Résumé du rapport d'évaluation intermédiaire

La zone du projet, située dans la sixième région administrative, et précisément dans les cercles de Niafunké, Goundam et Diré, est caractérisée par des conditions écologiques très défavorables. La pluviométrie moyenne basse de 250 mm ainsi qu'une pression humaine croissante conduisent à un milieu écologique très dégradé dont la capacité de régénération est faible et lente. Le fleuve Niger, qui traverse sur une longueur de 90 km les 3.000 km2 de la zone du projet, est la principale ressource en eau de la région. Dans la zone du projet, la convergence de populations très diverses: agriculteurs, éleveurs, pêcheurs et même chasseurs est propice à la génération de conflits d'intérêts. Les besoins primaires des 75.000 habitants (1986) sont à peine satisfaits du fait de la précarité des activités agricoles. La persistance de la sécheresse conduit à un important exode rural et à un délitement de la cohésion communautaire. La situation est encore aggravée par l'insécurité et l'enclavement de la région liés à la rebellion touareg.

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

Le groupe cible comprend l'ensemble des agriculteurs des villages concernés par le projet. La composante PPM (cf para 4) était conçue spécifiquement pour des groupes de femmes.

Objectifs et composantes du projet

Le PDZL a été conçu dans l'espoir de restaurer les productions agricoles de la zone lacustre, en vue d'améliorer la sécurité alimentaire et les revenus des petits producteurs. Le projet vise la réalisation d'aménagements hydro-agricoles consacrés pour l'essentiel aux cultures céréalières (riz, sorgho), et au maraîchage. La stratégie du projet énoncée se base sur la promotion des initiatives de base et l'organisation des producteurs.

Le projet comprend les composantes suivantes dont bénéficient les groupements de producteurs:

• Aménagement des Mares et des Lacs (AML): travaux de terrassement et de génie civil pour aménager les lacs Fati et Tagadji et la mare de Danga pour la culture de décrue .
• Réalisation à titre pilote de 8 Périmètres Irrigués Villageois (PIV) , par la suite réduits à 7, de 30 ha environ chacun sur des terres inondables, pour la pratique d'une riziculture irriguée avec maîtrise totale de l'eau.
• Aménagement de 50 périmètres irrigués d'environ 3 ha chacun, équipés de petites pompes mobiles, destinés principalement aux groupements féminins et aux cultures de maraîchage (PPM).

Comme activités complémentaires et de support, le projet prévoit:

• un programme de crédit à moyen terme pour l'acquisition des pompes et du petit outillage, à court terme pour les intrants et les carburants-lubrifiants;
• la vulgarisation, la recherche et des actions d'accompagnement, la formation des bénéficiaires, des études et la constitution d'un système de suivi-évaluation du projet.

Effets attendus et hypothèses

Les effets attendus du projet sont:

• un accroissement de la production de céréales grâce à une augmentation des surfaces de 5 950 à 8.190 ha et des rendements de 0,5 à 0,7 t/ha,
• le raccourcissement du trajet Léré-Diré (80 km),
• une amélioration de la sécurité alimentaire de la région,
• une mobilisation d'une capacité de travail autrement inemployée (cultures, activités induites),
• un frein à l'exode rural et un effet favorable sur l'environnement.

Au départ, le projet faisait l'hypothèse que des cultures maraichères seraient développées sur les PPM et que le gouvernement aiderait à la commercialisation ou au soutien des cours.

Évaluation

Evolution du contexte en cours d'exécution

La récente politique de décentralisation n'a pas encore eu de conséquences sur l'exécution du projet. En revanche, la rébellion armée des Touaregs qui éclate en mai 1991 instaure en sixième région un climat d'insécurité. L'isolement de la région devient presque total et empêche l'écoulement de la production vers des marchés extérieurs. L'approvisionnement en intrants est difficile. Les travaux d'aménagement des mares et des lacs sont suspendus. Toutes les activités comportant des déplacements et des rassemblements (alphabétisation, formation) sont interrompues.

