Introduction

L'assistance du FIDA au Maroc. Depuis 1979, le FIDA a financé neuf projets au Maroc, ce qui représente au total 146,3 millions de US$ de prêts à conditions intermédiaires. Le coût global des projets cofinancés par le FIDA au Maroc dépasse 1,42 milliard de US$. En plus des programmes sur prêts, le Maroc a bénéficié de dons régionaux d'assistance technique, pour un montant estimé à environ 5 millions de US$.

Objectifs et méthodologie de l'évaluation. L'évaluation du programme de pays (EPP) avait principalement deux objectifs : a) porter une appréciation sur la performance et l'impact des opérations du FIDA au Maroc ; b) formuler une série de conclusions et de recommandations qui serviront de base au nouveau document stratégique (COSOP) pour le Maroc, lequel sera élaboré par la Division régionale du FIDA pour le Proche-Orient et l'Afrique du Nord, après la conclusion de l'évaluation. Conformément à la méthodologie du FIDA, une EPP traite trois grandes questions : a) la qualité de la stratégie ; b) sa mise en œuvre effective et la performance des opérations ; c) les résultats et l'impact de la stratégie et des interventions du FIDA, tant pour les bénéficiaires que pour le pays. La présente évaluation a porté sur la période allant de 1999 à 2006. Elle a toutefois pris en considération certaines opérations financées par le FIDA avant 1999, afin de pouvoir établir des comparaisons avec les activités les plus récentes.

Cette évaluation se fonde sur les éléments suivants : (i) une analyse approfondie de la documentation existante ; (ii) la revue de deux évaluations (PDPEO I et PDRT) menées par le Bureau de l'évaluation du FIDA ; (iii) l'analyse des données primaires fournies par les deux enquêtes socio-économiques que le Bureau de l'évaluation a effectuées en septembre 2006 sur un échantillon de 253 ménages (133 ménages bénéficiaires des projets et 120 ménages témoins) dans les zones du PDRTT et du PDRZMH ; (iv) les résultats des visites et des entretiens réalisés par une mission interdisciplinaire d'évaluation qui s'est déroulée au Maroc du 29 octobre au 1er décembre 2006 ; (v) des échanges avec le personnel du FIDA et des agences du Gouvernement du Maroc.

Économie et ampleur de la pauvreté. Situé en Afrique du Nord, le Maroc a une superficie de 710 850 km2. Sa population est estimée à un peu plus de 32,7 millions d'habitants, dont 43% vivent en zone rurale. Le climat varie fortement d'une région à l'autre et présente dans l'ensemble des fluctuations importantes. L'économie marocaine a enregistré une reprise de la croissance du PIB, qui a progressé en moyenne de 4,8 % par an sur la période 2001-2004, contre 2,2 % au cours des années 90. Toutefois, cette croissance reste assez volatile. Elle ne suffit pas à créer des emplois ni à réduire la pauvreté d'une manière significative. Avec un revenu par tête de 1700 US$, le Maroc se classe dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire. Cependant, les indicateurs sociaux demeurent préoccupants, en particulier dans le milieu rural, et se traduisent par un niveau de développement humain assez faible : en 2005, le Maroc occupait le 126e rang sur 177 pays au classement des pays selon l'indice de développement humain (IDH).

Après avoir sensiblement diminué dans les années 80, le taux de pauvreté a accusé une forte hausse dans les années 90, passant de 13,1% en 1990 à 16,5% en 1994. Puis il a repris sa décrue, pour se situer à 14,2% en 2004. Cette année-là, près de 4 millions de personnes vivaient ainsi au-dessous du seuil de pauvreté. Ce phénomène continue de toucher principalement les zones rurales, où un Marocain sur quatre est pauvre, contre un sur dix en milieu urbain. Les inégalités entre hommes et femmes restent particulièrement fortes en milieu rural. La scolarisation des filles y est moins avancée que celle des garçons. Malgré l'amélioration de certains indicateurs, le Maroc doit encore relever plusieurs défis pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), qui visent dans l'ensemble la réduction de la pauvreté.

