Résumé du rapport d'évaluation terminale

L'aire géographique couverte par le projet correspond aux douze délégations du Gouvernorat de Sidi Bouzid, celles-ci couvrant une superficie totale de 755 500 hectares. La population totale du Gouvernement compte 377 000 habitants en 1994 dont 78% de ruraux. La superficie agricole exploitée est de 412 000 hectares. Elle est occupée par 33 000 exploitations (381 000 ha) et par le "secteur organisé" de l’Etat (31 000 ha). Le relief est celui des hautes plaines entrecoupées de chaînons rocheux. Le climat est semi-aride à aride dans le sud (300-200 mm). L’agriculture est principalement fondée sur l’arboriculture en sec, une irrigation localisée mais dynamique et l’élevage ovin. La céréaliculture en sec occupe des superficies importantes mais sa production est aléatoire. Cette région était encore dominée, il y a une quarantaine d’années, par l’élevage ovin extensif et la céréaliculture L’arboriculture, dont le développement a été soutenu, depuis 1960, par une succession de programmes ou de projets, a été le principal facteur de l'évolution du système pastoral vers l’agriculture sédentaire. Celle-ci s’est en outre appuyée, localement, sur l’irrigation. La superficie arboricole représente en 1996 quelque 195 000 ha (en superficie physique). Elle compte principalement des oliviers (4 millions d’arbres) et des amandiers (3 millions d’arbres). Environ 43% de cette superficie physique est plantée de façon mixte (oliviers et amandiers en plantations intercalaires). Bien que sédentarisé, l’élevage ovin et caprin extensif est resté très important (545 000 têtes, soit 16 têtes par exploitation). Les exploitations irriguées comprennent, pour la plupart, une composante en sec. L’arboriculture est importante dans presque tout le Gouvernorat sauf dans le nord-ouest (sols impropres) et dans le sud-est. Les petites exploitations (moins de 10 ha) représentent 61% du total des exploitations privées (25% de la superficie); les exploitations moyennes (10 à 50 ha), 36% du nombre et 57% de la superficie; les grandes exploitations (plus de 50 ha), 3% du nombre et 18% de la superficie.

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

Le projet de développement de l’agriculture en sec est dérivé d’un projet identifié sur des bases plus larges et qui se proposait de développer les "petites et moyennes exploitations" du Gouvernorat de Sidi Bouzid, en sec et en irrigué. Lors de la préévaluation de ce projet, la composante irriguée en fut détachée pour constituer un projet autonome de développement de l’irrigation. Le Gouvernement et le FIDA ayant néanmoins souhaité intervenir également dans l’agriculture en sec, un second projet fut préparé dans ce sens. Son exécution fut confiée à l’organisme déjà chargé du projet irrigation, l’OMVPI. Le FADES fut choisi comme agence de coopération, la Banque mondiale jouant ce rôle pour le premier projet. Dans ce projet comme dans le premier, l’objectif recherché était d’atteindre les "petites et moyennes exploitations" au moyen en particulier d’actions d’amélioration durable de la productivité de l’agriculture et de l’emploi. Quelque 6 600 exploitations devaient êtres atteintes, soit 20% du nombre total des exploitations du gouvernorat. Le groupe cible devait être constitué pour 70% de petites exploitations (moins de 20 ha et revenu de l’ordre de 130 USD) et pour 30% d’exploitations moyennes (de 20 à 50 ha et revenu de 400 USD).

Objectifs et composantes

Le développement de l’agriculture en sec est considérablement limité par les contraintes agroclimatiques. Dans ce contexte, l’arboriculture fruitière, déjà bien développée depuis les années 70, est apparue comme la seule activité susceptible de procurer des revenus durables et relativement réguliers. Au début des années 80, on estimait qu’il restait encore quelque 50 à 60 000 ha aptes à la plantation - à comparer avec la superficie (physique) plantée qui était à l’époque de 140 000 hectares. Le développement des plantations fut donc choisi comme axe de la stratégie pour l’agriculture en sec. Une attention nettement moins grande fut accordée à l’élevage qui constituait pourtant une activité majeure dans le gouvernorat. Le projet devait apporter une aide aux agriculteurs sous forme de travaux et d’octroi de crédit de plantation. Le projet prévoyait de planter 13 400 ha dont 6 300 ha d’amandiers, 4 300 ha de pistachiers et 2 800 ha d’arbustes fourragers. L'assistance du projet ne devait pas dépasser 3 ha de plantation par bénéficiaire.

