Évaluation de la performance du projet

Résumé

Le présent rapport fait état des résultats de l'évaluation de la performance de projet (EvPP) du Programme de développement durable dans les oasis (PDDO), en Mauritanie.

Objectifs. L’EvPP avait pour objectifs d'évaluer les résultats globaux et de générer des enseignements et des recommandations utiles à la fois pour la conception d'opérations futures en Mauritanie et pour l'exécution des projets en cours dans le pays.

Méthodologie. L'évaluation a été réalisée conformément aux directives du Bureau indépendant de l’évaluation du FIDA (IOE) relatives à la validation des rapports d'achèvement de projet et à l'évaluation de la performance de projet. Elle repose aussi sur une analyse approfondie du Rapport d'achèvement de projet et autres documents pertinents. De plus, l'évaluation tient compte des résultats d'une mission organisée en Mauritanie, qui a permis de conduire des entretiens dans la capitale et sur le terrain. Les données recueillies sur le terrain devaient permettre de vérifier les informations issues de l'analyse bibliographique et de formuler une évaluation indépendante de la performance du Programme. Compte tenu de la faiblesse des ressources allouées par IOE aux évaluations de performance de projet en général, il n'y a pas eu d'enquête quantitative. Les informations recueillies ont donc été essentiellement de nature qualitative.

Processus de l'évaluation de la performance du Programme. L'EvPP s’est déroulée en cinq étapes: i) préparation ; ii) mission sur le terrain ; iii) rédaction du rapport et assurance qualité ; iv) commentaires et révision ; et v) communication et diffusion. La préparation a consisté en l'examen des documents qui ont fourni des constats préliminaires et l’identification des enjeux clés qui ont servi de guide pour une revue approfondie. Par ailleurs, la préparation a débouché aussi sur une proposition de termes de référence qui a fait l'objet d'un examen par les pairs au sein d’IOE et a été soumise par la suite à la Division Afrique de l’Ouest et du Centre du FIDA et au Gouvernement pour commentaires avant le départ de la mission pour Nouakchott. Apres validation de la préparation de l’EvPP, la mission sur le terrain a rencontré l'agence d'exécution du PDDO, les autorités gouvernementales, les unions des Association de gestion participative des oasis (AGPO), la structure faîtière des Mutuelles d'investissement et de crédit oasien (MICO) (Union nationale des mutuelles d’investissement et de crédit oasien, UNMICO), les AGPO et les MICO de la Wilaya d’Adrar, les bénéficiaires et autres informateurs clés. La mission a été menée en étroite collaboration avec le Ministère du développement rural, qui a assuré la tutelle du PDDO.

Contexte du programme. La palmeraie, élément de base des oasis et pivot de l’organisation sociale des communautés oasiennes, représentait le centre du champ d’action du PDDO. Le PDDO, d’une durée de 8 ans, est entré en vigueur en novembre 2004, et fait suite aux projets Oasis I et II clôturés en 2003. Héritier du Projet Oasis I et II, le PDDO s’inspire largement de cette expérience pour réaliser son objectif global, à savoir, la création, à terme, d’une base de développement solide et les conditions propices pour que les communautés oasiennes puissent se prendre en charge et participer d’une manière effective à la réalisation des objectifs nationaux de réduction de la pauvreté et de lutte contre la dégradation de l’environnement. Pour parvenir à cet objectif, le PDDO s’est fixé trois objectifs spécifiques, i) développer les capacités locales d’organisation et de gestion et promouvoir la participation effective des populations, notamment les femmes et les jeunes, aux processus de développement communautaire et local et l’amélioration du cadre institutionnel; ii) promouvoir l’exploitation rationnelle et durable du potentiel productif oasien, notamment au niveau des ressources en eau; et iii) développer un réseau de services financiers privés de proximité.

