Résumé du rapport d'évaluation à mi-parcours

La zone du projet couvre la totalité du territoire togolais. La production nationale de viande est largement déficitaire par rapport à la consommation. Le petit élevage est une activité annexe pour l'exploitation (participe pour 7% de la formation du revenu des familles). Sa finalité d'affirmation d'un statut social et de sécurisation de l'épargne induisent une conduite de l'élevage marquée par un investissement minimal en ressources et temps de travail et une priorité accordée aux effectifs plutot qu'à la productivité. Cependant, 60% des exploitations possèdent un troupeau de petits ruminants. Le système traditionnel d'élevage est sédentaire et extensif. Il repose sur la vaine pature et sur les résidus (de cultures, de transformation, de cuisine). De mauvaises conditions sanitaires (peste du petit ruminant et parasitoses) limitent l'investissement de l'éleveur.

Conception et objectifs du projet

Le Programme National de Petit Elevage (PNPE) est issu de la fusion, réalisée en janvier 1992, entre le Programme National des Petits Ruminants (PNPR) financé par le FIDA et le projet de développement de la région Kara (PRODEPEKA) financé par le PNUD et la FAO. La conception du projet est peu différente de celle du PNPR (rapport d'évaluation) si ce n'est que le PNPE a vocation à s'appliquer à l'ensemble des espèces relevant du petit élevage, et ce sur la totalité du territoire national.

Groupe cible

Le groupe cible du projet est constitué des petits exploitants disposant d'environ deux hectares de terre et d'un troupeau de sept têtes soit la majorité des petits éleveurs togolais.

Objectifs et composantes

Les objectifs du projet sont:

• d'accroitre la production nationale de viande;
• de diversifier les activités productives des petits exploitants;
• d'améliorer la nutrition des populations rurales en augmentant leur consommation de protéines animales;
• d'améliorer les revenus des paysans les plus pauvres et d'atténuer les disparités régionales.

Le projet comprend les composantes suivantes:

• des campagnes annuelles de prophylaxie contre la peste des petits ruminants et de déparasitage. Ceci correspond aux services de niveau 1 du projet;
• des services de vulgarisation et de fourniture d'intrants pour promouvoir de meilleures pratiques zootechniques et zoosanitaires chez les agriculteurs traditionnels. Ceci correspond aux activités de niveau 2;
• l'établissement d'environ 975 élevages améliorés pour les agriculteurs intéressés par la modernisation et souhaitant se spécialiser dans la production ovine. Ceci est le niveau 3;
• la poursuite d'un programme de recherche appliquée (amélioration génétique, protection sanitaire, amélioration de l'alimentation, amélioration de l'élevage caprin...);
• un soutien institutionnel (formation).

L'exécution de ce programme supposait un appui à la constitution d'associations d'éleveurs, l'organisation et la mise en place des réseaux d'approvisionnement en intrants et fourniture de services, la mise en place d'un système de crédit à l'élevage destiné aux éleveurs les plus performant (fermes ovines améliorées-FOA) une assistance technique et la mise en place d'une unité de suivi-évaluation.

 Effets attendus et hypothèses

L'amélioration de la situation sanitaire de base (campagnes de vaccination et de déparasitage touchant 50% du cheptel ovin et 30% du cheptel caprin), l'amélioration de la conduite des élevages et des conditions d'alimentation, la création de 975 élevages améliorés devait permettre une augmentation de la production nationale de viande de 2.200 t (15% de la production nationale), l'augmentation des revenus des 75.000 ménages agricoles touchés (niveau 1: 52.000 ménages dont les recettes de l'élevage passent de 12.000 FCFA à 20.000 FCFA; niveau 2: 22.000 ménages, passage à 46.000 FCFA; niveau 3: 975 FOA, 365.000 FCFA de recettes).

Le rapport d'évaluation fait les hypothèses suivantes:

• il ne devrait pas y avoir de problème de coordination entre les différents organismes de vulgarisation;
• la production supplémentaire de viande sera absorbée par le marché local grâce à une politique de protection des importations (une taxe devrait être établie sur les importations de viande de boeuf de la CEE).

