Rapport d'évaluation intermediaire

Les prêts FIDA pour la mise en œuvre du Projet de mise en valeur du Haut Bassin du Mandrare (PHBM) sont entrés en vigueur à la fin du mois de décembre 1995 pour une durée de 5 ans (prêts 376-MG et SRS-045-MG). En octobre-novembre 1999, après environ 4 années d'exécution, une mission de revue à mi-parcours a été menée sur le terrain par une équipe du Centre d'Investissement de la FAO, afin de: i) mesurer l'avancement des réalisations physiques; ii) analyser le concept du projet et sa mise en œuvre; iii) préparer un plan d'exécution pour la durée restante du projet; ainsi que iv) définir les activités à poursuivre dans le cadre d'une seconde phase.

Cette revue des réalisations du PHBM, appuyée notamment par les divers rapports annuels d'activité, de suivi-évaluation et de supervision, a souligné le taux élevé de réalisation et de réussite du projet par rapport aux objectifs fixés dans le rapport de pré-évaluation (RPE). Le Gouvernement de Madagascar a par conséquent manifesté son intérêt pour une seconde phase qui permettrait de consolider les résultats acquis jusqu'à présent et d'étendre la zone d'intervention actuelle du projet : aux 4 communes rurales de Tsivory, Elonty, Mahaly et Marotsiraka, viendraient s'ajouter les 5 communes de Esira, Maromby, Tranomaro, Ebelo et Imanombo. La proposition de seconde phase ayant reçu un accord de principe, la Division Afrique II a entrepris la conception et la formulation du nouveau projet. Conformément aux procédures du FIDA, une évaluation intermédiaire (EI) du PHBM devait donc être menée avant le lancement de la seconde phase.

Par conséquent, la Division Afrique II a demandé au Bureau de l'évaluation et des études de conduire l'EI. Celle-ci a tiré parti du travail déjà effectué pendant la mission de revue à mi-parcours ainsi que du don récemment octroyé à l'Association Hevitra Maro au titre du Programme de coopération élargie FIDA/ONG, pour appuyer la planification communautaire participative du projet. Compte tenu des données déjà disponibles et du peu de temps imparti avant le début de la mission de formulation de la deuxième phase, l'évaluation intermédiaire devait essentiellement porter sur l'impact du projet sur la vie des habitants des quatre communes de la zone d'intervention. Tel que mentionné dans le document d'orientation de l'EI, l'objectif principal de la mission était de "vérifier si l'impact prévu par le projet sur les conditions de vie des pauvres a été atteint et de formuler des recommandations pour la prochaine phase." Dans ce but, la priorité a été donnée au point de vue des communautés locales, hommes, femmes, adultes et jeunes, bénéficiaires mais également non bénéficiaires des diverses activités du PHBM.

L'approche du FIDA en matière d'EI consiste à: i) analyser si le projet a bien été mis en œuvre; ii) analyser si les activités et les financements à sa disposition étaient les plus adaptés pour réduire la pauvreté; et iii) mettre l'accent sur la participation des différents partenaires du développement. Les questions clés, auxquelles l'Évaluation intermédiaire du Projet de mise en valeur du Haut Bassin du Mandrare devait apporter des réponses, étaient les suivantes:

• Qui sont les bénéficiaires du PHBM?
• Quels ont été les principaux changements, constatés et vécus par les populations rurales, attribuables aux activités du projet?
• Quel est le niveau d'organisation et de structuration du monde rural?
• Quelles sont les recommandations exprimées par les bénéficiaires du projet pour lutter contre la pauvreté dans le cadre des activités de la seconde phase?

Le PHBM s'avère être un projet multi-sectoriel basé sur une approche intégrée et hautement participative. Sa mise en œuvre s'organise autour de 3 grandes composantes et de plusieurs volets: (1) Réhabilitation des infrastructures rurales: réhabilitation des routes et pistes rurales, réhabilitation des centres de santé de base, construction de couloirs de vaccination avec parc de contention; (2) Développement rural: réhabilitation des réseaux d'irrigation, protection des bassins versants/Environnement, organisation paysanne, vulgarisation agricole; et (3) Gestion du projet-Renforcement institutionnel: Direction du projet, suivi et évaluation, gestion comptable. Sa population cible était composée de 3 125 petites exploitations de moins de 2 ha disposant ou non de rizières, de culture attelée et/ou de bovins et de petits ruminants.