Les composantes du projet comprenaient:

• Développement agricole

• Octroi de crédit agricole pour couvrir les besoins d’investissement dans les plantations arboricoles fruitières et fourragères ainsi que pour l’achat de 1 000 citernes à traction animale pour l’arrosage des plantations.

• Equipement de l’OMVIP en matériel agricole pour assurer les travaux de soutien.

• Location de 210 000 heures de tracteurs et de bulldozers pour les travaux du sol.

• Construction et équipement de 12 puits de surface et de 3 forages en vue de l’arrosage des plantations.

• Construction de 15 abreuvoirs et de 12 bains de déparasitage du cheptel.

• Renforcement institutionnel

• Renforcement de la capacité d’intervention de l’OMVPI; matériel d’entretien, équipement de centres de distribution d’intrants.

• Renforcement des services de vulgarisation de l’OMVPI.

L’exécution du projet devait être confiée par le Ministère de l’agriculture à l’OMVPI, déjà responsable du projet "irrigation". Une même unité de gestion des projets ainsi qu’une même unité de suivi-évaluation devaient desservir les deux projets.

Effets et résultats attendus

La production qui serait obtenue à pleine production (quelque 20 ans après le début du projet) fut estimée à 2 814 t d’amandes et à 944 t de pistaches. Les plantations fourragères (14 000 t de matière verte) devaient permettre la production additionnelle de 186 t de viande et 7 t de laine. Le taux de rentabilité fut évalué à 13% sur 30 ans.

Évaluation

La mission a disposé de l’information contenue dans les rapports annuels, le rapport d’évaluation à mi-parcours (1987) et le rapport de "préévaluation terminale" réalisé par le CRDA en janvier 1996. La qualité de l’information a en partie souffert de l’inaccessibilité de nombreux documents non classés lors de la dissolution de l’OMVPI ainsi que du manque de données de "suivi-évaluation". Cette information a été complétée par un travail sur le terrain et des enquêtes spécifiques auprès des agriculteurs effectués lors de la mission terminale et lors des missions préparatoires.

Contexte dans lequel le projet a été exécuté

Le principal changement survenu en cours de projet a concerné la modification du cadre institutionnel. En 1989, en effet, l’OMVPI a été dissout et ses responsabilités transférées au Commissariat régional représentant le Ministère de l'agriculture (CRDA). Ce transfert s’est accompagné d’une libéralisation de l’économie et d’un désengagement de l’Etat de certaines fonctions. Certaines composantes de service direct de l’Etat, comme la fourniture d’intrants, n’ont ainsi plus eu de raison d’être. Par contre, les travaux mécaniques d’aide à l’investissement ont été maintenus. L’évaluation à mi-parcours, survenue après ces changements, a formulé diverses recommandations qui ont été prises en considération.

Le projet, prévu initialement pour une durée de cinq ans, a utilisé ses ressources sur une période de neuf ans (1986-1994). Ce report de clôture a été rendu possible par des reliquats résultant de coûts inférieurs aux prévisions et de ressources locales obtenues par différence de taux de change. Au cours du projet, diverses modifications furent apportées aux composantes afin de les adapter à la demande des agriculteurs et aux changements du contexte politique et économique.

Réalisations du projet

La comparaison en dinars tunisiens des coûts prévus (11 millions de TND) et des coûts effectifs (10,5 millions de TND) montre peu de différences. En revanche, évalué en dollars, une différence notable existe, le coût effectif en USD (11,7 millions) étant, en effet, inférieur au coût prévu (13,3 millions de USD). Cet écart s’explique en grande partie par les variations de taux de change. La structure comptable des coûts reflète également des changements importants: les coûts d’achat de matériel sont passés de 30% prévus à 10% du coût total du projet; le crédit agricole est passé de 40% prévus à 18%; les locations de matériel - confondues avec d’autres rubriques en 1984 - ont représenté 49% des coûts effectifs tandis que les coûts des puits et forages passaient de 4,6% prévus à 16%. Le coût de la composante "développement institutionnel" est passé de 24,7% prévus à 9%.

