Résumé exécutif

Cette évaluation de programme de pays (EPP) est la deuxième conduite au Mali, la première s'étant achevée en 2007. La période évaluée par cette EPP s'étend de 2007 jusqu'au début de 2012. L'analyse détaillée se concentre sur le Programme d'options stratégiques pour le pays (COSOP) 2007, 5 prêts et 6 dons régionaux en traçant les initiatives qui ont été menées au Mali. En plus de l'analyse des activités du portefeuille, cette EPP s'étend à l'appréciation des activités "hors prêt" (gestion des savoirs, dialogue sur les politiques publiques, établissement des partenariats) ainsi qu'à la pertinence et l'efficacité de la stratégie de collaboration entre le Gouvernement malien et le FIDA.

Ayant démarré ses opérations au Mali en 1982, le FIDA y a financé 12 projets (dont 5 actifs à l'époque de cette EPP) pour un coût total de 474 millions d'USD, dont 183 millions (39%) de prêts du FIDA à conditions particulièrement favorables. La contribution de l'État malien correspond à 16% des coûts et celle des cofinancements (notamment de la Banque mondiale, Commission européenne, Banque ouest africaine de développement, et du Fonds belge de survie) à 45%.

Depuis les réformes des années 90, le Mali a connu une croissance économique moyenne du produit intérieur brut (PIB) de 5% par an, peu touchée par la récession globale actuelle, et une inflation sous contrôle. L'économie malienne repose principalement sur le secteur primaire, agriculture et élevage, qui représente 36,5% du PIB. Le développement économique doit faire face à un taux élevé de croissance de la population (3,1% par an), entrainant l'arrivée annuelle sur le marché du travail de centaines de milliers de jeunes sans formation.

À l'échelle nationale, le pourcentage de la population pauvre a baissé de 55,6% (66,8% pour la population rurale) en 2001 à 43,6% (51,0%) en 2010. La pauvreté monétaire est moins élevée dans les régions du Nord (Tombouctou, Gao, Kidal) par rapport au reste du pays et au Sud (notamment la région de Sikasso). Dans les régions du Nord, le problème principal est plutôt la vulnérabilité aux aléas climatiques et la rareté des services de base, santé et éducation.

Le Mali a approuvé son dernier Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté 2012-2017. Il a élaboré depuis longtemps un Schéma directeur de développement rural (1992, actualisé en 2002) et une Loi d'orientation agricole approuvée en 2006. Par contre, la Politique de développement agricole et le Plan national d'investissement dans le secteur agricole, quoique prévus pour 2011, n'ont pas encore été approuvés.

Les conflits au nord du pays ont toujours existé depuis l'Indépendance et ont dominé la scène de 1990 jusqu'en 1996 quand les deux parties ont déposé les armes, mais la situation est restée tendue. À partir de 2006, les attaques dans le nord du pays ont augmenté en nombre. La présence de combattants liés à Al-Qaida et le retour des soldats et mercenaires de Lybie ont accentué les sources de tension dans la zone. En mars 2012, le mécontentement de l'armée malienne lié aux conditions de combat dans le Nord a abouti au coup d'état qui a destitué le Président de la République Amadou Toumani Touré. Suite au retrait de l'armée, les rebelles, Touaregs et groupes islamistes, ont pris le contrôle du nord du pays. Ensuite, le pouvoir a été remis aux autorités civiles, l'ancien président de l'Assemblée nationale est devenu Président par intérim et un nouveau gouvernement a été constitué, mais la situation est restée volatile. Les partenaires techniques et financiers ont d'abord interrompu leurs opérations, mais en mai 2012, certains bailleurs bilatéraux et l'Union européenne avaient repris les opérations d'urgence et quelques interventions dans le Sud.