Les objectifs devaient être atteints dans le cadre d'interventions articulées autour de cinq composantes: i) structuration des communautés oasiennes; ii) développement durable des capacités productives des oasis; iii) développement des services financiers de proximité; iv) développement des infrastructures de base (sur financement parallèle du Fonds arabe de développement économique et social, FADES); et v) coordination, suivi et évaluation. Le montant total des coûts du Programme était de 38,66 millions d’USD, dont une contribution du FIDA de 11,41 millions d'USD. Les autres coûts du Programme étaient pris en charge par le Gouvernement (6,79 millions d'USD), les bénéficiaires (1,36 millions d'USD), le FEM (4,1 millions d'USD) et le FADES (15 millions d’USD). Le principal organisme d'exécution du Programme était le Ministère du développement rural. Le Bureau des Nations Unies pour les services d'appui aux projets (UNOPS) a assuré l'appui à la supervision et l'exécution du Programme jusqu'en décembre 2010. A partir de janvier 2011, la mise en œuvre du PDDO a été supervisée directement par le FIDA. Fixée initialement pour décembre 2012, la date d’achèvement a été reportée au 30 avril 2014 et la date de clôture du prêt au 30 octobre 2014. Cette prolongation a été accompagnée d’une réallocation des fonds du prêt du FIDA.

Performance du programme. Le PDDO a été très pertinent par rapport au contexte du pays, aux priorités du FIDA et aux besoins des bénéficiaires. Ainsi, les objectifs du PDDO, se sont inscrits largement dans les référentiels de la lutte contre la pauvreté et le développement rural du Gouvernement (Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté, CSLP 2001-2015) et la Stratégie de développement du secteur rural. En ce qui concerne le FIDA, le Programme était en cohérence avec les options stratégiques définies dans les Documents d’options stratégiques pour le pays du FIDA (COSOP) 2000-2004 et COSOP 2007-2012. Le PDDO peut être considéré comme le premier grand programme ayant mis en œuvre le CSLP 2001-2015 en milieu oasien. Il s’inscrivait dans la dynamique de promotion des approches participatives qui visaient à associer les bénéficiaires et leurs associations à l’identification des besoins, la planification et la mise en œuvre des actions de développement. Le développement et la réhabilitation des oasis, comme porte d’entrée pour l’organisation et l’encadrement des producteurs à travers les AGPO a été une disposition stratégique pertinente de la conception. En effet, les appuis des AGPO avaient toutes les chances d’être adoptés et appropriés, du fait qu’ils accompagnaient des projets concrets, identifiés et portés par les AGPO et les coopératives de producteurs. Les AGPO, les Unions des AGPO, les MICO ont contribué et continuent à contribuer au renforcement du pouvoir d’action des ménages dans les oasis. Les interventions ont été soutenues par le développement de services de micro finance offrant des produits adaptés aux besoins des pauvres et par l’établissement d’un Fonds d’investissement communautaire (FIC) qui a constitué un support concret aux initiatives de base exprimées dans la planification participative locale. La promotion des MICO s’est avérée plus qu’indispensable. Elles offrent des services financiers de proximité appréciés par les populations rurales. Ces structures ont favorisé un processus d’apprentissage de la gestion d’une institution financière à base communautaire. Dans les zones oasiennes en particulier, les MICO sont devenues des acteurs clés dans le financement de l’agriculture et des activités génératrices de revenus. Une telle dynamique était de nature à faciliter l’atteinte des catégories vulnérables ciblées par le Programme et à créer un environnement favorable à un développement oasien durable.

Les documents examinés et les visites de terrain démontrent que des résultats importants ont été obtenus par le Programme. Sur le plan de l’efficacité, le PDDO a fourni des efforts importants pour le renforcement, l’institutionnalisation et la mise en œuvre d’une approche participative communautaire, en l’appuyant par des ressources humaines et des actions d’accompagnement cohérentes. Celles-ci ont largement favorisé la mobilisation, la fédération et l’organisation de la population et des structures communautaires autour des problèmes du développement oasien. Le PDDO a facilité la création de 96 AGPO, qui ont réalisé à travers le FIC plus de 513 microprojets. Les AGPO sont l'un des meilleurs succès du PDDO, dans l’opinion de la plupart des partenaires du PDDO, des bénéficiaires ainsi que de l'opinion de la mission. Cependant, l’efficacité du Programme a été parfois assez faible sur le plan qualitatif, notamment en ce qui concerne le renforcement des capacités locales de maintenance et de gestion des infrastructures communautaires et l’absence de mécanismes d’articulation entre le niveau communautaire et le niveau communal. En terme d’efficience, le Programme a accumule des retards successifs depuis son approbation par le Conseil d’administration du FIDA, jusqu’à son démarrage effectif sur le terrain. Les coûts de gestion ont connu une augmentation significative pour atteindre 32% à la clôture du PDDO.