Pendant la période 1986-89, les dépenses totales du projet et le prêt FIDA ont représenté respectivement 38 et 19% du budget d’investissement cumulé de l’OMVPI. Pendant la période CRDA (1990-94), ces chiffres ont été de 20 et 13%. Par rapport au budget d’investissement cumulé de l’OMVPI et du CRDA, de 1986 à 1994, ces taux ont été de 22 et 16%. Le FIDA a financé 65% des coûts au lieu des 45% prévus. Les subventions ont représenté 2,3 millions de TND (402 TND par bénéficiaire). La participation des bénéficiaires, non comptabilisée par le projet, est évaluée par la mission à 2,25 millions de TND. Le coût du projet, y compris cet autofinancement, serait ainsi de 12,8 millions de TND au lieu de 10,54 millions de TND, selon la comptabilité du projet. L’autofinancement représenterait 21,4% du coût total réel.

Actions de plantations d’arbres fruitières. Le projet a contribué à la plantation de 13 720 ha d’arbres fruitiers, dont 2 705 ha d’amandiers, 4 375 ha de pistachiers et 6 638 ha d’oliviers. Cette dernière espèce, écartée lors de l’évaluation en raison de projection de prix défavorables, a été réintroduite suite à la demande des agriculteurs et en raison de meilleurs prix. La superficie plantée est ainsi de même ordre que celle prévue mais sa structure est différente. Toutes les délégations du gouvernorat ont été concernées par les plantations fruitières mais quatre d’entre elles concentrent 66% du total planté et 83% des oliviers. Les actions du projet ont porté sur la sélection des sites et des bénéficiaires, sur des travaux de préparation du sol financés par le projet (3 957 ha de défrichements et 10 715 ha de labours profonds), sur la fourniture des plants, sur le suivi techniques et l’entretien des plantations. Le coût moyen des plantations s'établit à 742 TND/ha pour l'amandier (534 TND prévus), 832 TND/ha pour le pistachier (630 TND prévus) et 482 TND/ha pour l'olivier, soit, en moyenne 645 TND/ha. Le coût moyen par bénéficiaire est de 1 311 TND.

Les 5 720 bénéficiaires des plantations fruitières ont reçu en moyenne une subvention d’entretien de 209 TND/ha (200 TND prévus). Celle-ci a été très inégalement répartie du fait de différences d'accès au crédit. Quelque 1 155 bénéficiaires ont bénéficié de crédit; compte tenu des apports du projet (crédit, subventions et travaux), ils ont reçu 862 TND/ha, soit 217 TND en plus du coût d’investissement effectif (645 TND/ha). Les 4 565 autres bénéficiaires, sans crédit, n’ont reçu du projet (travaux et subventions) que 410 TND/ha; ils ont donc autofinancé 235 TND/ha, soit le tiers de l’investissement.

Création d’une capacité d’arrosage des plantations. L’arrosage des plants durant les premières années constitue le point critique de ce type d’investissement. Se départissant de la pratique habituelle (arrosage pris en charge par l’administration), le projet s’est proposé de créer chez les bénéficiaires une capacité autonome d’arrosage. A cet effet, il a financé à crédit l’achat de 735 citernes à traction animale, touchant ainsi 13% des bénéficiaires de plantations fruitières. Il a, par ailleurs, créé 12 forages (3 prévus) et 12 puits de surface (12 prévus). Ces divers moyens servent aussi à l’alimentation en eau potable. Plusieurs forages servent déjà ou pourront servir à l’irrigation. Des abreuvoirs (11 sur 12 prévus) ont été créés pour l’élevage mais les bains de déparasitage ont été jugés inutiles, compte tenu de l’équipement existant.