Évaluation

 Evolution du contexte en cours d'exécution

Le PNPR est entré en vigueur le 19 mars 1990. En janvier 1992, de sa fusion avec le PRODEPEKA

nait le PNPE. Des désordres socio-économiques graves se sont traduits par une grève générale illimitée entre novembre 1992 et aout 1993 entrainant une paralysie quasi totale des services publics et bancaires. Le projet puis programme a ainsi été soumis depuis sa phase initiale à des restructurations puis à des désordres qui ont assez gravement perturbé certaines de ces activités, affecté la continuité de son intervention et compliqué le diagnostic en attribuant à la situation générale bon nombre des disfonctionnements constatés.

Réalisations du projet

Campagnes de prophylaxie: elles ont été effectuées par le Service de l'élevage intervenant sur convention. Les vaccinations officiellement effectuées ont été de 60.000 pour 1991, 81.571 pour 1992 et 98.880 pour 1993 donc bien en dessous des prévisions de 727.000 têtes en année 3. Ceci correspond à une couverture vaccinale de 4,2% (elle était de 10% en 1984). Le coût est de 100 FCFA par animal vacciné. La vaccination est facturée 20 FCFA à l'éleveur.

Suivi zootechnique et sanitaire: cette action comprenait des interventions de conseil et de vulgarisation concernant les soins prophylactiques et curatifs, l'utilisation de médicaments et d'aliments, l'entretient des abris, mangeoires et abreuvoirs, la conduite des animaux, l'assistance à l'installation de parcelles fourragères. Les interventions de niveau 2 ont concerné 22.000 têtes correspondant à 1.000 éleveurs; les interventions de niveau 3, 339 exploitations (effectif total suivi de 21.089 têtes).

En 1993, le projet a commercialisé par ses chefs de secteurs et encadreurs 90 t de graine de coton et 484 pierres à lécher de 10 kg soit moins de 10% des prévisions du projet dans ce domaine.

Faute de mise au point d'un système de crédit à moyen terme avec une institution spécialisée, le projet n'a pu créer aucune des fermes ovines améliorées initialement prévues.

Aviculture traditionnelle: l'ONG vétérinaires sans frontières (VSF) a formé puis mis en place au sein de 169 groupements 310 auxiliaires villageois. Le cheptel vacciné contre la maladie de Newcastle a évolué de 20.000 en 1990 à près de 200.000 en 1993.

Le centre d'appui de Kolokopé et la recherche appliquée: ses activités sont centrées sur la production et la diffusion d'animaux améliorés, l'amélioration du contenu des messages techniques, la formation technique du personnel du projet. Le centre d'appui dispose maintenant d'un troupeau sélectionné d'ovins Djallonké dont les performances en station sont supérieures au prévisions. Entre 1990 et 1993, le centre a diffusé dans les FOA 151 béliers et 1.005 anthenaises. Le centre a également constitué les bases d'un troupeau d'élite caprin sur lequel sont expérimentés des modes de conduite du troupeau (gardiennage plus efficace). 77 parcelles expérimentales de cultures fourragères ont été mise en place chez les éleveurs.

Formation: les encadreurs et chefs de secteur ont reçu une formation sommaire. Certains cadres du projet ont bénéficié d'un complément de formation spécifique dans le domaine de la gestion de projets, du S&E et de l'épidémiologie. La formation destinée au milieu paysan s'est limitée aux 310 AV formés par VSF et 17 bergers formés au centre de Kolokopé. Aucune formation des responsables de groupement à la gestion et à la comptabilitée simplifiée n'a été menée à son terme.

Suivi et évaluation: une convention pour la réalisation d'une enquête de référence a été signée avec la Direction des enquêtes et statistiques agricoles mais n'a pu être réalisée faute de déblocage financier.

Appréciation des effets du projet et de leur perennité

Bénéficiaires: la recherche d'une efficacité relative a conduit à concentrer les opérations sur les élevages les plus importants (adaptation du paquet technique, facilités de transmission du message, d'accès et de regroupement des effectifs). L'impact sur les élevages conduits par les femmes, de taille réduite, s'en est trouvé limité. Environ 1.200 éleveurs auraient bénéficié des actions de vulgarisation, de conseil et de suivi zootechnique.

L'analyse quantitative des résultats apparait pour l'instant peu significative et relativement prématurée (il s'agit d'une évaluation à mi-parcours). Les sommes déboursées jusqu'à présent ont été essentiellement consacrées à la mise en place des instruments de travail et des moyens d'exécution du projet plutôt qu'au soutien des activités d'éleveurs.

