arides du sud.  Le Maroc a aussi bénéficié de dons d'assistance technique. Ces dons ont appuyé des organisations telles que ACCION, IFPRI, CIHEAM, ICARDA, IFDC, CIDR, INRA, ISCAE, IAV Hassan II et ont visé des secteurs et thématiques assez diversifiés, incluant la finance rurale, la gestion participative des ressources en eau, la culture des céréales, des études socio économiques et la femme rurale.  Les dons étant surtout à caractère régional, le montant de la partie dédiée au Maroc se situe à environ 5 millions de US$ durant les cinq dernières années.  Le dernier document stratégique du FIDA pour le Maroc a été approuvé en novembre 1999.

L'évaluation a confirmé la pertinence des objectifs poursuivis par les opérations du FIDA au Maroc. Ces objectifs ont été en harmonie avec les politiques et les stratégies publiques, ainsi qu'avec les orientations du FIDA. Les projets FIDA s'inscrivent dans l'évolution des approches préconisées par les stratégies nationales et celles du FIDA en passant de la participation au sens sensibilisation/concertation à la participation au sens négociation pour la planification, partage des coûts et contractualisation pour la mise en œuvre et la gestion des réalisations.²

Si les objectifs et les approches des projets, ainsi que les sous-secteurs d'intervention en eux même, sont pertinents et cohérents avec les orientations stratégiques des différents partenaires, des contraintes se posent surtout dans la valorisation de la production (filières, commercialisation) et la conception des interventions en matière de finance rurale.³

Les impacts sont « visibles » dans la consolidation et l'augmentation des ressources productives des populations cibles, à travers l'extension de l'arboriculture fruitière, la diversification des cultures et la consolidation des effectifs et de la santé des animaux. En matière d'opportunité d'emploi et de revenu, les enquêtes menées par cette évaluation montrent qu'il est plus fréquent pour les bénéficiaires des projets FIDA que pour les groupes témoins de percevoir une amélioration.

Par contre, les projets montrent des faiblesses récurrentes en tout ce qui concerne l'appui à la commercialisation et à l'organisation des filières, même si quelques initiatives commencent à être prises.  Sur le plan de la sécurité alimentaire des ménages, l'impact positif des projets est lié principalement au niveau des périmètres de petite et moyenne hydraulique et à l'amélioration de la production animale. L'adoption par les projets d'approches favorisant la participation et la responsabilisation des bénéficiaires a eu des effets appréciables sur le développement et la création d'un grand nombre d'associations et d'organisations professionnelles couvrant divers domaines où les jeunes diplômés tendent à occuper une place importante. 

La durabilité des impacts reste fonction de l'évolution future à la fois de l'environnement socio-économique et sociopolitique et des actions de consolidation à mettre en place. Les aspects positifs sont associés aux options affichées par les pouvoirs publics concernant la promotion de la société civile, la concertation et contractualisation avec les usagers, ce qui permet déjà d'observer une prise en charge de la gestion et des coûts d'entretien, et une bonne qualité des réalisations.  Par contre, les aspects à risques sont liés, entre autres, à la disponibilité d'un appui technique et financier adéquat dans les ressources ordinaires des agences publiques liée à la forte réduction des effectifs des agents de l'Etat et des allocations budgétaires.

En ce qui concerne les innovations et le potentiel de reproductibilité, les projets FIDA ont introduit dans leurs zones respectives des innovations à la fois sur le plan des approches et des techniques. Il s'agit d'approches et technique qui sont peut être connues ailleurs mais innovantes au Maroc ou dans les zones des projets.  Certaines de ces innovations ont déjà été reprises par d'autres bailleurs ou soutenues par des organisations publiques marocaines (gestion participative des périmètres irrigués, petites innovations dans l'adduction d'eau potable, la programmation et la planification de proximité au niveau douar, et le ciblage à plusieurs niveaux). Néanmoins, il conviendrait de signaler qu'au stade de l'exécution des projets, des mécanismes (notamment en ce qui concerne le partenariat avec les institutions de R&D) ne sont pas toujours mis en place pour détecter (au sein du projet ou ailleurs), valoriser et promouvoir les innovations au profit des zones d'intervention et les synergies entre projets (prêts) et dons d'assistance technique demeurent encore assez faibles.