Performance du portefeuille

En termes généraux, la pertinence du portefeuille a été plutôt satisfaisante. Les objectifs des projets ont été en ligne avec les stratégies nationales de développement, les COSOP du FIDA et les besoins du pays. Cette évaluation a relevé une évolution positive dans l'adaptation des projets (notamment FODESA, PIDRN, PIDRK) aux mécanismes de la décentralisation, en appuyant les collectivités locales dans la planification des activités de développement rural, travaillant avec les organes prévus par la politique de décentralisation. Aussi, concernant la finance rurale, les interventions les plus récentes (ex. PMR) suivent une approche de rentabilité et de durabilité en essayant de consolider, restructurer et fusionner les réseaux de finance rurale existants et sont en cohérence avec la Stratégie nationale de micro finance, ainsi qu'avec la nouvelle loi de micro-finance de 2010 poussant à la professionnalisation et à la consolidation des réseaux.

Deux projets (PIDRN et PIDRK) ont opéré dans les régions du Nord. Des efforts ont été faits pour adapter leurs composantes à ces zones mais les risques liés aux conflits ont été sous-estimés. La situation dans laquelle le nord du Mali s'est trouvé les dernières années a été particulièrement grave. Néanmoins, une analyse mieux étoffée aurait aidé à prévoir dès le début des mesures d'atténuation.

Préparé à l'initiative de la Banque mondiale et cofinancé par plusieurs bailleurs (Fonds pour l'environnement mondial, FIDA, Union européenne), le dernier projet (Projet d'amélioration de la productivité agricole malienne [PAPAM]) mise sur l'augmentation de la productivité agricole dans les principaux systèmes de production agro-alimentaire au Mali, ce qui est pertinent au contexte du pays. Mais des problèmes de montage institutionnel ont entravé le démarrage de ce projet: la décision d'en confier la gestion à la Cellule de planification et de la statistique du ministère de l'Agriculture s'est avérée risquée, car la Cellule n'est pas un organe de gestion de projets. Malgré les efforts, des retards persistent et des changements dans le montage institutionnel pourraient s'avérer nécessaires.

L'efficacité (degré d'atteinte des objectifs immédiats des projets) a été plutôt satisfaisante. Dans le domaine de l'élevage, des résultats significatifs en relation avec les objectifs sont en effet à relever concernant les bourgoutières¹, la restauration des pâturages et la santé animale. Par contre, l'efficacité dans le domaine de l'agriculture a été quelque peu décevante. Le FODESA a financé un nombre limité de microprojets agricoles. Le PIDRN a continué d'appuyer les périmètres irrigués déjà réalisés par son prédécesseur (Projet de développement en zone lacustre), mais il n'a pas réalisé les nouveaux périmètres irrigués villageois prévus pour la riziculture, ce qui constitue une sous-réalisation importante.

Dans l'appui aux services de base, de bons résultats ont été observés concernant la formation des élus et des fonctionnaires des collectivités territoriales et des services techniques déconcentrés de l'État. Le paquet de formation pour le personnel au niveau communal défini par le PIDRN a été bien conçu avec le traitement de thèmes liés à l'aménagement du territoire (gestion des ressources naturelles et gestion domaniale et patrimoniale), aux services administratifs (état civil, police judiciaire et administrative, rédaction administrative) et à la gestion financière (passation de marché, nomenclature budgétaire, mobilisation des ressources communales). En revanche, la réalisation d'infrastructures pour les services de base accuse un niveau d'exécution en deçà des objectifs et l'état d'avancement pour l'important objectif de piste rurale du PIDRN est très faible.

L'efficience du portefeuille a été notée "plutôt insatisfaisante". Les coûts de fonctionnement se sont révélés bien plus élevés que ceux planifiés tandis que les taux d'exécution physique ont été globalement assez modestes (ex. seulement 56% pour le FODESA et de 48% pour le PIDRN). La sous-estimation des coûts de réalisation à l'époque de la formulation du projet a contribué à cette situation, ainsi que les contraintes spécifiques d'intervention dans des zones d'accès difficile au nord du pays. La lenteur et la lourdeur des procédures de passation de marché (pas adaptées aux conditions de travail au Nord) sont fréquemment invoquées. En plus, des plafonds de dépenses trop bas pour certains microprojets (surtout pour le FODESA) et le cofinancement en argent par les bénéficiaires ont contribué aux retards alors qu'une contribution en travail aurait été une meilleure option.