Lutte contre la pauvreté. C'est seulement au début des années 90 que les pouvoirs publics marocains ont reconnu explicitement l'existence et l'étendue de la pauvreté et de l'exclusion sociale. Depuis l'accession à l'indépendance, l'État a pris différentes initiatives pour réduire la pauvreté. D'une part, il a mis en place des programmes de durée limitée et à caractère curatif (Entraide nationale, Promotion nationale, Caisse de compensation, cantines scolaires…), qui répondaient à des situations d'urgence. D'autre part, il a entrepris des actions à plus long terme, liées à la politique de développement économique et social. Face aux résultats peu brillants de ces interventions, des politiques spécifiques de lutte contre la pauvreté ont vu le jour au cours des dix dernières années. En voici quelques exemples : i) la fondation en 1999 de l'Agence de développement social (ADS) ; ii) l'élaboration en 2004 d'une carte de la pauvreté communale ; iii) la création en 1998 de la Fondation Mohammed V pour la solidarité ; iv) celle en 2000 du Fonds Hassan II pour le développement social et économique ; v) la promulgation en 1999 d'une loi sur la microfinance ; vi) le lancement en mai 2005 de l'Initiative nationale de développement humain (INDH). De nombreux bailleurs de fonds (UE, BM, BAD, BID, agences de coopération bilatérale…) ont apporté leur concours aux efforts consentis par le Maroc pour lutter contre la pauvreté. La contribution du FIDA est assez modeste si l'on considère le volume des financements (4% du budget de l'État alloué au secteur agricole), mais elle revêt un caractère spécifique sur le plan des approches d'intervention et du ciblage.

La stratégie du FIDA

L'exposé des options et des stratégies d'intervention (COSOP) a été réalisé au Maroc en 1999 sur la base des anciennes directives du FIDA. Son objectif est d'améliorer les conditions de vie des pauvres ruraux. Le COSOP focalise l'assistance du FIDA au gouvernement marocain sur quatre directions prioritaires : i) répondre aux besoins exprimés par les communautés rurales en matière de développement agricole et d'amélioration des conditions de vie ; ii) promouvoir la sécurité alimentaire nationale et celle des ménages ; iii) renforcer la planification et l'exécution décentralisées et déconcentrées ; iv) améliorer l'accès des ménages ruraux pauvres aux ressources productives. Concernant le ciblage géographique, le COSOP a identifié trois zones prioritaires, à savoir les montagnes, les terres de parcours steppiques et les régions arides du Sud. Sur le plan institutionnel, il vise à développer et à renforcer les capacités des organisations de base dans le monde rural et celles des agences chargées d'exécuter les projets.

En ce qui concerne l'analyse de la situation et la définition des objectifs globaux, le COSOP est clair. Il met l'accent sur la nécessité de répondre aux besoins exprimés par les communautés rurales en matière de développement agricole et d'amélioration des conditions de vie dans les zones défavorisées. Cet intérêt vient du fait que le FIDA a souvent été l'unique l'intervenant dans certaines zones reculées du pays (régions montagneuses et steppiques). Pourtant, on notera quelques insuffisances dans l'analyse du contexte politique, social et économique. Le COSOP n'a pas identifié distinctement les dynamiques à l'œuvre et les véritables défis que le Maroc est appelé à relever. Sur un autre plan, il n'aborde pas ou peu des questions clés, comme la coordination, le pilotage des interventions et l'évaluation de leur impact, une lacune qui est partiellement imputable aux directives en vigueur à l'époque. Enfin, le document ne tient pas compte des changements intervenus dans le contexte social, politique et économique du pays.

