Évaluation intermédiaire

Préambule 

L'Accord conclusif se base sur les réflexions et discussions des partenaires relatives aux constats et recommandations figurant dans le Rapport d'évaluation intermédiaire de janvier 2004 ; il regroupe surtout les recommandations essentielles que les partenaires concernés ont convenu d'intégrer dans la préparation d'une intervention ultérieure.

Cette proposition d'accord a été rédigée sur la base d'une première discussion par les partenaires, le lundi 17 mai 2004 à Cotonou, des recommandations du rapport ainsi qu'un échange de correspondance. A noter que la discussion a eu lieu juste après l'atelier national sur l'Evaluation du programme de pays, les 13 et 14 mai 2004, qui a constitué un cadre de référence pour le débat. 

Les partenaires principaux associés à la première discussion étaient les suivants : les représentants du Ministère de l'agriculture, de la pêche et l'élevage ; le directeur du projet, le chef de la cellule suivi-évaluation du projet ; le chargé de programme du FIDA au Bénin et le chargé d'évaluation du FIDA.

D'une manière générale, la mission a trouvé que le PAGER a commencé à générer des impacts significatifs de réduction de la pauvreté chez les groupes cibles, y compris sur la condition socio-économique des femmes. Compte tenu de cette conclusion, il y a matière à poursuite pour certaines composantes et certains volets mais à des degrés et pour des durées très variables, alors que d'autres volets nécessitent une analyse plus poussée de leur valeur ajoutée, leur efficience et leur durabilité.

Généralités

Les constats de l'évaluation

Du fait des résultats obtenus par le PAGER, certains bénéficiaires - qui faisaient initialement partie du groupe cible - n'en font plus partie du fait de l'augmentation des surfaces cultivées et de leur revenu.  Ceci pose la question du ciblage des futures interventions et/ou de la reconfiguration de certaines composantes dans l'hypothèse d'une poursuite du projet. 

Recommandations

• L'éventuelle poursuite du PAGER devrait être étudiée soit dans l'optique où ces bénéficiaires sont progressivement délaissés par le PAGER et orientés vers des systèmes d'appui adaptés à leur nouvelle situation, soit dans celle où le PAGER développe de nouveaux volets plus adaptés à leur situation (méso-crédit, crédit à moyen et long terme, approche filière incluant l'appui à l'écoulement des produits, etc.).

• La formulation de la poursuite du PAGER devrait tenir particulièrement compte des autres initiatives/projets œuvrant dans les mêmes secteurs ou des secteurs complémentaires (ex. : PADSA II, Observatoire du changement social).

Composante activités génératrices de revenus (AGR)

Les constats de l'évaluation

La composante AGR est pertinente et efficace, bien que son efficience varie selon les types d'intervention. 

La durabilité d'AGR privées dans une économie de marché est difficile à prévoir avec certitude. Néanmoins, la durabilité prévisible des AGR individuelles traditionnelles développées par le projet est acceptable et ne dépend pas, en première instance, de formations supplémentaires mais plutôt de leur capacité à passer à un autre palier, c'est-à-dire de leur capacité à prendre de l'expansion en écoulant leurs produits sur des marchés éloignés (une fois le marché local saturé), en sécurisant leur accès à la terre et en ayant accès à du crédit adapté.  Une poursuite du PAGER sous sa forme actuelle n'aurait donc que peu d'effet sur la durabilité de ces AGR.

La durabilité des AGR novatrices est moins certaine d'ici la fin de la Phase I et nécessitera peut-être une poursuite de l'appui, sur une courte période mais en partie du même type que pour les AGR traditionnelles qui veulent passer à un nouveau palier.

La durabilité des AGR associatives est très douteuse pour la plupart, quel que soit l'appui supplémentaire qui leur serait accordé.  Par contre, le groupement comme mode de transmission d'informations et d'adoption d'innovations est très efficace et efficient.  Le groupement à caractère social ne nécessite cependant pas le même genre d'appui institutionnel qu'une entreprise associative.