L'impact a été noté plutôt satisfaisant: les éléments les plus significatifs sont la réduction des taux de malnutrition infantile, et les capacités renforcées des collectivités locales et des services déconcentrés. Les données des enquêtes SYGRI du FODESA et PIDRN, en dépit de quelques faiblesses méthodologiques, suggèrent une baisse du taux de malnutrition chronique chez les enfants de 0 à 59 mois. Le PIDRN a promu des séances de pesée des enfants dans les villages et les résultats ont été ensuite restitués aux bénéficiaires afin de les impliquer au mieux dans l'amélioration de la situation nutritionnelle de la communauté.

Du point de vue institutionnel, on relève une meilleure maîtrise du travail des élus et des fonctionnaires communaux et de meilleurs rapports entre élus, villages et fractions. Ce dernier point est important puisqu'un bon fonctionnement des administrations locales concourt aux objectifs de développement au-delà des objectifs immédiats du projet et offre aux organisations de base une porte d'entrée pour la participation dans les affaires publiques.

Les perspectives de durabilité sont plutôt insatisfaisantes. Si les chiffres fournis par les projets sur la rentabilité de quelques activités agricoles (petits périmètres irrigués et bourgoutières) sont encourageants, nombre d'investissement restent inachevés ou partiellement achevés. Il s'agit notamment des nouveaux périmètres irrigués dans le PIDRN, de pistes et de quelques infrastructures sociales dans le Nord. Selon toute vraisemblance, ces investissements ne seront pas achevés avant la clôture du projet, ce qui ne permet pas de parler de durabilité. La situation des conflits et l'insécurité, surtout dans le Nord, constituent aussi un risque majeur pour la durabilité.

Le portefeuille a soutenu des innovations en introduisant dans les zones des projets des techniques ou produits déjà existants ailleurs (ex. régénération des bourgoutières, fours améliorés pour le fumage des poissons, cartographie participative de la pauvreté, introduction de services vétérinaires sur une base privée).

La multiplication de l'application de ces innovations demande un travail d'analyse, de capitalisation, de communication et de diffusion de l'information qui vient justement de commencer. Il est par ailleurs nécessaire que l'appropriation des innovations par les instances politiques se traduise par une modification progressive des normes et réglementations, voire même des législations concernées. Ceci nécessite à son tour un cadre de dialogue politique concerté et efficace entre Gouvernement et partenaires qui doit encore être mis en place.

Finalement, les progrès en termes d'égalité de genre ont été "plutôt satisfaisants". Au cours de la période, l'analyse de ce thème a reçu un peu plus d'attention dans la conception des projets qui ont prévu des activités spécifiques aux femmes en tant qu'acteurs et bénéficiaires. Pourtant, les projets ont été moins ambitieux en termes d'analyse du genre ex-ante et ex-post. Le FIDA n'a pas participé au processus de formulation de la Politique nationale Genre (2010) piloté par le ministère chargé de la promotion de la femme, de l'enfant et de la famille, alors qu'il aurait beaucoup à apporter à un tel processus grâce à ses connaissances du milieu rural.

Activités hors prêt

Le FIDA a renforcé et diversifié son partenariat avec les institutions du Gouvernement tant au niveau national (notamment dans les domaines de l'environnement, de l'industrie et du commerce, de l'économie et des finances, et de l'administration territoriale) qu'aux niveaux décentralisés (services déconcentrés de l'État, collectivités locales, recherche agronomique, Agence nationale d'investissement des collectivités territoriales [ANICT]). Concernant les bailleurs, de nouveaux partenariats ont vu le jour notamment avec la Banque mondiale et la Banque africaine de développement. Le FIDA a établi une Cellule de dialogue politique qui a participé activement à la coordination des bailleurs, notamment au groupe de concertation sur l'économie agricole et rurale.

L'implication d'entrepreneurs privés comme partenaires a été assez limitée, mais quelques récentes expériences représentent un point de départ pour le futur, notamment la mise en place de services vétérinaires privés dans les zones du PIDRK et l'appui amorcé avec Mali Biocarburant pour la culture de jatropha.