L'impact sur la production nationale de viande ainsi que sur le revenu des éleveurs et le régime alimentaire de la population paysanne, faute de relevés et d'observations régulières est inconnu.

Le projet a cependant permis que certaines activités de service public jusqu'à présent exécutées par le Service de l'élevage soient maintenues. Amené à pallier les défaillances conjoncturelles et structurelles du service public en exécutant directement certaines actions qu'il était seulement sensé appuyer, le projet a largement sacrifié la spécificité de ses interventions.

Principaux problèmes rencontrés

Une conception sectorielle du projet

Même si le petit élevage n'est que très faiblement intégré à l'exploitation agricole, l'éleveur est avant tout agriculteur et ne tire du petit élevage qu'une faible partie de son revenu ou de son autoconsommation. La formulation n'a été précédée d'aucune étude permettant de situer le petit élevage dans l'ensemble du système de production et ainsi d'évaluer le comportement de l'éleveur vis à vis de cette activité et des propositions du projet.

Un intérêt économique du petit élevage pas assuré

La taxe de protection sur les importations de viande de la CEE n'a jamais été décrétée. D'autre part, les marchés pour la viande de petits ruminants sont tellement atomisés qu'il est impensable de pouvoir régler les prix à l'échelle nationale par l'application d'une politique uniforme et d'une barrière douanière efficace. Le vrai problème semble plutôt se situer au niveau de la variabilité interannuelle des cours de la viande. Ceci affecte sérieusement les petits éleveurs car les ventes du cheptel pour les besoins de liquidités des ménages se concentrent en une période donnée avec un effet dépressif sur les prix. Les incertitudes sur le niveau des prix remettent en cause l'intérêt strictement économique du développement du petit élevage pour les exploitants et le lien entre l'accroissement de la production et l'accroissement du revenu.

Un role de substitution par rapport aux défaillances du service public

Il n'y a pas eu de coordination efficace entre les services de santé animale et de vulgarisation et le projet. Les synergies qui devaient se développer au sein de ce partenariat ne se sont pas vérifiées. Au contraire, le projet a du se substituer au service public. Ceci a détourné le projet de sa spécificité tout en absorbant ses moyens.

Recommandations et leçons à tirer

Une structuration du milieu humain (nombre significatif de villages sélectionnés, formation d'un ou deux auxilliaires villageois préparant les vaccinations et servant de relais au projet) permettrait de toucher un plus grands nombre de bénéficiaires appartenant au groupe cible à un coût optimal; de préparer le transfert des compétences et l'autogestion susceptibles d'assurer la pérennité du développement des élevages. D'autre part, en ce qui concerne le suivi-évaluation, il s'agit avant tout d'opérer rapidement un déplacement de l'attention, aujourd'hui consacrée prioritairement au relevé des apports et des fournitures du projet sur les résultats et les effets en milieu paysan des activités du PNPE. Ceci passe par la définition d'indicateurs pertinents et la réalisation d'un plan de travail avec suivi de villages ayant adopté et n'ayant pas adopté les messages.

La mission recommande une meilleure adaptation des messages techniques à la spécificité des régions et des systèmes de production. Une enquête de référence est indispensable pour guider la suite des activités du projet, établir la programmation des activités du projet, leur ciblage quantitatif et qualitatif sur le territoire national, leur adéquation aux spécificités régionales et pour servir de référence à l'évaluation des effets du projet. Un effort important sera fait dans le domaine de l'animation et communication grâce à une meilleure connaissance sociologique du milieu (création d'une cellule d'animation constituée d'un ou deux sociologues).

Une coordination de l'activité des différents intervenants permettrait à terme l'allègement des interventions directes de l'Etat au bénéfice d'une appropriation par la population et le secteur privé des activités à l'amont et à l'aval des élevages. L'ensemble des interventions devra être replacé dans le dispositif global d'encadrement du développement rural et de vulgarisation. Si à l'avenir, la stratégie d'intervention et la recherche de la pérennité des actions du projet s'appuiront davantage sur la création d'organisation paysannes autonomes, ceci n'exclut pas la contribution d'un rôle de soutien aux services publics. Il importe que l'activité de support institutionnel prenne en compte les réelles possibilités de collaboration avec les structures existantes, les méthodes optimales d'appui incluant en particulier la formation, l'intégration avec les programmes en cours de restructuration ou de définition avec la Banque mondiale.