Du point de vue de l'impact sur la pauvreté rurale, le Programme a eu un impact plutôt satisfaisant. L’appui direct aux populations oasiennes résultant des actions de financement sur le FIC et le Fonds pour l'environnement mondial (FEM), de structuration des oasis, de formation et d’accompagnement ont permis d’accroître sensiblement les revenus des bénéficiaires. Ainsi, les sources de revenus ont été diversifiées notamment grâce au développement des activités du palmier dattier (66% des revenus), le maraîcher (27%) et les Activités génératrices de revenus (AGR, 7%). L'expansion des zones irriguées a aussi entraîné une amélioration à la fois des rendements et des revenus. De plus, l'adduction d'eau potable a contribué à améliorer la situation sanitaire. Les différentes actions réalisées par le PDDO, notamment les nombreuses formations, ont eu des effets assez perceptibles sur le développement du capital humain et social. Au plan de l’autonomisation des structures oasiennes, 96 AGPO et 78 MICO ont été mis en place. Le niveau d’instruction des populations s’est accru de manière significative. Le capital social a aussi enregistré des progrès indéniables. Le PDDO a contribué au renforcement du pouvoir des populations à travers la planification participative, mais surtout la promotion de la maîtrise d’ouvrage locale. Cependant, l’impact des activités menées par le Programme en matière de gestion des ressources naturelles a été faible, à cause du caractère essentiellement démonstratif de la plupart des actions. Néanmoins, les actions développées à travers le FEM ont contribué à augmenter la capacité de résilience des populations aux changements climatiques. Sur le plan des impacts sur les institutions, le PDDO a contribué à la consolidation et l’extension d’un environnement favorable à l’auto-développement et à la dévolution du pouvoir vers les populations oasiennes. S'agissant des mutuelles financières villageoises, les MICO, le fait qu'elles émanent de la base et soient gérées par des élus du village a grandement contribué à leur développement rapide. L’engouement des populations pour ce modèle financier à la base, a fait que les MICO ont acquis une notoriété sur le plan institutionnel et une reconnaissance dans le paysage financier, à travers la mise en place en juillet 2014, de la structure faîtière des MICO, dénommée UNMICO.

En ce qui concerne la durabilité, les acquis observés depuis 2005 dans les zones d’intervention du PDDO sont encourageants et confirment la pertinence du modèle d’intervention. Un premier palier d’acquis a été atteint à l’achèvement du Programme, mais pour inscrire la durabilité de ces acquis, le PDDO n’a pas déployé après la revue à mi-parcours de 2010, comme il a été prévu, une stratégie cohérente de désengagement et de pérennisation des résultats, à travers le transfert effectif des responsabilités aux AGPO et les unions des AGPO, tout en leur donnant un ancrage institutionnel prévu dans les forums oasiens. Bien que les résultats soient encourageants dans la perspective de durabilité des acquis du Programme, l’évaluation de la performance des AGPO, leurs unions régionales et les MICO, a mis en lumière le besoin additionnel de leurs renforcements, pour atteindre leur régime de croisière.