 Réalisations du projet

AML: les travaux de terrassement et de génie civil pour aménager les lacs Fati, Tagadji et la mare de Danga ont été réalisés à plus de 90%. Les travaux ont été suspendus en septembre 1991 du fait de l'insécurité. Des réalisations prévues n'ont pas été exécutées (finition de déblais de chenaux, pose des échelle de crues, de grilles à poisson, raccordements de digues) et des suppléments s'avèrent nécessaires (pose de passerelles, prolongation digues-route, ralentisseurs de vitesse, garde-fou). La DP a manqué de temps pour effectuer des enquêtes socio-économiques, former les bénéficiaires et les faire adhérer aux objectifs du projet avant toute réalisation physique. La procédure de mise à jour du dossier concernant les droits d'usage dans la mare et les lacs n'a jamais été entamée. Les outils de base de la gestion hydraulique sont inexistants ou n'ont pas été confiés aux bénéficiaires. La formation des usagers à la gestion de l'eau n'a pas été effectuée. La formation à l'entretien et à la maintenance des infrastructures (remise en état des digues et des ouvrages, curage des chenaux après les crues) n'a pas été effectuée.

PPM: 24 périmètres maraichers sont entièrement réalisés et exploités pour une superficie totale de 70,86 ha. Le calendrier d'execution des PPM a été retardé par l'insuffisance des moyens matériels et humains et des produits alimentaires distribués aux populations pour leur apport en travail. Ces PPM initialement prévus pour les femmes ont en fait bénéficiés aux hommes. Les PPM devaient un complément aux AML en cas de baisse de production due à de mauvaises crues. En réalité, les réalisation concernent rarement les même villages.

La composante crédit devait permettre la mise en valeur des PPM; la BNDA finançant les motopompes par un crédit à moyen terme et les intrants par un crédit à court terme. A la suite de problèmes de recouvrement des crédits octroyés qui se sont manifestés dès les premières échéances, la BNDA a suspendu ses activités, laissant au PDZL l'obligation de préfinancer les intrants agricoles pour ne pas hypothéquer le développement du volet PPM. Le taux d'impayés sur les prêts BNDA est de 518 au 1.4.93 tandis que le projet n'a récupéré qu'une partie des montants octroyés inférieure à 30%.

PIV: Aucun PIV de 30 ha n'a été mis en place pour des raisons de procédure.

Dans les actions d'accompagnement, seule la réalisation physique a été visée. Le principe de satisfaction des besoins exprimés prioritairement n'a pas été appliqué. La recherche d'accompagnement n'a pas joué son role d'"expertise agronomique et socio-économique". La conséquence est une conception rigide du plan de campagne. La formation des bénéficiaires est insuffisante. Seule l'alphabétisation a connu sa première phase. Les activités de suivi et d'évaluation internes ou externes au projet sont largement insuffisantes. Aucun problème n'a été l'objet d'une reflexion approfondie débouchant sur des solutions opérationnelles.

Appréciation des effets du projet et de leur pérennité

Bénéficaires: les villages bénéficiaires d'aménagements pour la culture de décrue sont: 8 villages au bord du lac Tagadji, 8 villages au bord du lac Faki et 4 au bord de la mare de Danga. Le nombre de bénéficaires dans ces villages est difficile à évaluer. D'autre part, 1.800 familles ou 18.000 personnes ont bénéficié des PPM au lieu des 360 femmes prévues.

AML: Les estimations faites au démarrage des travaux permettent de situer le niveau des gains de superficies cultivables à environ 3.228 ha en année de crue moyenne. Les coûts d'investissement rapportés au gain total de superficie cultivable sont de 224.000 FCFA par hectare, soit environ 800 dollars E.-U., ce qui est inférieur aux 1.440 dollars E.-U. prévus dans le rapport d'évaluation de 1986. On peut donc en conclure qu'avec des coûts d'investissement faibles, on est arrivé à promouvoir un accroissement de la production de céréales (riz, sorgho) et même de légumes (patate, niébé, courgettes). Toutefois, aucune distinction n'est faite à cet égard entre les effets: i) des crues (assez bonnes en 1990, un peu inférieures en 1991 et 1992) et qui semblent avoir été prépondérants; ii) du curage des chenaux qui a probablement permis d'accélérer la mise en eau; iii) de la gestion des ouvrages qui apparaît à certains comme défavorable (Tindirma). Les cours des céréales sont tombés à un niveau qui a facilité leur achat de la part des ménages déficitaires bien que les vendeurs soient pénalisés. On mange mieux dans la zone.