Performance et résultats

Pertinence. Les objectifs des opérations ont été généralement en harmonie avec les politiques et les stratégies publiques, de même qu'avec les orientations du FIDA. En ce qui concerne la participation, les projets suivent les approches préconisées tant par les stratégies nationales que par le FIDA et les autres bailleurs de fonds: ils ne la conçoivent plus seulement dans le sens d'une sensibilisation ou d'une concertation ; la participation implique également, à leurs yeux, une négociation de la planification, un partage des coûts ainsi que l'établissement de relations contractuelles pour la mise en œuvre et la gestion des réalisations. D'autre part, le FIDA a introduit l'approche « plan de développement de douar » (PDD). Adoptée par le PDRZMH et le PDRMO, celle-ci cible un douar entier: en consultation avec la population locale, les projets élaborent un PDD qui servira de base à la programmation de leurs activités. Cette nouvelle démarche contribue à concentrer les interventions sur le plan géographique et représente un modèle de concertation avec les communautés.

Les objectifs et les approches des projets, tout comme les sous-secteurs d'intervention, sont pertinents et cohérents avec les orientations stratégiques des différents partenaires. En revanche, quelques difficultés se posent au niveau des pratiques adoptées dans le montage des interventions. Les principales faiblesses concernent la pérennisation des activités, la valorisation de la production (filières, commercialisation) et la finance rurale.

L'efficacité des opérations a été satisfaisante dans les investissements physiques, tels les aménagements hydroagricoles et l'infrastructure rurale, mais elle a été moyenne et variable en ce qui concerne la conservation des eaux et des sols, la vulgarisation et l'amélioration foncière. Elle demeure faible dans la partie « soft », comme la finance rurale, bien que les projets aient tenté, conformément aux recommandations du COSOP, d'appuyer des services financiers de proximité durables.

Les opérations ont contribué à consolider et à augmenter les ressources productives des populations cibles. Leurs impacts « visibles » sont l'extension de l'arboriculture fruitière, la diversification des cultures, la consolidation du cheptel et l'amélioration de la santé des animaux. Les enquêtes menées dans le cadre de cette évaluation ont également porté sur les possibilités d'emploi et de revenu : en la matière, les bénéficiaires des projets du FIDA sont plus nombreux que les membres des groupes témoins à percevoir un progrès. Dans tous les aspects qui concernent l'appui à la commercialisation et à l'organisation des filières, les projets présentent en revanche des faiblesses récurrentes. Ce problème existe aussi sur le plan national au Maroc. Il pénalise les producteurs (surtout les petits), les empêchant d'exploiter leurs potentiels productifs et de bénéficier de prix de vente plus intéressants.

Sur le plan de la sécurité alimentaire des ménages, l'impact positif des projets est lié principalement aux périmètres de petite et moyenne hydraulique et à l'amélioration de la production animale. En recourant à des approches qui favorisent la participation et la responsabilisation des bénéficiaires, les projets ont eu des effets appréciables sur le développement et la création de nombreuses associations ou organisations professionnelles dans divers domaines. Les jeunes diplômés tendent à y occuper une place importante.

La durabilité des impacts dépend de l'évolution future de l'environnement socio-économique et sociopolitique, mais aussi des actions de consolidation qui seront mises en place. Plusieurs aspects positifs doivent être relevés : la promotion de la société civile, la concertation et l'établissement de contrats avec les usagers favorisent une prise en charge de la gestion et des coûts d'entretien ; d'autre part, les réalisations sont souvent de bonne qualité. En revanche, certains aspects présentent un risque pour la durabilité. Étant donné la forte réduction du personnel de l'État et des allocations budgétaires, on peut craindre notamment que les agences publiques n'aient pas les ressources nécessaires pour fournir un appui technique et financier adéquat après la clôture des projets.