Recommandations et réactions des différents partenaires

Les axes de la nouvelle stratégie du FIDA au Maroc

Les recommandations de l'évaluation:

La préparation d'un nouveau COSOP est prévue et le document devra être rédigé conformément aux nouvelles directives du FIDA en matière de préparation des stratégies de pays.  En plus ce document devra s'inspirer du nouveau plan d'action du FIDA et de nouvelles modalités opérationnelles en vigueur.  Compte tenu des résultats de cette évaluation, la préparation du nouveau COSOP devra prendre en compte les aspects suivants:

• l'évolution de la pauvreté au Maroc qui est maintenant mieux connue grâce à la carte de la pauvreté mais aussi des obstacles pour la réduction de la pauvreté
• les changements du contexte socio-économique et politique dans le pays, les nouvelles stratégies et initiatives régionales et nationales (INDH, stratégies régionales quand elles existent) et les programmes d'intervention sectorielle, notamment dans le développement rural et la gestion des ressources naturelles.  Dans ce contexte il sera important de mieux réfléchir sur les perspectives d'intervention rurales multisectorielles et non seulement agricoles 
• La définition des partenariats.  Ceci inclut les partenariats avec les institutions publiques à travers un élargissement du partenariat pour tenir compte d'institutions peu impliquées jusqu'à présent, telles que les autorités provinciales et régionales qui commencent à jouer un rôle de premier plan dans la définition des stratégies de développement territorial.  En même temps la définition du partenariat avec les organisations internationales (par exemple, BAD, FAO, BM, UE, PNUD….) devrait être mieux spécifiée (objectives et règles d'engagement).  De même il sera nécessaire de mieux définir le rôle des organisations non gouvernementales (ONG, coopératives et autre associations de base) et du secteur privé dans le programme de coopération entre le FIDA et le Gouvernement du Maroc.

Fort de sa longue expérience au Maroc en matière de développement rural et de lutte contre la pauvreté et de sa connaissance des politiques publiques et des institutions marocaines, le FIDA devrait renforcer son dialogue politique, en concertation avec d'autres agences internationales, à la fois avec les pouvoirs publics du pays afin d'améliorer davantage le contexte institutionnel et socio-économique pour la mise en œuvre de la stratégie ainsi qu'avec les acteurs non gouvernementaux (Organisations professionnelles, ONG, secteur privé, Communauté scientifique). Le renforcement de la présence du FIDA (selon une modalité appropriée qui reste à définir en fonction des objectifs et des moyens disponibles) dans le pays faciliterait non seulement l'intensification du dialogue politique avec le gouvernement et la coordination avec les partenaires mais aussi le pilotage et la mise en œuvre des projets.

Finalement, il conviendra d'organiser la préparation du nouveau COSOP dans le cadre d'une concertation élargie impliquant l'ensemble des acteurs publics, privés et associatifs et de prévoir une mise à jour et un ajustement périodique du COSOP car une stratégie nécessite de la souplesse pour s'adapter à l'évolution du contexte politique, social, économique et institutionnel.

Observations du Gouvernement du Maroc - MAPM
Les interventions multisectorielles du FIDA au Maroc ne doivent pat être dissociées du développement agricole.

En tant que Fonds d'appui au développement agricole, le FIDA est appelé a continuer a focaliser son intervention sur les aspects liés à la promotion de l'agriculture avec comme finalités la lutte contre la pauvreté, l'augmentation des revenus des population les plus vulnérables et la préservation des ressources naturelles au niveau des espaces caractérisés par un retard économique et social prononcé, notamment, les zones de montagne et les zones arides.

Les activités portant sur les autres aspects multisectoriels peuvent faire l'objet de partenariats conclus avec les acteurs concernés, autour des projets financés par le fonds.

Recommandations supplémentaires

• En partenariat avec les instances spécialisées en la matière du MAPM, adopter une stratégie de communication plus ambitieuse axée sur une plus large diffusion des acquis auprès des partenaires et qui pourrait contribuer au renforcement du dialogue politique pour la mobilisation des décideurs et de la population rurale 
• Continuer à renforcer les capacités locales a travers l'organisation des populations et l'amélioration de leur capacité d'autogestion qui doivent rester un souci permanent des projets, car ils constituent un gage de durabilité de ces projets.