La gestion des savoirs a commencé surtout au cours des deux dernières années. Une mission du FIDA sur la communication s'est récemment rendue au Mali et un atelier a été organisé en janvier 2012 avec les projets. En liaison avec ces efforts, des articles et vidéos sur le FODESA et le PIDRN ont été produits. L'ouverture du bureau du FIDA à Bamako pourra favoriser le partage des connaissances, y compris avec des expériences de développement autres que celles appuyées par le FIDA.

La concertation sur les politiques s'est limitée à la participation de la Cellule de dialogue politique aux mécanismes de coordination et dialogue entre bailleurs et Gouvernement. Peu d'informations en provenance du terrain ont pu être consolidées pour alimenter sérieusement ce dialogue en dehors de la simple information. Par exemple, ce n'est qu'en 2011 qu'un document sur le rôle des associations paysannes dans le développement rural a pu être produit bien que ce rôle ait été à la base du travail du FODESA depuis la première phase du projet. Il n'y a pas encore de document de réflexion sur les innovations pouvant être reproduites à grande échelle. Il reste que la contribution à la concertation sur les politiques s'est également heurtée à l'absence d'un véritable appui stratégique de la contrepartie nationale, mais également à la multiplicité des interventions et des structures de gestion de projet qui grèvent les capacités des ministères concernés.

Performance du COSOP

La démarche participative pour l'élaboration du COSOP 2007 constitue un progrès significatif. Le COSOP 2007 a bien pris en compte la stratégie nationale de réduction de la pauvreté de l'époque et les principaux documents sectoriels. Il a cherché à insérer les actions du FIDA dans le contexte de la coordination des partenaires techniques et financiers. Pourtant, le degré d'analyse soutenant les orientations stratégiques montre quelques faiblesses, notamment dans le cas de la justification des priorités géographiques et de la prise en compte des risques (notamment de conflits).

Le FIDA, depuis le plus ancien COSOP (1997), a répondu à la demande du gouvernement malien d'investir dans les zones sensibles du nord du pays. Mais, ni le COSOP 1997 ni le COSOP 2007 ne discutent suffisamment de la situation de pauvreté. La pauvreté monétaire n'est pas concentrée dans le Nord. En effet, la prévalence la plus élevée est dans le Sud. En plus, la densité de population est assez faible dans les régions du Nord, ce qui implique des coûts significatifs pour fournir des services aux populations bénéficiaires.

La question des risques dans les zones de conflit semble avoir été sous-estimée. Comme d'ailleurs noté dans une revue au niveau régional menée par la Division régional du FIDA pour l'Afrique de l'ouest et du centre (WCA) en 2009, le COSOP 2007 a identifié des risques à un niveau général et a mentionné des mesures d'atténuation, mais "il n'est pas clair quel impact ces mesures ont sur le facteur risque actuel ni sur le risque résiduel qui pourrait résulter des mesures d'atténuation".

Au niveau du COSOP, il manque un cadre clair qui permette une agrégation des résultats des projets individuels en résultats au niveau stratégique. Des revues annuelles ont eu lieu entre 2008 et 2011. Une revue à mi-parcours a été effectuée en 2010 et une revue finale était prévue en 2012, mais elle a été suspendue en raison de la situation de sécurité du pays. Malheureusement, on ne trouve pas de cohérence forte entre les documents produits, un peu comme si il n'y a avait pas de canevas de référence à suivre et de lien entre les différentes revues.

Il n'existe pas encore aujourd'hui à proprement parler un cadre de référence commun au niveau du COSOP avec des objectifs et des résultats attendus par rapport auquel la contribution de chaque projet pourrait être mesurée et analysée.

Synthèse des appréciations de l'EPP du Mali
 

	Notations2
Performance du portefeuille	4
Activités hors-prêt	4
Performance du COSOP	4
Réalisation globale	4

Barème de notation: 6 = très satisfaisant; 5 = satisfaisant; 4 = plutôt satisfaisant; 3 = plutôt insuffisant;
2 = insuffisant; 1 = très insuffisant.