Innovations et potentiel de reproductibilité. Les projets du FIDA ont introduit dans leurs zones respectives des innovations à la fois sur le plan des approches et des techniques. Parfois, ces pratiques inédites avaient déjà été expérimentées ailleurs, mais elles étaient nouvelles au Maroc, du moins dans les zones des projets. Entre-temps, certaines d'entre elles ont été reprises par d'autres bailleurs ou par des organisations publiques marocaines. C'est le cas de la gestion participative des périmètres irrigués et des petites innovations dans l'adduction d'eau potable. Néanmoins, il convient de signaler une faiblesse dans ce domaine : arrivés au stade de l'exécution, les projets n'ont toujours pas mis en place des mécanismes qui permettraient de détecter les innovations – en leur sein ou ailleurs –, de les cultiver et de les promouvoir au profit des zones d'intervention, notamment en partenariat avec les institutions de R&D. En outre, les synergies sont encore relativement minces entre les projets sur prêts et les dons d'assistance technique octroyés par le FIDA.

Performance du FIDA. En soulignant que la réduction de la pauvreté rurale est l'objectif majeur de ses projets, le FIDA a contribué à mettre en exergue cette problématique au Maroc à partir de la deuxième moitié des années 90. Dans l'ensemble, sa formulation des projets s'intègre bien dans les orientations et les préoccupations de développement des zones d'action.

La conception des projets mérite d'être améliorée en ce qui concerne la finance rurale. Ce secteur a donné jusqu'ici des résultats mitigés (le volume des prêts et le nombre des clients restent limités), tout en suscitant l'intérêt d'autres intervenants potentiels dans la zone d'action du FIDA. On constate aussi que les projets n'ont pas prévu une « stratégie de sortie » des zones d'intervention, prenant ainsi le risque de prolongations non planifiées. Sur le plan des dons d'assistance technique (DAT), le FIDA a mené une politique passablement active en faveur de l'innovation et de la R&D, mais il n'est pas parvenu à assurer des liens assez étroits entre les programmes réalisés grâce à des dons et les projets bénéficiaires de prêts.

Le FIDA a organisé des missions de suivi et d'appui aux projets, afin d'aider les agences à améliorer la mise en œuvre des programmes. En outre, il a créé, à titre expérimental, un réseau informel de compétences multidisciplinaires, qui assure aux agences d'exécution un appui ponctuel de proximité. Le réseau agit à la demande du chargé de portefeuille. Il comprend des personnes connaissant relativement bien les objectifs, les réalisations et le fonctionnement des projets du FIDA, ce qui constitue un atout non négligeable pour le développement des régions cibles. Cette initiative intéressante doit encore être formalisée et ses mécanismes affinés. Elle vise surtout à établir une distinction plus nette entre les organes chargés de formuler les projets et ceux qui en assurent le suivi ou la supervision.

Concernant les modalités opérationnelles de partenariat, deux points sont à signaler : i) il convient d'élargir l'espace de dialogue politique en direction des autorités régionales et provinciales, mais aussi vers les acteurs non gouvernementaux (ONG, organisations de base, communauté scientifique), lesquels connaissent un développement remarquable ; ii) la gestion du portefeuille reste fortement individualisée ; une approche « par équipe » permettrait d'une part de répondre aux exigences des projets en termes d'accompagnement et d'appui, d'autre part de mieux croiser les regards et les analyses au sein du FIDA sur la coopération avec le Maroc. En réalité, cet aspect relève d'une politique générale au sein du FIDA. La gestion du portefeuille par équipe est une option qui mérite réflexion. Si elle est retenue, cela supposera évidemment la mise à disposition de ressources humaines et budgétaires supplémentaires.