Par ailleurs, l'avantage procuré par l'utilisation des digues routes des lacs et mares, comme route entre Léré et Diré, est patent, car cela a permis d'éviter pendant la saison des pluies un détour de plus de 80 km. Cela a sérieusement amélioré le désenclavement de la région. L'aménagement de la mare et des lacs a permis de diminuer l'exode rural dans tous les villages bénéficiaires. En plus, les populations démunies des environs ont pu avoir des emplois temporaires salariés sur la mare et les lacs, notamment en période de mise en place des cultures et surtout des récoltes (cas du village de N'Goro, sur le Takadji et le Danga). La mise en eau du Fati et du Takadji a eu des impacts certains sur le développement des activités de pêche.

Effets sur l'environnement et sur la base de ressource: sur le plan technique, il ne semble pas que le système de culture des AML risque d'épuiser les sols. Cependant, la réalisation des AML a montré un certain nombre d'insuffisances qui se traduisent par des problèmes environnementaux et de conservation des eaux et du sols (remblaiment et ensablement des chenaux d'aduction d'eau à cause des alluvions du ruissellement et de l'érosion des terres hautes). L'effet sur l'environnement des PPM est nul; cela ne faisait pas partie des objectifs initiaux.

Effets sur les revenus et les conditions de vie des femmes: l'usage des PPM était explicitement ciblé sur les femmes. Cependant, l'ampleur des travaux de main d'oeuvre dépassait les capacités des femmes théoriquement prioritaires pour la gestion des PPM. De plus, la petitesse des PPM en l'absence de PIV dans le village a provoqué un "effet d'oasis" se traduisant par une forte pression de la part des autres familles et des hommes sur les aménagements. Cela a abouti à un transfert de fait de la responsabilisation des femmes bénéficiaires aux hommes.

L'effet immédiat de la mise en place de l'irrigation (PPM) a été l'arrêt de l'immigration des villages bénéficiaires car cette immigration était causée par la nécessité de trouver des revenus monétaires pour assurer leur subsistance.

Appréciation de la durabilité du projet: en ce qui concerne les AML, le système de production a fait ses preuves et n'est pas modifié. L'autonomie du système dependra donc de la capacité des usagers à organiser la maintenance. Plus généralement, pour l'ensemble du projet, la faible implication des bénéficiaires limitent la durabilité du projet (voir para 22).

Principaux problèmes rencontrés

Des procédures longues et compliquées conduisent à de lourds retards de réalisation.

Aucun des PIV de 30 ha n'a été mis en place.

Une faible implication des bénéficiaires dans la conception et la gestion du projet hypothèque la durabilité et les possibilités de réplique du projet.

Bien que le rapport d'évaluation ait énoncé le principe directeur de la promotion des initiatives de base et de l'organisation des producteurs, l'approche développée s'est peu attachée aux réalités sociales du terrain et n'a pas attribué aux groupements de bénéficiaires une réelle capacité de participation et de gestion vis à vis des réalisations du projet. Repérer des groupes déjà formés, dynamiques et discuter avec eux des réalisations proposées n'a pas été fait. L'objectif d'autosubsistance, prioritaire pour les bénéficiaires n'est pas pris en compte dans la proposition de cultures maraichères pour les PPM.

La DP s'est attachée à une application rigide des principes d'implantation en développant une approche standard caractérisée par:

• la constitution pour chaque PPM d'un groupe de 15 femmes de peu de poids face à un village entier;
• l'installation de PPM quel que soit le village. Même si la multiplication des PPM a eut lieu pour certains gros villages, cette démarche n'a pas été modifiée après les premières campagnes déjà porteuses d'enseignement;
• la mise en place du crédit sans confirmation de l'évaluation de la rentabilité économique ni comparaison avec les autres périmètres de Niafunké;
• l'intervention systématique au niveau de la gestion de l'approvisionnement, de la maintenance, de la transformation et de la commercialisation. Ceci crée une situation artificielle sans aucunes perspectives de transfert.