Les actions de conservation des eaux et des sols (CES). Ces actions, non prévues, se sont avérées nécessaires en raison des risques d’érosion dans les terres nouvellement défrichées ou travaillées mécaniquement. Elles ont concerné 2 000 ha de banquettes dans des exploitations privées.

Les actions de plantation d’espèces fourragères pérennes. Le projet avait prévu d’installer ces espèces dans les exploitations privées (avec octroi d’un crédit). Les agriculteurs leur ont préféré les espèce fruitières, de telle sorte que cette composante a été reconvertie en plantations sur terres à usage collectif. Le projet a ainsi financé, sous forme d’investissement public, 1 150 ha d’acacias et de cactus inerme (2 000 ha prévus). Coût: 400 TND/ha pour le cactus et 850 TND/ha pour l’acacia (à comparer avec le coût moyen des plantations fruitières de 645 TND/ha).

L’octroi de crédit. Le montant de crédit prévu s’élevait à 3,6 millions de TND. Le FIDA devait en financer 70% (1,46 million de DTS). Au total, le crédit distribué s’est élevé à 2,0 millions de TND, entièrement financés par le FIDA. Le crédit de plantation couvre une période de 15 à 24 ans avec une période de grâce de 8 à 12 ans. Il est garanti par le titre foncier. Les prêts d’équipement à moyen terme (citernes) sont déjà venus à échéance; le montant des impayés est de 64%. Le crédit à long terme n’a concerné que 20% des exploitations bénéficiant d’une aide pour la plantation fruitière et environ 30% de superficies plantées. Il n’a représenté que 18% de coûts du projet au lieu des 40% prévus.

Les actions de soutien institutionnel. Ces actions ont concerné des constructions (siège de l’OMVPI devenu celui de CRDA et deux CTV) et la vulgarisation (stages à l’extérieur, activités locales de vulgarisation, achat d’équipement). Ces actions devaient également concerner les activités de suivi-évaluation. La cellule prévue n’a pas eu le temps de bien fonctionner avant la dissolution de l’OMVPI. Le CRDA a récupéré certaines de ces fonctions mais dans le cadre d’un service ayant des compétences plus générales.

Effets du projet

Effets sur ce groupe cible. Le choix des bénéficiaires a, en principe, été fait selon une logique de la "demande" des agriculteurs. En fait, une certaine logique "spatiale" s’est imposée, les techniciens ayant eu à déterminer les zones aptes aux plantations. La répartition des 5 720 bénéficiaires des plantations fruitières montre que 43% des superficies plantées ont été réalisés chez 18% des bénéficiaires ayant planté plus du seuil prévu de 3 ha (30% de la superficie se trouvent chez 10% des bénéficiaires, ceux-ci ayant planté plus de 5 ha). Les petits planteurs (moins de 2 ha plantés) sont les plus nombreux (64% des bénéficiaires) mais ils ne disposent que de 35% des superficies plantées avec l’aide du projet. La structure des plantations montre que les superficies plantées en oliviers et en pistachiers varient en raison inverse selon les strates de superficie plantée, les plus gros ayant une superficie plus grande en pistachiers et les plus petits, en oliviers - l’amandier étant à peu près stable (20% de la superficie plantée dans chaque strate). Si l’on compare ces données avec celles de la stratification des bénéficiaires par strate d'exploitation, on constate que 22% des bénéficiaires (exploitant 56% de l’ensemble des terres des bénéficiaires) se situent dans la strate de plus de 20 hectares. Les bénéficiaires de la strate de moins de 10 ha représentent 47% du total (17% des superficies exploitées).

La comparaison de cette répartition par strate avec celle de l’ensemble des exploitations du gouvernorat montre que les strates supérieures (20 à 50 ha et plus de 50 ha) ont été avantagées puisqu’elles comptent respectivement 26 et 30% d’exploitations bénéficiaires. Les strates de moins de 5 ha et de 5 à 10 ha en revanche ne comptent que 10 et 17% d’exploitations bénéficiaires. En moyenne, 18% des exploitations ont été touchées par les actions de plantation du projet. L’objectif atteint globalement est de l’ordre de l’objectif prévu (20% des exploitations) mais il se répartit différemment puisque 57% des superficies plantées devaient l’être chez des exploitants de moins de 10 ha (réalisation: 36%) tandis que la strate de plus de 50 ha ne devait pas figurer (réalisation: 13% des superficies plantées).