Performance du gouvernement et de ses agences. Dans l'ensemble, les agences chargées d'exécuter les projets du FIDA se sont montrées performantes, comme en témoignent les réalisations physiques et le niveau de consommation des crédits délégués. Les projets rencontrent toutefois quelques contraintes qui relèvent de la performance du MADRPM. Parmi les plus significatives, on retiendra notamment : i) l'écart entre les engagements pris par les projets et les capacités budgétaires effectives du pays, qui se traduit généralement par des retards dans l'exécution ; ii) le déficit croissant des agences en ressources humaines (aggravé par le programme de départ volontaire dans la fonction publique), qui constitue un handicap majeur pour la mise en œuvre ; le cas de la DPA de Figuig est révélateur à cet égard ; iii) la faible coordination des projets au niveau central ainsi que le peu d'implication des DPA dans les négociations et les arbitrages budgétaires dirigés par leur administration de tutelle.

Bien que le montage des projets vise à réunir les moyens et les compétences des différents partenaires, la fonctionnalité du partenariat institutionnel laisse à désirer. Il y a plusieurs raisons à cela. Concernant le partenariat entre les agences d'exécution et les organisations de base, on voit se dessiner un essor significatif qui s'inscrit, d'ailleurs, dans une évolution générale au niveau national. Toutefois, ce mouvement est encore fragile. Cela est imputable d'une part au manque de moyens et d'autre part à l'absence de traditions de travail communautaire dans le nouveau contexte économique (désengagement de l'État, compétitivité accrue sur le marché) et social (exode et émigration des jeunes) du Maroc. Malgré les efforts réels consentis récemment par certains projets, des difficultés demeurent dans deux domaines : i) la mise en place de systèmes de suivi-évaluation orientés vers l'impact ; ii) l'analyse de l'information générée par les projets, puis sa synthèse sous la forme de véritables tableaux de bord permettant de piloter l'exécution en fonction des objectifs et des résultats attendus.

Tant sur le plan de la formulation que de la mise en œuvre, les interventions du FIDA ont été en général pertinentes et performantes. Leurs effets positifs sont réels. Ainsi, elles ont eu un impact direct sur l'augmentation des ressources matérielles et des revenus des populations, l'amélioration des conditions de vie en milieu rural, le développement du capital humain et social, ainsi que sur l'application à grande échelle des approches participatives. Il s'agit là de bases assez solides pour amorcer un développement rural durable.

En dépit de ces résultats essentiellement positifs, le programme du FIDA au Maroc présente certaines faiblesses. Celles-ci concernent en particulier les aspects suivants : i) l'appui et la valorisation des activités productives (microfinance, mais aussi commercialisation et filières) ; ii) une collaboration encore faible du FIDA avec les autres bailleurs de fonds intervenant dans le pays et son absence des groupes de discussion créés par ces derniers ; cela s'explique principalement par le fait que le Fonds n'a pas de représentation au Maroc sur le terrain et qu'il manque de ressources spécifiques ; iii) le dialogue sur les politiques publiques, encore assez limité, avec les partenaires gouvernementaux, la société civile et la communauté scientifique ; iv) les instruments d'appui à l'exécution – dont les systèmes de suivi-évaluation – qui sont encore peu orientés vers l'impact, ainsi que les missions de soutien technique et les revues à mi-parcours, qui sont rares et parfois tardives ; v) le manque de synergie entre dons et projets.

Dans le but de consolider le rôle pionnier et innovant du FIDA en matière de lutte contre la pauvreté et l'exclusion en milieu rural, ces aspects méritent de recevoir une attention particulière à l'avenir.

Scores de l'évaluation

* Dans sa version originale, la notation du PDPEO I utilisait une échelle à 4 points. En 2006-2007, le Bureau de l'évaluation l'a transposée sur une échelle à 6 points.
** Moyenne de 4 pour les ressources physiques, 4 pour la productivité agricole et 1 pour les ressources financières.
*** Moyenne de 3 pour le développement des coopératives et de 2 pour le développement des institutions publiques.
Échelle de notation : 6 = très satisfaisant, 5 = satisfaisant, 4 = modérément satisfaisant, 3 = modérément insatisfaisant, 2 = insatisfaisant, 1 = très insatisfaisant.