L’indice le plus favorable pour la durabilité des acquis en perspective, a été la prise en charge par le Gouvernement du défi de consolidation de la construction de l’autonomie des populations oasiennes. Un deuxième indice favorable pour la durabilité s’inscrit dans la continuité des activités du PDDO, pour la vulgarisation du contenu de la loi 98-016 instituant les AGPO auprès de leur environnement institutionnel. Un troisième indice favorable pour la durabilité se trouve dans l’approbation du FADES, d’un nouveau financement qui va prendre en charge certaines composantes auparavant financées par le FIDA. Un quatrième indice favorable se trouve dans la réflexion engagée fin 2013, par le Gouvernement, sur la mise en place d’un cadre institutionnel pour le développement des oasis. Ce cadre non encore approuvé par le Gouvernement, s’oriente pour le moment sur la création d’une Agence de développement intégré oasien (ADIO). De facto, la structure de gestion du PDDO assure le fonctionnement de l’ADIO.

En revanche, des indices importants pèsent sur la durabilité des aménagements et des infrastructures hydro-agricoles mis en place dans les oasis. Au niveau de la maintenance des infrastructures, la durabilité est faible. Les associations d’usagers de l’eau manquent des moyens financiers nécessaires pour prendre en charge l’entretien des infrastructures hydrauliques et le renouvellement de certains équipements. La tarification de l’eau, actuellement pratiquée dans les comités de gestion de l’eau, ne couvre pas le minimum des couts récurrents, ce qui risque à terme de conduire à la dégradation des installations, faute de ressources financières allouées à l’entretien et au renouvellement des équipements. Les limites du bénévolat pouvant entraîner un certain relâchement sont un autre indice défavorable pour l’institutionnalisation et la pérennisation des structures oasiennes mises en place.

En ce qui concerne l’égalité des sexes et autonomisation des femmes, des efforts ont été déployés pour favoriser l'égalité entre les sexes et le Programme a notamment organisé des cours d'alphabétisation, encouragé la présence de femmes dans les coopératives et les associations. Le Programme a appuyé les femmes à exercer des activités génératrices de revenus grâce à un accès à des formations et a des services financiers, à travers les MICO et le FIC. Une forme d’esprit entrepreneurial s’est ainsi développée chez les groupements de femmes à l’échelle oasienne. Les femmes ont été impliquées activement dans la gestion des MICO et des AGPO. La représentativité des femmes dans les instances de décision est encore à renforcer, malgré une tendance positive.

En ce qui concerne l’innovation et l’application à plus grande échelle, les AGPO et les MICO sont des modèles déjà introduits par le Programme Oasis II. Le PDDO a joué un rôle important de consolidation et de mise à l’échelle, dans les différentes wilayas concernées par le Programme. L’innovation principale a été la mise en place d’un système de vulgarisation paysanne, de proximité, dans le cadre d’une initiative “Sud-Sud” d’échange avec des ménages oasiens marocains. Cette innovation a permis l’introduction de nouvelles pratiques agricoles dans la conduite maraîchère utilisée dans les Oasis, d’introduire de nouvelles technologies culinaires, alimentaires et artisanales susceptibles d'améliorer les conditions de vie des ménages oasiens.

En ce qui concerne la performance des partenaires, le FIDA en tant que maître d’œuvre du Programme, est apprécié par ses partenaires dans le cadre du PDDO. Depuis 2010, le Programme est passé sous la supervision directe du FIDA. Le transfert de la gestion du prêt s’est passé sans difficultés particulières. La performance du Gouvernement s’est distinguée par une bonne capacité d’orientation, et de délégation de pouvoirs à l’Unité de coordination du programme (UCP), par le Ministère du développement rural. A son actif, le ministère de tutelle a su anticiper sur l’achèvement du PDDO, en lançant plusieurs initiatives pour déterminer où orienter le devenir institutionnel du PDDO au-delà de la date d’achèvement. Par contre, la collaboration avec le Ministère en charge de l’environnement dans la mise en œuvre de la composante du volet FEM n’a donné aucun résultat significatif. En ce qui concerne la performance de l’UCP, les deux principales critiques portent sur son coût de fonctionnement élevé et la faible performance du système de Suivi-évaluation (S&E). Ce dernier devait servir de support pour la programmation, le suivi et l’évaluation des actions du PDDO. La revue des différents rapports, par la mission, démontre la faible performance du S&E.