La BNA a atteint 1 890 clients pour des opérations de crédit à moyen ou à long terme. Leur répartition montre que les strates les plus nombreuses (moins de 10 ha, 61% des exploitations) sont celles qui ont reçu le moins de crédit (18% des clients). Les strates de plus de 20 ha (qui représentent 15% des exploitations) ont fourni 45% des clients de la BNA. Le montant du crédit varie de 364 TND par exploitation pour la strate de moins de 10 ha à 1 986 TND par exploitation pour la strate de plus de 50 hectares. On observe que 40% des exploitations ayant plus de 20 ha et étant bénéficiaires d’une action de plantation fruitière, ont reçu du crédit. Cette proportion tombe à 20% pour les strates de moins de 10 hectares. Les subventions ayant été distribuées selon les superficies plantées, ce sont les plus gros planteurs qui ont reçu le plus: 43% des subventions sont ainsi allées aux planteurs ayant dépassé le seuil prévu de 3 hectares.

Les bénéficiaires des autres actions du projet en sec incluent quelque 300 éleveurs utilisant les plantations fourragères collectives. Elles incluent aussi les bénéficiaires de l’eau potable des forages et des puits (14 000 personnes desservies). Quelque 90 agriculteurs irriguent à partir des forages.

Effets sur la production. Les rendements prévisibles des arbres fruitiers sont en général plus faibles que ceux prévus: amandier 300 kg/ha au lieu de 350 kg; pistachier, 210 kg/ha au lieu de 250. Le rendement de l’olivier serait de 700 kg/ha. Compte tenu du décalage dans le temps de la plantation des arbres, la pleine production sera atteinte vers 2012 (25 ans après le début des plantations). La production additionnelle représentera 4 976 t d’oliviers, 811 t d’amandes et 919 t de pistaches. La valeur nette de la production additionnelle (y compris céréales et sous-produits) sera de 8,4 millions de TND, soit 616 TND par hectare planté. La valeur nette de la production des plantations fourragères réalisées par le projet est évaluée à 49 TND/ha, pour un coût d’investissement sensiblement égal au coût moyen des plantations fruitières. Par rapport aux prévisions, on observe que la superficie des amandiers est de 60% inférieure aux prévisions, celle des pistachiers est sensiblement celle prévue. On constate en revanche la présence de l’olivier, arbre bien connu et sûr mais moins rentable que les autres espèces. Celui-ci représente 50% des superficies plantées mais ne rapporte que 20% de la valeur nette de la production additionnelle.

Effets sur le revenu et l’emploi. La marge brute obtenue sur un hectare planté est de 668 TND pour l'amandier, 1 794 TND pour le pistachier et 222 TND pour l’olivier. La journée de travail est, pour chaque espèce, respectivement valorisée à 33, 69 et 15 TND par journée. La marge brute avant le projet (céréaliculture et élevage extensif) était de l’ordre de 100 TND/ha. Les projections annuelles de revenu comparé à l’échéancier du crédit montrent que les remboursements n’affecteront pas le revenu de l’exploitant lorsqu’il s’agit d’amandier ou de pistachiers. Le problème se pose en revanche pour l’olivier qui présente un solde négatif entre les années 8 et 20.

Rentabilité économique des investissements réalisés par le projet. Le taux de rentabilité du projet sur 30 ans est de 16,4%. Ce taux est à comparer avec celui de 13% estimé lors de la préévaluation.

Effet sur l’environnement. Le projet a eu deux effets contraires sur l’environnement. D’une part, il a exposé les superficies plantées travaillées mécaniquement aux effets de l’érosion hydrique et éolienne. Ces risques sont en partie compensés par les travaux de CES. D’autre part, il a accru une biomasse qui est venue s’ajouter à celle des plantations réalisées depuis une trentaine d’années et qui a modifié un écosystème, autrefois aride et steppique.