Recommandations

Préparer une nouvelle stratégie de pays. Le futur COSOP sera rédigé conformément aux directives actuelles du FIDA sur l'élaboration des stratégies de pays. Il s'inspirera également du nouveau plan d'action du FIDA et des modalités opérationnelles en vigueur. En outre, l'élaboration de ce document devra prendre en compte les aspects suivants :

• L'évolution de la pauvreté au Maroc, de même que les obstacles à sa réduction.
• Les nouvelles stratégies et initiatives, au niveau régional et national (INDH, stratégies régionales), ainsi que les programmes d'intervention sectorielle, notamment dans le développement rural et la gestion des ressources naturelles. À cet égard, il sera important de mieux réfléchir aux perspectives que peuvent offrir dans le domaine rural des interventions multisectorielles et pas seulement agricoles.
• La définition des partenariats avec : i) les institutions publiques, y compris les autorités provinciales et régionales ; ii) les organisations internationales ; iii) les ONG (coopératives et autres associations de base) et le secteur privé, dont le rôle mérite d'être mieux défini.
• Les possibles synergies entre les activités des projets réalisés sur prêts et celles qui sont financées par des dons d'assistance technique
• La préparation du nouveau COSOP devra être organisée dans le cadre d'une concertation élargie. Il faudra également prévoir une mise à jour et un ajustement périodiques de ce document.

Réviser et mettre à jour le montage des projets, leur formulation ainsi que certaines approches sectorielles. Du point de vue de la formulation et du montage, une série d'améliorations sont nécessaires. En voici les principales :

• Il convient de rediscuter les planifications, qui s'avèrent peu réalistes sur la capacité de décaissement et la disponibilité de personnel pour les projets. Cette recommandation est valable aussi en ce qui concerne la pérennisation des résultats et des impacts.
• Il est fortement recommandé de réviser et de mettre à niveau toutes les interventions en matière de finance rurale et d'appui à la micro-entreprise, en tenant compte des politiques opérationnelles du FIDA et de l'évolution de ces sous-secteurs au Maroc. Le FIDA devra en particulier développer des produits de microcrédit mieux adaptés aux besoins des emprunteurs et des instruments financiers donnant accès aux investissements initiaux que les AMC ne peuvent pas couvrir.
• Une attention particulière doit être accordée à la question de la commercialisation et à l'insertion des projets du FIDA dans les filières pertinentes.
• Les systèmes de suivi et d'évaluation doivent être améliorés. Cela passe par des activités d'appui continu, des échanges entre les équipes de S&E des différents projets et l'application du Système de gestion des résultats et de l'impact (SYGRI).

Renforcer le mécanisme d'appui aux opérations, de dialogue politique et de promotion de l'innovation

• Le FIDA est invité à améliorer ses capacités de soutien à l'exécution. Cela exige qu'il effectue plus régulièrement des missions de revue et d'appui, et qu'il s'implique davantage dans la supervision directe.
• Le FIDA doit s'investir davantage dans le dialogue politique avec les pouvoirs publics marocains, afin de continuer à améliorer le contexte institutionnel et socio-économique dans lequel s'inscrivent ses projets. Le renforcement de sa présence dans le pays (selon des modalités qui restent à définir) faciliterait l'intensification du dialogue politique, qu'il s'agit de mener en consultation avec les autres agences internationales de coopération.
• Pour promouvoir les innovations et leur reproduction, deux mesures doivent être prises en priorité : i) établir un cadre de collaboration systématique entre dons et projets (expériences pilotes, analyse et capitalisation, divulgation des acquis) ; ii) renforcer la collaboration entre les agents d'innovation (ONG, système de recherche et développement, paysans, autres programmes de développement) et le programme du FIDA.

---

L'ARRI de 2005 est le Rapport annuel sur les résultats et l'impact des opérations du FIDA en 2004. Cette colonne présente, en guise de référence, la moyenne des scores des projets évalués en 2004.