En conclusion, la performance globale du Programme est jugée satisfaisante. Le Programme s’est distingué par sa grande pertinence par rapport aux priorités du Gouvernement, aux priorités du FIDA et aux besoins des bénéficiaires, dans une zone à forte spécificité rurale qui reste soumise aux aléas climatiques, à l’érosion, à la dégradation de ses ressources naturelles, au manque d’eau, à la pauvreté et à l’exode rural. Le PDDO a réussi, globalement, à atteindre ses objectifs spécifiques. Ces résultats obtenus ont permis de jeter les bases organisationnelles pour générer les transformations socio-économiques attendues, dans l’environnement oasien. Malgré ces résultats globalement positifs du PDDO, en termes notamment de pertinence, d’efficacité et d’impact sur la pauvreté, il convient de dire que certains défis restent encore à relever. Il s’agit notamment, de la durabilité qui risque de fragiliser les acquis du Programme, du dialogue politique modeste, qui n’a pas permis aux AGPO de s’intégrer dans la planification institutionnelle communale, la faible synergie et complémentarité entre le PDDO et le Programme de lutte contre la pauvreté rurale par l'appui aux filières (ProLPRAF) et la capacité des association de la gestion de l’eau mis en place, qui demeurent fragiles.

Principales recommandations

Dialogue politique. Le PDDO a fait face à un défi important de reconnaissance juridique des AGPO, leur permettant de représenter légalement les populations oasiennes dans le processus de décentralisation engagé par le Gouvernement au niveau communal. De l’avis de l’évaluation, ce défi ne pouvait pas se résoudre uniquement à travers les cadres oasiens de concertation qui étaient prévus par le PDDO. Le FIDA est très bien positionné comme partenaire en Mauritanie pour initier un plaidoyer politique avec le Gouvernement, pour renforcer le dialogue politique d’une manière générale et plus particulièrement le positionnement stratégique légal des AGPO dans le processus de décentralisation à la base.

Consolidation des capacités des AGPO. La continuité de l’appui devrait être axée sur le renforcement des capacités des AGPO, qui seront encadrées pour les amener à gérer les actions de développement elles-mêmes, en tant qu’acteurs-demandeurs plutôt que bénéficiaires-récipiendaires.

Connaissance des nappes phréatiques dans les oasis. Un des défis le plus importants après l’achèvement du PDDO reste la gestion rationnelle de la ressource eau dans les oasis. Dans ce contexte, la connaissance des ressources en eau des nappes souterraines dans les oasis est un instrument de navigation et de gestion indispensable à mettre rapidement en place, pour pouvoir mesurer l'incidence des prélèvements sur la ressource en eau, qui est en train d'augmenter avec l'engouement constaté pour l’utilisation de systèmes d'exhaure intensifs. Avant d’envisager d’intensifier le pompage des nappes, dans le cadre du nouveau projet financé par le FADES, il convient de procéder à des études précises sur les ressources hydriques disponibles.

Durabilité des investissements dans les oasis, maintenance et entretien. Pour améliorer la durabilité des investissements locaux, il faudrait mettre en place des mécanismes de contribution des populations qui soient équitables et adaptés aux investissements et à leur entretien. Le Gouvernement devrait évaluer plus en détail comment, dans la réalité, les contributions des populations ont été mobilisées et dans quelle mesure elles ont effectivement favorisé une meilleure gestion durable des infrastructures, afin de renforcer la durabilité des investissements consentis par le Programme.

Accès aux services financiers. Les MICO jouent un rôle essentiel et incontournable dans l’impulsion des activités agricoles et économiques des oasis où elles sont implantées. Mais les besoins en renforcement des capacités des MICO demeurent encore importants tout comme l’appui nécessaire à l’UNMICO. D’importantes marges d’amélioration existent dans le fonctionnement des MICO. Les perspectives de viabilité des MICO dépendent d’un appui immédiat, technique et financier, substantiel. A terme, le FIDA et le Gouvernement doivent se concerter dans le cadre du nouveau COSOP pour envisager un appui à moyen terme sur une stratégie d’accès aux services financiers en milieu rural et analyser la faisabilité d’un projet d’appui à la finance rurale.