En termes de réalisations physiques, les diverses missions ont souligné la réussite du PHBM: la réhabilitation des infrastructures a atteint 118%, dont 153% pour les routes et les pistes; la composante développement rural a atteint plus de 100%, avec 94% pour les réseaux hydro-agricoles et 107% pour les organisations paysannes. Au 1er mars 2000, les fonds étaient décaissés à hauteur de 71% du montant total disponible, et on s'attend à ce qu'ils le soient entièrement à la clôture du projet prévue le 30 juin 2001. Devant ces constats, la Division Afrique II a souhaité engager au plus tôt le processus d'extension du prêt/projet, afin d'éviter un délai d'interruption entre les deux phases.

L'évaluation a étudié la question clé ‘Qui sont les bénéficiaires du PHBM?' pour mieux comprendre si ce projet, qui semble avoir été une grande réussite sur le plan économique dans la zone de projet, a pu toucher les ménages et les individus les plus défavorisés, ou bien s'ils sont restés en dehors du courant principal d'activité économique qui s'est développé.

La mission a constaté qu'effectivement, toute la population cible, telle que définie dans le RPE, a bien été touchée par les actions du projet; à première vue, on distingue seulement les bénéficiaires directs d'une ou plusieurs activités du PHBM et les bénéficiaires indirects. Néanmoins, en approfondissant l'analyse, il apparaît qu'en termes de groupes cibles spécifiques, certaines couches généralement plus vulnérables ont été omises, telles que les femmes, les jeunes et les paysans qui n'ont pas accès à la terre irrigable et ne sont pas éleveurs.

La mission recommande donc qu'à l'avenir, une attention particulière soit portée aux ménages qui n'ont pas accès à la terre irrigable et ne sont pas éleveurs de métier. Afin d'aider ces ménages, le projet devra prévoir l'allocation de ressources en faveur de l'élevage de petits ruminants et de volailles (production, alimentation et prophylaxie) et de la culture sèche.

Une attention particulière devra être accordée aussi aux femmes et aux jeunes qui sont défavorisés. A cette fin, le projet devra améliorer leur accès à l'encadrement et à la formation technique. Par ailleurs, les femmes considèrent que l'approvisionnement en eau potable et la mise à disposition de services sanitaires de proximité (médicaments, sage-femme, soins médicaux), ainsi que l'assistance à la création d'associations féminines sont des mesures que le projet doit prendre pour leur permettre de profiter des autres possibilités offertes.

Comme principe de ciblage, le projet ne peut pas faire l'impasse sur les analphabètes. L'analphabétisme, dont le taux est très élevé dans la zone du projet, entrave le développement social, politique et économique. Il limite la participation du groupe cible au projet et aura certainement un impact sur la pérennité et la distribution des avantages globaux du projet.

En conséquence, la mission recommande que le projet prenne des initiatives - en collaboration avec les responsables et les partenaires spécialisés dans ce domaine - afin de combattre l'analphabétisme et de relever le niveau d'éducation de la population (alphabétisation fonctionnelle et formation technique) en vue d'assurer une distribution des avantages du projet plus équitable et une plus grande participation des membres d'associations à leurs administrations.

La question ‘Quels ont été les principaux changements, constatés et vécus par les populations rurales, attribuables aux activités du projet?' a été posée pour savoir non seulement qui a été englobé dans le projet, mais aussi comment ses effets se sont fait sentir. En réponse à cette question, la mission a constaté que le projet a dépassé les attentes à plusieurs égards. Il a enregistré non seulement un taux de réalisations remarquable sur le plan financier et physique, mais aussi au niveau socio-économique.

La mission d'évaluation intermédiaire a pu constater les nombreux signes de l'impact bénéfique attribuable aux activités du projet en termes d'amélioration des conditions de vie des populations de la zone cible et donc de réduction sensible du niveau de pauvreté des ménages ruraux. Ces changements peuvent être vécus à un niveau individuel, familial, communautaire, communal, voire même régional, comme ils peuvent être sociaux et comportementaux, économiques et financiers, techniques ou encore organisationnels. Tous ces changements résultent principalement de:

• l'amélioration des moyens de production (extension des superficies irrigables/cultivables, introduction de matériel agricole moderne, vulgarisation et adoption de thèmes techniques et d'intrants agricoles améliorés, etc.) d'où un accroissement du niveau de productivité et de production, surtout rizicole;
• la facilitation et l'intensification de la circulation des biens et des personnes grâce à la remise en état des infrastructures routières, d'où l'accroissement des échanges socio-économiques entre les communes et le développement des transactions commerciales (marchés redynamisés, multiplication du nombre de commerçants/collecteurs, flux monétaires, approvisionnement des zones déficitaires en produits agricoles et biens de première nécessité, etc.);
• la diversification et la promotion de nouvelles activités génératrices de revenus telles que la culture maraîchère, la culture de l'arachide, les emplois salariés auprès des entreprises de travaux sous contrat;
• l'offre majeure de services au niveau des chefs-lieux de communes (soins médicaux de qualité et maternités dans des centres de santé de base plus salubres et mieux équipés, services vétérinaires et encadrement technique assurés plus fréquemment, artisans locaux plus spécialisés, etc.);
• l'augmentation des revenus familiaux grâce aux excédents commercialisables et à la diversification des activités; et parallèlement, l'amélioration de la sécurité alimentaire des ménages;
• l'organisation et la responsabilisation des communautés rurales grâce à la constitution d'associations. Participant pleinement à la réhabilitation/construction des infrastructures mises en place avec l'appui du projet (routes, pistes, barrages, canaux d'irrigation, couloirs de vaccination du bétail, magasins de stockage, etc.), puis étant ensuite responsables de leur entretien et de leur gestion, ces populations tendent progressivement à prendre en main leur propre développement;
• la participation croissante des femmes aux activités productives et au pouvoir de décision au sein du ménage et/ou de la communauté;
• le meilleur niveau sanitaire du cheptel, surtout bovin, compte tenu du taux plus élevé de vaccination et de prophylaxie;
• la redynamisation d'une région jusque-là défavorisée et peu appuyée qui, en prouvant son potentiel, tend à attirer de nouveaux bailleurs de fonds et partenaires du développement.

Les principaux changements vécus par la population, c'est-à-dire l'impact du projet sur le groupe cible, au sens général, ayant été très positifs, la mission recommande que les grandes lignes du projet sur le plan des investissements et des activités de sa première phase soient retenues pour son élargissement au titre de la deuxième phase. Le projet devra donc continuer à mettre l'accent sur la création d'infrastructures (économiques et sociales) et d'associations paysannes chargées de leur gestion.

Malgré toutes ces améliorations remarquables, quelques rares effets négatifs pourraient cependant être imputables aux activités du PHBM, tels que: i) la dévalorisation progressive des cultures sèches (manioc, patate douce, maïs) devant l'hégémonie de la riziculture; ii) l'accroissement potentiel de la dégradation de l'environnement si aucune mesure d'accompagnement n'est prise pour compenser l'accroissement prévisible du nombre de bovins lié à l'augmentation des revenus et donc à la plus grande capacité d'épargne des petits exploitants; iii) le découragement des opérateurs privés devant la concurrence déloyale du projet qui subventionne du matériel agricole auprès des paysans de la zone; iv) la dépendance des populations à l'égard des appuis et de l'encadrement offerts par le projet, leur manque d'initiatives propres; et v) des changements dans la charge de travail des femmes, et la tendance des hommes à gérer les ressources et les revenus dérivant du développement des activités économiques des femmes. Pendant la période de la mise en oeuvre du projet il y a eu une nette augmentation des vols de bétail. Il n'est pas évident que ce phénomène soit lié ou non à l'accès plus facile à la zone du projet et au nombre plus important des têtes de bétail en bonne santé grâce au projet.

Pour éviter que la deuxième phase ait des effets négatifs, la mission recommande que le projet:

• Mette davantage l'accent sur la diversification agricole dans les périmètres irrigués.
• Aide les paysans à trouver un juste équilibre dans l'allocation des ressources entre culture irriguée et culture sèche.
• Commence à sensibiliser les éleveurs et autres propriétaires de zébus aux inconvénients résultant de leur tendance à utiliser le zébu comme compte d'épargne.
• Évite de s'occuper de l'approvisionnement en biens ou en services lorsque celui-ci peut être assuré par le secteur privé.
• Encourage les paysans à prendre leurs propres initiatives dans le cadre des organisations paysannes que le projet a aidé à créer.
• Travaille plus étroitement avec les femmes et les hommes de façon à les aider à s'entendre sur la répartition des tâches et des revenus qui en dérivent et sur leur emploi du temps.
• Prenne des initiatives permettant de mieux comprendre et donc de combattre le phénomène des Malaso.

En réponse à la question ‘Quel est le niveau d'organisation et de structuration du monde rural ?', la mission a constaté que le projet avait pris un bon départ. Le mouvement associatif est récent et il est surtout lié à la présence d'un projet/bailleur (PAM, PHBM). On note toutefois que les populations sont assez réceptives et, avec l'encadrement nécessaire, elles sont prêtes à s'organiser et à constituer des associations de toute sorte.