Recommandations

Le bilan du projet est globalement positif. Ce bilan pourrait être amélioré à l'avenir si tous les moyens sont mis en oeuvre pour réaliser les gains de productivité encore possibles, notamment en ce qui concerne le pistachier. L'enseignement essentiel que l'on en tire est qu'il est possible d'investir de manière économiquement rentable dans les zones à faible potentiel de Tunisie Centrale sous deux conditions:

• que l'action s'insère dans une véritable politique de développement régional;

• que des aides financières directes de l'Etat à l'investissement privé viennent compléter l'autofinancement des agriculteurs.

Cela dit, il faut aussi souligner que, contrairement aux intentions du projet, les petits agriculteurs ont proportionnellement moins bénéficié du projet que ceux appartenant aux catégories plus aisées. Le manque d'intégration et de coordination entre les différents services techniques concernés, les dysfonctionnements des systèmes de financement, et une concentration géographique des actions y ont beaucoup contribué.

Recommandations relatives au ciblage des actions

• Mieux identifier les bénéficiaires pour mieux diriger les aides financières vers le groupe cible (principalement les exploitations de moins de 20 ha). Orienter les exploitations plus grandes vers d’autres mécanismes de financement que ceux prévus pour les petites exploitations.

• Revoir le système des plans comptables des projets pour que l’on puisse y retrouver les données concernant les actions réalisées - autrement que sous la forme des rubriques budgétaires définies par les accords de prêt.

Recommandations relatives à l’intégration des actions et aux approches techniques

• Ouvrir l’éventail des actions afin de mieux répondre à la diversité des exploitations. Le projet de développement de l’agriculture en sec a été surtout un projet d’arboriculture en sec, opérant selon des procédures peu différenciées. Le développement des exploitations en sec appelle des réponses plus diversifiées et s’adaptant aux divers types d’exploitations. L’élevage, essentiel dans les exploitations en sec, devrait ainsi faire l’objet d’approches spécifiques.

• Mieux diversifier les réponses techniques selon les zones et selon les exploitations. Les techniques de plantation ont été, dans l’ensemble, bien maîtrisées. On observe cependant des faiblesses en matière de pistachier qui est objectivement la production la plus intéressante. Les actions de plantations ont été généralement bien accueillies, en particulier grâce à l’aide apportée par le projet en matière de travaux préparatoires.

Recommandations relatives au financement

• Mieux évaluer les besoins et les conditions du crédit. Les normes de crédit conformes aux normes existantes n'ont pas tenu compte des apports du projet, de telle sorte que le crédit a été surévalué. Le remboursement sur 18 à 20 ans est irréaliste et invite à l’oubli et aux impayés. Le plan de financement devrait tenir compte des autres possibilités de financement des exploitations - notamment celles de l’irrigué et de l’élevage. Chaque cas devrait pouvoir être analysé de façon spécifique.

• Allonger la durée de l’aide apportée par l’Etat en matière d’entretien initial. Comme dans les précédents programmes, ces aides, sous forme de travaux ou de subventions, se sont avérées indispensables. Il est en effet très difficile à la plupart des petits exploitants de passer le cap du démarrage des plantations. L’expérience des autres programmes montre que ces exploitants devraient pouvoir être suivis pendant trois à cinq ans. Les subventions devraient cependant être réduites ou supprimées pour les grands et moyens exploitants qui disposent de sources de financement plus importantes.

Recommandations relatives au soutien institutionnel et au suivi

• Mettre en place des mécanismes de concertation pour amener les services techniques à travailler de façon "intégrée" et multidisciplinaire. Introduire des systèmes d’information sur les actions et les résultats obtenus dans chaque secteur.

• Mieux adapter la stratégie nationale de vulgarisation aux besoins et aux conditions locales. Elaborer les programmes avec les usages, les adapter à la diversité des exploitations et assouplir les approches fondées sur des "orientations nationales" venant du centre.

• Mettre en place un système de suivi-évaluation susceptible, notamment, de mieux valoriser la capacité d’adaptation dont ont fait preuve les agents du CRDA.