Calendrier proposé
Prise en charge des recommandations durant la formulation du nouveau COSOP.

Partenaires concernés
Gouvernement : MAPM, HCEFLCD, MEF, MI
Institutions Internationales : BM, PNUD, BAD, UE
Partenaires nationaux : INRA, IAV-Hassan II, ANOC et autres
Partenaires locaux : Projets FIDA et les Provinces
Société civile : Organisations et associations impliquées dans le monde rural

Développement des filières, financement et promotion des innovations

Renforcer la valorisation de la production : insertion des produits promus par les projets du FIDA dans les filières pertinentes et amélioration du financement en milieu  rural

Les recommandations de l'évaluation:

La question de la commercialisation et l'insertion des produits agricoles promus par les projets financés par le FIDA dans les filières pertinentes mérite une attention spéciale, et ceci en vue de favoriser la viabilité économique de nombreuses interventions et la pérennisation des impacts.  Dans ce cadre, il semble nécessaire de mieux lier les activités productives, initiées dans les douars cibles, avec les marchés des intrants et les consommateurs finaux.

Compte tenu des difficultés d'exécution et de quelques inadaptations dans les approches, une révision et une mise à jour des interventions en matière de finance rurale et d'appui aux micro entreprises, à la lumière des politiques opérationnelles du FIDA et de l'évolution de ces sous-secteurs au Maroc, sont fortement recommandées et ceci en particulier, mais non seulement, pour les activités dédiées aux femmes. En particulier, les priorités se concentrent autour de ces points : i) appuyer le développement de produits de micro crédit mieux adaptés aux besoins des emprunteurs, ii) trouver des instruments pour ouvrir l'accès aux investissements initiaux que les AMC ne peuvent pas couvrir sur leurs propres fonds.

Observations du FIDA - Département de la gestion des opérations
Il n'y a pas des inadaptations dans les approches. Certaines actions/activités ont été conçus comme des expériences pilotes en consultation avec les instances concernées au Maroc afin de tester certaines nouvelles modalités de travail. Celles ci serviraient éventuellement comme plateforme pour une concertation au niveau national et un dialogue sur les politiques en matière de finance rurale.

Par ailleurs, tant que les ressources humaines qualifiées pour la gestion des composantes "services financiers ruraux" et "promotion de la micro entreprise" ne sont pas recrutées ou redéployées comme prévu dans les Accords de prêts, les difficultés dans la mise en œuvre de ces composantes persisteront. De même il serait nécessaire d'allouer les budgets en temps opportun tels que prévus pour ces activités/composantes pour qu'ils laissent l'impact souhaité.

Observations du Gouvernement du Maroc - MAPM
Les contraintes liées à l'exécution des composantes micro-finances et appui aux micro-entreprises ne sont pas dues à des inadaptations d'approche mais plutôt à des questions d'ordre pratique liées notamment, aux difficultés de trouver des spécialistes en la matière en vue de leur recrutement au niveau des projets.

Face à cette situation, le Ministère a procédé au redéploiement de cadres (ingénieurs agronomes ou agro-économistes) afin de leur confier les tâches d'appui à la promotion de la micro-finance et la micro-entreprise au sein des unités de gestion des projets. Compte tenu des limites de cette approche, à terme, la solution consisterait à contractualiser la mise en œuvre de ces activités avec des opérateurs spécialisés hors secteur public.

Par ailleurs, un effort supplémentaire conjoint reste à fournir par le MAPM, le Ministère des Finances, les autres autorités concernées et le FIDA en vue d'aboutir à une meilleure adaptation des produits de micro-crédit aux spécificités du secteur agricole et au développement des filières, conformément aux recommandations de l'atelier susvisé.

Le COSOP doit intégrer, quand c'est applicable aux groupes cible du FIDA, la vision stratégique du Ministère en matière de mise à niveau des filières agricoles en accordant une importance particulière au renforcement des capacités productives et à l'organisation professionnelle.

Calendrier proposé
Prise en charge des recommandations durant la formulation des nouveaux projets et la mise en œuvre des projets en cours.

Partenaires concernés
MAPM, MEF, ADS, Ministère du Tourisme et de l'Artisanat, les Régions, Projets FIDA, Crédit Agricole du Maroc, quelques AMC, Institutions Coopérantes.