Ainsi, des deux grands objectifs du projet, la réalisation matérielle l'a emporté sur la promotion sociale. Ceci conduit à un grand risque de désintérêt des bénéficiaires.

Une rentabilité de l'irrigation mal assurée conduit à un système de crédit mal maitrisé.

Le cout total de la réalisation des périmètres, investissement et équipements confondus s'élève à 109 million de FCFA soit 1,52 millions de FCFA par hectare. Les coûts de pompage sont excessifs par rapport à la pratique courante. De plus, le rapport d'évaluation a utilisé des hypothèses trop optimistes pour le calcul de l'équilibre financier en irrigation. La rentabilité des PPM était fondée sur le développement de cultures maraichères. Or, les objectifs d'autosubsistance des producteurs n'ont pas permis de confirmer cette hypothèse. Et, les prix des produits agricoles adoptés lors de l'évaluation pour les calculs de rentabilité étaient trop élevés. L'aide prévue par le gouvernement pour la commercialisation ou pour soutenir les cours n'a pas été effective.

Le crédit octroyé par la BNDA pour financer les périmètres en motopompes et en intrants s'est soldé par un échec (518 d'impayés au 1.4.93). La BNDA a alors refusé de poursuivre les opérations de crédit et le projet a fait du crédit court terme pour les intrants sans plus de succès (récupération des montants octroyés inférieure à 30%).

Sont ici en cause la non rentabilité des PPM mais aussi:

• les procédures d'instruction et d'octroi du crédit. L'agence BNDA à Niafunké n'a pas été mise en place. A la suite des problèmes de recouvrement, la DP s'est chargée elle même de la fonction bancaire sans en avoir les compétences;
• le suivi et l'évaluation de la situation des prêts. Aucune enquête n'a approfondi les causes des impayés en envisageant des mesures allant à la racine des problèmes;
• la formation mutuelle des agents BNDA/projet et celle des emprunteurs. Aucune formation n'a été conduite. Aucune négociation n'a été engagée.L'instruction du crédit a été ramené dans un premier temps à la simple signature du formulaire. Par la suite, cette procédure a disparu. Pour les bénéficiaires, la notion du crédit engagé se réduit donc à une redevance due au projet sans reconnaissance de la nature financière du prêt ni de leur réel niveau d'endettement vis à vis de la BNDA.

Recommandations spécifiques et leçons à tirer

Pour la fin du projet actuel, une clarification de la méthodologie d'intervention est nécessaire pour permettre une prise en compte de l'environnement général de la zone et une implication des bénéficiaires. Les opérations doivent être définies avec les intéressés et avec des méthodes de travail qu'ils maitrisent. Cette concertation devra permettre avant tout d'identifier les actions d'accompagnement pouvant être développées dans le cadre du terroir villageois. La stratégie comprend: la mise en place au sein de la DP des éléments de suivi, une formation spécifique en matière d'appui aux initiatives de base, une concertation avec les bénéficiaires, une redéfinition de la formation selon les groupes et les besoins exprimés, la maitrise par les bénéficiaires des activités économiques créées.

Un agro-économiste analysera finement les techniques et les performances économiques des systèmes de culture et de production des bénéficiaires et permettra d'orienter la recherche agronomique.

La poursuite des actions engagées dans les AML passe par un désamorçage des conflits potentiels en activant les capacités de négociation entre villages et groupes sociaux, collectant les éléments disponibles (droits d'usage, conflits en cours) et rassemblant des éléments nécessaires aux arbitrages pour le partage équitable des bénéfices du développement, la réalisation urgente des derniers travaux d'aménagement, l'étude des problèmes d'érosion, la recherche d'un accord au niveau régional pour la maintenance des digues et des ponts, la mise à disposition d'outils de gestion et la formation des responsables de la gestion. Pour les PPM, une considération particulière devra être réservée à la question du transfert des compétences et de la durabilité des investissement. L'assainissement de la situation financière des PPM présuppose un travail d'analyse cas par cas des comptes d'exploitation et des capacités de recouvrement des périmètres.