Conclusions. Cette évaluation se concentre sur la période 2007-2012, qui a été marquée par une réduction de la prévalence de la pauvreté mais aussi par l'augmentation en nombre et en intensité des conflits armés dans le nord du Mali. Au niveau national, les effets déstabilisateurs de ces conflits ont été perçus lors de la crise de mars 2012, qui a entrainé la destitution du Président Touré par les forces armées et la prise du pouvoir dans les régions du Nord du pays par des mouvements rebelles touareg et islamistes.

Malgré cette situation défavorable, le programme de coopération entre le Gouvernement du Mali et le FIDA s'est amélioré dans plusieurs domaines (adaptation aux politiques nationales, élargissement des partenariats, renforcement institutionnel). Du point de vue stratégique, le programme a souffert d'un déficit d'analyse, surtout dans la définition des priorités géographiques et dans l'identification a priori des risques de conflits. Les deux conséquences principales de ce déficit d'analyse ont été: (i) une concentration des opérations dans le Nord du pays, qui souffre de problèmes de vulnérabilité climatique, mais dont la prévalence de la pauvreté et la densité de la population sont au-dessous de la moyenne nationale et (ii) une surexposition du portefeuille aux risques de conflits dans le Nord. Cela a nui à l'efficience stratégique dans ses efforts de réduction de la pauvreté rurale.

Recommandations. Le nord du Mali est désormais hors du contrôle du Gouvernement mais la situation est restée volatile dans le Sud aussi. En avril 2012, un nouveau gouvernement intérimaire a été instauré. Certains bailleurs bilatéraux et l'Union européenne ont repris les opérations d'urgence et quelques interventions dans le Sud, tandis que les principaux bailleurs multilatéraux (Banque africaine de développement [BAD] et Banque mondiale) étudient les conditions pour une éventuelle reprise. Le FIDA a choisi l'option d'utiliser les ressources des projets au nord du pays (PIDRN et PIDRK) pour financer des actions de soutien aux populations (approvisionnement en semences, intrants, réapprovisionnement des centres de santés communautaires), en collaboration avec des agences bilatérales, à travers des ONG.

Le FIDA et le Gouvernement devraient profiter de cette "pause forcée" pour définir les axes du nouveau COSOP. Cette évaluation souligne l'importance de préparer soigneusement le COSOP afin d'établir un programme cohérent et bien structuré. Compte tenu des ressources limitées allouées à la préparation des COSOP, le FIDA pourrait utiliser des dons afin d'assurer un niveau d'expertise adéquat dans la formulation du COSOP et un processus participatif de préparation. Les mesures suivantes seront nécessaires afin de réviser et corriger les orientations stratégiques:

• Présenter dans le COSOP un diagnostic de la situation de la pauvreté et des opportunités de développement rural (agricole et non agricole), une analyse plus étoffée des risques liés aux conflits et des mesures pour atténuer ces risques.
• Préparer un plan de communication et d'activités de dialogue politique qui devraient notamment inclure: (i) l'expérience apprise dans l'appui aux collectivités locales (ex. la question de la maîtrise d'ouvrage, les normes nationales peu adaptées aux zones fragiles et la faiblesse de la supervision de l'ANICT); (ii) des leçons apprises dans l'implication des organisations de base et faitières dans la gestion des projets et dans la consultation sur les politiques et (iii) des questions liées à la pérennisation des micro-projets productifs et environnementaux.
• Accentuer le poids du Sud du pays dans la priorisation géographique et encourager des approches plus thématiques. Cette recommandation n'est pas seulement justifiée par la récente crise au Nord du pays, mais aussi par la prévalence de la pauvreté et la densité de la population au Sud.
• Dans le portefeuille, il serait souhaitable d'envisager des interventions à focalisation thématique ou sous-sectorielle qui permettraient de mieux s'engager sur des aspects structurels, de réformes et de dialogue politique et, en cas de conflit, permettraient une réallocation d'activités et de ressources vers des zones où les opérations peuvent continuer dans des conditions de sécurité. Compte tenu des constats de l'évaluation, parmi les thèmes et sous-secteurs qui méritent une attention particulière, on peut citer la finance rurale, la petite irrigation, la protection des ressources naturelles et des parcours, l'infrastructure de base (voir aussi ci-dessous), le renforcement des capacités des collectivités locales, avec une attention particulière pour l'insertion économique et la formation des jeunes.
• Impliquer davantage d'autres bailleurs dans le financement des infrastructures et des services de base. Les deux derniers cadres stratégiques au niveau corporatif du FIDA, ainsi que l'évaluation conjointe de la BAD et du FIDA en Afrique se sont déjà exprimés dans cette direction. Des institutions comme la BAD, la Banque Ouest Africaine de Développement, l'Union européenne sont actives dans le financement des infrastructures de transport et de base. Une définition plus précise des rôles respectifs permettrait de mieux exploiter l'expérience des autres bailleurs en matière d'infrastructures et au FIDA, de mettre en valeur son expérience en matière de développement agricole et de réduction de la pauvreté rurale (voir ci-dessus).
• Engager plus systématiquement les entrepreneurs privés et leurs organisations professionnelles dans les activités du programme, en commençant par la phase de conception des projets, mais aussi durant leur mise en œuvre. Cela implique aussi de se concentrer dès le début sur la viabilité économique des activités productives et de porter plus d'attention à la transformation, la valorisation et la mise en marché. En même temps, les risques d'impact négatif du point de vue social (ex. questions foncières) et environnemental devront être pris en compte avant d'intervenir.

Définir un plan d'action pour les opérations en cours. Concernant les opérations dans le Sud du Mali, le plan devrait miser sur les blocages institutionnels enregistrés dans la mise en œuvre du PAPAM afin de revoir éventuellement la contribution du FIDA à ce programme. Pour les opérations dans le Nord du pays (PIDRN et PIDRK), compte tenu des conflits et des risques de détournement de ressources, il serait prudent d'envisager la clôture définitive de ces projets si la situation dans le Nord n'évolue pas dans une période bien définie.

Améliorer le système de gestion au niveau du programme. Le COSOP est un outil important au service de la mise en œuvre de la stratégie dans les pays d'intervention. Le FIDA doit donner à cet outil toute l'attention et les ressources humaines et financières qu'il mérite. Cette évaluation recommande:

• de renforcer le système de gestion et de suivi au niveau du programme pays (stratégique). Il est nécessaire de développer un cadre logique de référence commun pour la stratégie à l'intérieur duquel les contributions respectives de chaque projet pourraient être mesurées et évaluées, et qui s'intègre dans un système de suivi-évaluation harmonisé. Ceci nécessite aussi une plus grande implication du FIDA, du Gouvernement et d'autres partenaires au Mali dans le suivi régulier et la revue annuelle de la stratégie: des exemples dans d'autres pays montrent que cela nécessite une affectation de ressources adéquates;
• de dédier plus d'attention à l'analyse et à la capitalisation, et à la consolidation des expériences des projets du FIDA, en vue de leur discussion et partage avec les partenaires au développement et afin d'alimenter un dialogue sur les politiques publiques basé sur des expériences concrètes;
• d'améliorer l'efficacité des systèmes de suivi et d'évaluation des projets individuels moyennant un renforcement méthodologique, notamment pour les études d'impact et le suivi de la qualité des réalisations et de leurs coûts prévus et effectifs, à travers l'affectation de ressources humaines et financières conséquentes et un travail d'appui aux capacités nationales de suivi en collaboration avec d'autres bailleurs;
• un cadrage plus précis entre objectifs et ressources humaines et financières entre: le siège du FIDA, le bureau de pays du FIDA, et la Cellule nationale de coordination des programmes et projets au sein du ministère de l'Agriculture afin de prendre en compte les priorités exposées ci-dessus.

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1/Bourgou: plante aquatique utilisée pour le fourrage, dans l'alimentation des ménages et dans la médecine traditionnelle.