Recommandations

• Une poursuite du PAGER pour la composante AGR peut être examinée selon deux axes qui ne s'excluent pas nécessairement :

1. d'une part, étendre les interventions de type « premier palier » (création par les pauvres de micro-entreprises rentables) à la partie de la clientèle visée qui n'a pas encore bénéficié de ce type d'appui, que ce soit à l'intérieur ou à l'extérieur des zones de concentration actuelle;
2. d'autre part, soit développer des volets plus adaptés à l'expansion des micro-entreprises les plus dynamiques (approche filière axée sur l'écoulement des produits, appui au développement de micro-plans d'affaires, sécurisation foncière), soit orienter progressivement ces micro-entrepreneurs vers des systèmes d'appui plus adaptés à leur nouvelle situation (autres projets et institutions) de manière à ce qu'ils quittent en douceur l'aire d'intervention du PAGER.  Le deuxième axe doit nécessairement être appuyé par des politiques et des mesures appropriées mises en place par les autorités du Bénin.

Quelle que soit l'orientation choisie pour la poursuite, l'approche « groupement » et la mise en place d'ateliers de transformation devront être revues dans le sens d'un calibrage correct en fonction des réalités structurelles rencontrées sur le terrain. (cette réflexion pourrait être menée de concert avec d'autres projets et les ministères utilisant cette approche).  Nous nous démarquons donc à ce sujet de la recommandation de la mission de supervision de 2003 qui affirme que « des problèmes de maîtrise financière au sein des groupements nécessitent la poursuite de l'encadrement afin d'améliorer de façon significative le revenu de leur membre ».

De plus, une attention particulière devra être portée à l'impact sur la charge et les coûts de travail des nouvelles activités implantées, de manière à sélectionner celles qui permettent leur mécanisation pour diminuer la charge et les coûts et augmenter ainsi la rentabilité économique et sociale des productions.

Composante financement rural (FR)

Les constats de l'évaluation

• Le volet « ligne de crédit » de la composante FR est non pertinent, inefficace et forcément inefficient.

• Même si le volet ASF de la composante FR a connu momentanément une crise sérieuse, son redressement spectaculaire depuis 2001 et les résultats très intéressants produits jusqu'à maintenant rendent ce volet très pertinent, très efficace et assez efficient.  De plus, les capacités de sortie de crises des ASF, qui démontrent leur volonté de durer et leur aptitude à tirer les leçons de l'expérience, permettent de croire qu'elles pourraient devenir pérennes.  La durabilité des ASF est donc prometteuse mais pourra prendre du temps à se réaliser et demande un appui soutenu et assez long.

Recommandations

• Une poursuite de la composante FR du PAGER n'est pas justifiée pour le volet ligne de crédit (qui devrait être fermé).

• Mais cette poursuite est très justifiée et même nécessaire pour le volet ASF.  L'étude de cette poursuite devrait considérer sa durée (qui devrait être assez longue) et être axée sur la consolidation des caisses existantes (bonne gouvernance, systèmes de gestion et de recouvrement, mobilisation de l'épargne, refinancement, etc.), sur l'extension de la couverture des ASF existantes, sur la création d'une structure de pérennité (faîtière) en collaboration avec le PROMIC de même que sur la création de nouvelles ASF, d'abord à partir des ASF existantes fortes puis de la structure faîtière.

Composante appui aux institutions de base

Les constats de l'évaluation

• Le volet « renforcement des ONG » n'est plus pertinent sous sa forme actuelle.  La pertinence des autres volets doit être réexaminée alors que leur efficacité et leur efficience sont moyennes et leur durabilité très variable.

Recommandations

• Une poursuite de l'appui aux ONG nationales sous sa forme actuelle n'est plus justifiée et devrait être revue pour le rendre plus transparent, plus équitable et plus sain.

• Une poursuite pour les autres volets peut être justifiée pour certains et non justifiée pour d'autres. Des analyses plus poussées sur la valeur ajoutée, sur l'efficience et sur la durabilité de chaque volet sont nécessaires pour déterminer la pertinence d'une poursuite. L'étude de possibilités de partenariats avec des projets spécialisés dans certains domaines devrait aussi être entreprise pour identifier les possibilités de réduction de volets du projet.