Parmi les effets positifs de la création des divers types d'associations figure la capacité nouvelle des communautés d'organiser leur main-d'œuvre collective. La communication et les échanges d'idées entre membres de la communauté se sont développés, renforçant la cohésion sociale et la solidarité. Grâce aux associations, les femmes ont davantage voix au chapitre et jouent un rôle plus important dans les affaires de la communauté qu'elles ne le faisaient auparavant. Les associations ont commencé à faciliter l'interaction des gens avec l'administration communale locale et elles également ont amélioré la capacité d'interaction des producteurs avec les négociants. Certains signes semblent déjà indiquer qu'une fois atteint un degré de maturité suffisant, les associations pourraient dans certains cas devenir des fédérations.

Cependant, 48% seulement des associations existant depuis plus de 2 ans peuvent aujourd'hui être considérées comme ayant un niveau de maturité et de fonctionnement relativement correct. On a constaté que leur degré de maturité est fonction de la qualité et de la fréquence de l'encadrement assuré par le projet, ainsi que de la qualité des dirigeants locaux et de la cohésion sociale qui existait déjà dans la communauté concernée. Au stade actuel, il n'est pas évident qu'elles continueraient toutes à exister en l'absence de projet. Cependant, leur survie sera importante pour que les communautés soient en mesure de conserver nombre des avantages qu'elles ont commencés à récolter grâce à l'amélioration des infrastructures et de l'organisation sociale.

Compte tenu de l'impact bénéfique que ces associations ont eu à ce jour, la mission recommande d'intensifier au cours de la deuxième phase du projet les efforts visant à les aider à se développer et à devenir plus solides. Il est possible qu'au moment de leur démarrage, les associations nouvelles aient besoin plus fréquemment de contacts et de soutien. Toutefois, le projet doit apporter son appui judicieusement, de manière à ne pas rendre les associations dépendantes du projet, mais à leur permettre plutôt de devenir des groupements autogérés autonomes.

En cherchant la réponse à la question « Quelles sont les recommandations exprimées par les bénéficiaires du projet pour lutter contre la pauvreté dans le cadre des activités de la seconde phase ? », la mission a constaté que les bénéficiaires, comme le gouvernement et le personnel du projet, étaient très satisfaits des résultats obtenus à ce jour. Les membres du groupe cible qui ont rencontré la mission étaient tous d'avis que les activités menées dans la zone du projet avaient permis d'améliorer nettement la qualité de la vie. En outre, la majorité des bénéficiaires consultés estimait que le projet avait pris leur avis, les avait écoutés et avait compris leurs besoins.

Parmi les nombreux points et recommandations exprimés, trois ont été soulignés à plusieurs reprises : i) le problème que représentent les vols de zébus ; ii) l'insuffisance de l'encadrement (faible fréquence des visites due à la pénurie de moyens humains et matériels conjuguée au manque de temps ; et, iii) les limites de la formation fonctionnelle (inadaptée pour certains, insuffisante pour d'autres).

S'agissant de ce que le projet devrait faire, les bénéficiaires ont recommandé qu'à l'avenir, l'accent soit mis sur quatre principaux domaines : l'infrastructure, les services sociaux, la formation et l'élevage. Ils ont recommandé de continuer à insister sur les infrastructures nécessaires aux transports et à l'irrigation tout en ajoutant l'eau potable, l'une de leurs priorités absolues qui n'a pas été prise en considération par le projet jusqu'à présent. Ils ont demandé de faire une plus large place à la santé et à l'accès à des services de santé et d'éducation plus proches de leurs villages. Ils ont recommandé une formation plus technique portant sur les compétences en production agricole, transformation des produits et économie domestique. Ils ont recommandé que le projet aide les communautés dans le domaine de l'élevage en contribuant à lutter contre les vols de zébus, que l'accès aux produits et aux services vétérinaires soit facilité, et que la situation de la zone du projet en matière d'aliments du bétail soit améliorée.

Pour ce qui est de la manière dont le projet devrait fonctionner, les bénéficiaires ont insisté sur la nécessité d'intensifier l'interaction entre le personnel de terrain et les associations paysannes. Ils ont préconisé d'améliorer et de renforcer la communication avec le projet. Ils ont recommandé que le projet délègue davantage de pouvoir de décision aux communautés et associations locales sur le plan du contrôle des ressources, de l'organisation du travail et de la supervision des travaux d'infrastructure financés par le projet.

La mission soutient les recommandations formulées par les bénéficiaires et préconise de les examiner et de prendre éventuellement des mesures en conséquence dans la conception et l'exécution de la deuxième phase du projet.