Les actions d'accompagnement seront greffées systématiquement sur les activités principales et sur les préoccupations des bénéficiaires. La vulgarisation doit partir de l'analyse des systèmes pratiqués et des problèmes techniques posés par les agriculteurs.

La mise en place des PIV est suspendue si nécessaire jusqu'à la deuxième phase du projet. Leur réalisation nécessite au préalable une réévaluation des hypothèses de départ concernant la rentabilité, l'application du schéma de crédit, l'organisation des groupements et la gestion de l'approvisionnement de la maintenance et de la commercialisation.

Pour l'élaboration de la phase II, la DP doit pouvoir fournir les éléments de suivi du PDZL, village par village, avec les voies d'initiative ou d'intérêt manifestées par les villages, accompagnées d'une expertise technique. Tout en identifiant des activités complémentaires génératrices de revenus intéressant les producteurs de la zone du projet, on s'attachera à définir des procédures permettant d'instruire toute demande et de prendre une décision. L'objectif plus immédiat est celui de fournir à la mission de préparation de la Phase II le cadre des besoins, des tendances et des programmes exprimés dans les réunions de concertation. On insistera sur la formation des groupements féminins. Le projet sera déchargé de la réalisation des infrastructures afin de lui redonner son role d'animation. L'application du volet crédit sera redéfinie en distinguant les actions rentables qui peuvent être financées à crédit et les actions non rentables financièrement mais indispensables à la stabilité sociopolitique de la région pour lesquelles le crédit est déconseillé. En ce qui concerne les périmètres irrigués, on propose qu'une partie des coûts soit subventionnéee (en partie ou totalement) et que les investissements à la charge des producteurs soient financés à crédit avec un remboursement effectif. Le volet PIV doit être revu. La zone d'action sera identique mais le groupe cible sera étendu aux éleveurs et aux pêcheurs. Le domaine d'action sera étendu à l'ensemble des activités économiques de la zone. Un calendrier de désengagement du projet sera élaboré.

Leçons à tirer

Dans des contextes de fragilité écologique, économique et sociale particulièrement accentuée, comme les régions du Nord Sahel, il apparaît que le bailleur de fonds et l'Emprunteur doivent arrêter une politique commune qui prenne en compte les contraintes particulières de la zone. Si l'on souhaite aider à la stabilisation et à la restauration des systèmes socio-économiques, on doit aussi s'avouer que cela nécessite des investissements sans retombées monétaires immédiates et dont la mise en valeur ne peut donc pas être assurée durablement par un système de fourniture de l'équipement à crédit. On doit choisir entre les deux extrêmes de procéder à des distributions massives et gratuites d'aide alimentaire ou de fuir une _égion particulièrement défavorisée, ce qui peut signifier l'acceptation du soutien à remboursement partiel.

Pour des zones d'intervention particulièrement enclavées, il est important d'envisager, au niveau des accords de prêt, des mesures particulières pour faciliter l'installation d'opérateurs économiques privés. Dans le cas des projets d'aménagement hydro-agricoles qui introduisent l'irrigation à maîtrise totale de l'eau, il est essentiel d'organiser efficacement le circuit privé de la maintenance des motopompes (service après-vente) et de la distribution du carburant/lubrifiant. Le développement des filières principales de production doit être particulièrement suivi par les autorités compétentes.

Les aménagements hydro-agricoles doivent être intégrés, dès la phase d'identification des projets, dans le terroir villageois, c'est-à-dire dans l'ensemble spatial où prennent place les activités de production de la population, plutôt que d'être conçus comme des opérations physiquement bien délimitées dont la gestion est organisée comme celle d'une unité économique autonome. L'expérience des périmètres du PDZL, où s'est déversée en masse la presque totalité de la population des villages concernés, démontre qu'il s'agit d'un cloisonnement artificiel dans un environnement à fort déficit alimentaire. La création d'un périmètre devrait être l'occasion d'interroger les villageois pour identifier leurs desiderata, qui peuvent correspondre à différentes actions d'accompagnement à caractère social et communautaire contribuant à la mise en valeur progressive de l'ensemble des ressources villageoises.