• Nonobstant ce qui précède, l'appui aux CVD devrait momentanément (c'est-à-dire jusqu'à ce que les orientations politiques données à la décentralisation soit clarifiées) être reconsidéré et être caractérisé par un allègement des efforts techniques au profit d'efforts politiques, c'est-à-dire:

1. l'arrêt momentané de la création et du processus de reconnaissance légale des CVD;
2. un appui léger (de type « entretien) aux « bons » CVD de manière à éviter leur consolidation prématurée et l'émergence d'attentes irréalistes chez leurs membres;
3. des contacts soutenus avec la mission chargée de la décentralisation pour arriver à clarifier le rôle et les attributions du CVD (et des autres comités villageois) dans les institutions villageoises prévues par la décentralisation.

Composante unité de gestion du projet

Les constats de l'évaluation

• La pertinence de l'UGP n'a de sens qu'en cas de poursuite du projet.  Elle est efficace mais pourrait l'être encore plus sur la question du genre en se dotant d'une stratégie et de mesures spécifiques.  De plus, l'approche qu'on lui a demandé d'utiliser est très coûteuse et entretient une dépendance des bénéficiaires préjudiciable à la pérennité des résultats du projet.

Recommandations

• Si une poursuite était décidée, des solutions à ces deux faiblesses (coûts élevés et dépendance des bénéficiaires) devraient être examinées, comme par exemple l'utilisation d'une approche différente de réalisation, l'externalisation de certains coûts (comme lors de l'enquête sur les impacts réalisée par Cauris Conseils) et la réduction des volets composant le projet.

• Une approche différente qui pourrait être envisagée successivement est l'approche « faire avec ».  Une étude d'opportunité et de faisabilité de l'approche « faire avec » devrait être effectuée de manière à identifier les domaines d'intervention qui en profiteraient et le besoin d'appui de l'UGP pour la maîtriser.  La formulation de la poursuite du PAGER devrait ensuite tenir compte du résultat de cette étude.  Cette approche devra finalement être graduellement implantée pendant la poursuite dans les interventions ciblées les plus pertinentes à son utilisation et bien accompagnée de manière à ne pas perdre les acquis d'efficacité de l'UGP.

A noter que cette approche est caractérisée par le transfert d'un bonne partie de la maîtrise d'œuvre vers les bénéficiaires, couplée avec l'exigence de la démonstration de la rentabilité économique de tout investissement productif avant sa réalisation et d'une contribution financière significative pour le demandeur de cet investissement, sous forme de contribution monétaire personnelle ou de crédit obtenu auprès d'une institution financière.  Cette approche révisée est déjà utilisée au Bénin par l'Export Development Association (ADEX) et le Centre for the Promotion and Development of Small and Medium-sized Enterprises (CEPEPE) et le sera prochainement par le PADSA II. En plus de favoriser « la  responsabilité des bénéficiaires dans la mise en œuvre et la gestion des activités de développement définies » et le développement beaucoup plus rapide de l'autonomie du bénéficiaire, cette approche permet de réduire considérablement le dispositif de contrôle puisque le décaissement opéré par le projet pour un investissement n'est fait qu'après que le demandeur payeur soit satisfait des services reçus du prestataire et après qu'il ait déboursé sa propre contribution au paiement pour les services rendus.  A titre de comparaison, l'ADEX gère un fonds de ± 4 millions de USD selon cette approche avec une équipe de cinq personnes.

La réduction des volets exige qu'une analyse des impacts segmentée par composante soit effectuée avant la formulation de l'éventuelle poursuite du PAGER afin d'identifier la valeur ajoutée de chaque volet dans la réalisation des impacts, et ainsi identifier, parmi les composantes et les volets, le paquet qui maximise l'impact et l'efficience.

Une politique et des mesures spécifiques à la question du genre devront aussi être élaborées pour être intégrées à la poursuite.

Dans le cas d'une poursuite du projet et de l'UGP, la relation privilégiée avec les ONG devra être remplacée par l'ouverture des appels d'offre à la concurrence de l'ensemble des opérateurs d'un domaine et pas seulement des ONG opérant dans ce secteur.