Renforcer la promotion des innovations

Les recommandations de l'évaluation:

Les possibles synergies entre les activités des projets (sur prêt) et des dons d'assistance technique à la recherche et développement méritent une réflexion au niveau de la stratégie et non seulement au niveau opérationnel.

L'amélioration de la performance du partenariat dans son ensemble est importante aussi pour promouvoir les innovations et leur reproduction.  De ce point de vue deux priorités se posent : i) viser un cadre de collaboration systématique entre dons et projets (expériences pilotes, analyse et capitalisation, divulgation des acquis) et ii) renforcer la collaboration entre les agents d'innovation (ONG, système de recherche et développement, agriculteurs, autres programmes de développement) et le programme du FIDA, ce qui nécessite probablement un renforcement de l'implication et de l'intervention du FIDA.

Calendrier proposé
Prise en charge durant la formulation du nouveau COSOP et des nouveaux projets et dons d'assistance technique.

Partenaires concernés
Gouvernement : MAPM, HCEFLDC, MEF
Institutions Internationales : ICARDA, IFDC, Accion, CIDR, CGAP
Institutions de recherche nationales

Renforcer les mécanismes d'appui à l'exécution des projets

Les recommandations de l'évaluation:

Afin d'améliorer la performance et l'impact des projets et en conformité avec le nouveau plan d'action du FIDA, il y a lieu de renforcer à l'avenir les capacités du FIDA d'appui à l'exécution, notamment avec des missions de revue et d'appui plus régulières et l'implication dans la supervision directe.  Il s'agit de passer d'une supervision classique axée sur les tâches et les résultats physiques à une nouvelle forme de supervision axée sur la qualité, l'innovation et les impacts. Mais des actions sont aussi nécessaires, de la part des agences publiques pertinentes, afin d'assurer un niveau adéquat de ressources humaines (nombre, spécialisations et niveau de qualification) dans les équipes de gestion des projets.

Les systèmes de suivi et évaluation doivent être améliorés à travers des activités d'appui continu, d'échanges entre équipes S&E des projets et d'introduction du Système de gestion des résultats et de l'impact.  Les projets nécessitent en particulier un renforcement de la capacité de suivi au jour le jour (méthodes simples de collecte et gestion et d'analyse de l'information) et de revue et évaluation périodique (petites enquêtes, études de cas, revues participatives).

Les prévisions en termes de planning, capacité de décaissement et disponibilité de personnel (surtout compte tenu  du programme de départ volontaire) pour les projets s'avèrent peu réalistes et il est donc nécessaire de rediscuter ces procédures et prévisions afin de s'assurer de la disponibilité effective des ressources humaines et budgétaires dans les temps et selon les modalités prévues.  Cette recommandation est valable aussi pour ce qui concerne la pérennisation des résultats et des impacts souvent considérée tard dans le cycle des projets.

Calendrier proposé
Durant la formulation du COSOP et la mise en œuvre des projets en cours

Partenaires concernés
Gouvernement : MAPM, MEF, Provinces, Institutions Coopérantes
Partenaires locaux : Projets financés par le FIDA.
Partenaires Internationaux : Autre bailleurs de fonds au Maroc

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1/ Les neuf projets ont été finance à travers 10 prêts car le PDRT a été financé à travers deux prêts.  En septembre 2007 le Conseil d'Administration du FIDA a approuvé un dixième projet.  Le montant total des prêts du FIDA est maintenant US$ 164 millions.

2/ Selon le MAPM, des efforts importants ont été déployés, dans le cadre des projets, pour le renforcement des capacités locales de l'ensemble des acteurs de développement (formation, organisation en associations et coopératives, diversification des activités). Ces efforts auraient contribué, d'une manière significative, a l'amélioration et à la capitalisation du savoir faire local et par conséquent e l'enrichissement du capital humain qui constitue la base de toute durabilité.

3/ Selon le MAPM, les résultats des actions menées dans le micro crédit seraient satisfaisantes (le montant mobilisé par les associations de micro crédit dans la zone du projet Haouz a atteint 2,5 fois le montant global du crédit conventionnel  octroyé par les caisses locales de crédits agricoles.