Évaluation intermédiaire

Objectifs, processus et partenariat cle de l'evaluation

Objectifs. En 2009, le Bureau de l'évaluation du FIDA a conduit une évaluation finale du Programme de développement des racines et tubercules (PDRT) au Bénin en poursuivant, conformément à la Politique d'évaluation du FIDA, deux objectifs : i) fournir des bases pour l'appréciation de la performance du programme et, ii) contribuer à l'apprentissage nécessaire aux partenaires du programme en vue de la préparation et de la mise en œuvre d'autres projets et programmes de développement rural au Bénin et ailleurs. L'évaluation du PDRT s'articulait autour de quatre dimensions : i) la performance du programme (pertinence, efficacité et efficience) ; ii) l'impact du programme sur la pauvreté rurale ; iii) les critères transversaux (durabilité et aspects novateurs, leur diffusion et élargissement d'échelle ; et iv) la performance du FIDA et de ses partenaires.

Processus de l'évaluation. L'évaluation du PDRT a été réalisée en quatre grandes étapes, de la mi-février à la mi-novembre 2009, à savoir : i) la préparation (revue documentaire, mission préparatoire, du 24 février au 3 mars, et auto-évaluation) ; ii) la mission d'évaluation principale, du 27 avril au 22 mai 2009 (entretiens et observation directe) ; iii) l'analyse des informations recueillies et la préparation du présent rapport (incluant plusieurs cycles de consultation sur l'ébauche du rapport) et iv) la conclusion de l'évaluation (ébauche d'un Accord conclusif et signature de l'Accord par le Gouvernement et le FIDA). Quatre sources principales ont été utilisées pour l'évaluation : les sources écrites, les auto-évaluations effectuées par le Gouvernement (le ministère de tutelle) et le Chargé de programme du FIDA, les entretiens avec les intervenants et partenaires du programme à tous les niveaux (Gouvernement, Banque ouest-africaine de développement (BOAD), membres de l'Unité de gestion du programme (UGP), prestataires de services, producteurs, transformatrices, commerçants, etc.) et les observations directes. L'équipe a visité vingt villages d'intervention du programme (VIP) et six villages non couverts par le PDRT. Les évaluateurs ont maintenu, tout au long du processus, un dialogue franc et ouvert avec les partenaires du programme.

Partenariat de capitalisation. Pour formaliser la collaboration entre le Bureau de l'évaluation et les partenaires du programme, un Partenariat de capitalisation de l'évaluation (PCE) a été constitué. Le PCE était composé des membres suivants : i) le Gouvernement du Bénin (Ministère de l'agriculture, de l'élevage et de la pêche, équipe du PDRT et Ministère de l'économie et des finances) ; ii) le FIDA (Division Afrique de l'Ouest et du Centre, Division consultative technique et Bureau de l'évaluation) ; iii) la BOAD ; et iv) les gestionnaires du Programme d'appui au développement rural (PADER) et de l'Initiative régionale pour la transformation et la commercialisation du manioc (IRTCM).

Accord conclusif. Conformément à la Politique d'évaluation du FIDA, cet Accord conclusif a été préparé, avec l'aide du Bureau de l'évaluation, par la division concernée du Fonds (Division Afrique de l'Ouest et du Centre) et par le Gouvernement du Bénin. Ce document, orienté vers l'action, présente les constats et recommandations principaux de l'évaluation et expose les modalités de mise en œuvre des recommandations.

Constats principaux de l'évaluation

Le PDRT était avant tout un programme de développement des racines et tubercules (R&T) portant une attention particulière à la culture et à la transformation du manioc et de l'igname. Il a contribué au développement d'innovations techniques en partenariat avec des institutions de recherche (variétés améliorées, nouveaux dérivés alimentaires) et a promu la diffusion de plusieurs innovations au niveau des villages d'intervention par le recours à une approche efficace de vulgarisation participative en groupe.

Ainsi, le programme a accéléré la diffusion de variétés améliorées de R&T, à travers un système assez efficace de multiplication du matériel végétal de qualité. Il a aussi encouragé l'adoption de techniques culturales plus intensives, principalement auprès des producteurs à orientation commerciale qui disposaient d'un accès suffisant à la terre, aux intrants, aux services et au marché. Ceci a contribué à une hausse des rendements assez significative, de 30 pourcent pour le manioc (contre 75 pourcent prévus et 30 pourcent aussi au niveau national) et 26 pourcent pour l'igname dans les villages d'intervention (contre 50 pourcent prévus et pratiquement sans augmentation au niveau national). Le programme a favorisé la diffusion du gari « amélioré » dans l'ensemble du pays et celle des dérivés traditionnels du manioc dans la zone Nord, où ceux-ci étaient encore peu connus avant son lancement.

Le PDRT a incité les membres de groupements de production et de transformation à intensifier ou à maintenir leur activité liée aux R&T, alors que la production de manioc était en baisse et la demande de dérivés de R&T en augmentation à l'échelle du pays. Les infrastructures de commercialisation construites ou réhabilités dans le cadre du programme (pistes, magasins, hangars) ont contribué à l'écoulement des produits. Ainsi, la hausse des prix des dernières années et un écoulement relativement facile des produits se sont traduits par une augmentation du revenu et des avoirs des hommes et des femmes membres de groupements.

La contribution du programme au niveau des institutions et des politiques est le facteur qui a le plus joué en faveur de la durabilité des résultats du programme. Les prestataires publics (services techniques de l'État) et privés (organisations non gouvernementales, bureaux d'études, etc.) engagés par le programme ont pu renforcer leurs capacités en matière d'animation et de conseil en zone rurale, et le programme a significativement contribué à la formulation de la Politique nationale de promotion des racines et tubercules actuellement adoptée par le Gouvernement.

Les nombreuses réalisations du programme ont notamment été rendues possibles par la bonne capacité de l'UGP en matière de gestion des partenariats contractuels. La rémunération  des prestataires sur la base des résultats a assuré un bon rapport qualité/prix des services obtenus. Le Gouvernement a compensé en partie la perte de fonds sur le prêt FIDA due à la détérioration du taux de change du DTS par rapport au FCFA. À travers l'IRTCM, le FIDA a contribué aux échanges d'expériences entre projets réalisés avec son appui et est parvenu à donner un rayonnement au PDRT au-delà du Bénin.

Cependant, l'impact du programme sur le revenu et la sécurité alimentaire de son groupe cible a été faible et, pour l'essentiel, indirect. Les producteurs très pauvres étaient peu représentés dans les groupements PDRT, car ils avaient du mal à se conformer aux exigences de ces groupements, ne pouvaient pas tirer pleinement profit des activités et, au final, n'y trouvaient pas de solutions à leurs contraintes de fond (manque d'accès à la terre, aux intrants, aux services et au marché). Ce « ratage » d'une partie importante du groupe cible du programme est dû à une stratégie de ciblage faiblement développée et largement inadaptée. Aussi, les objectifs de production et les contraintes spécifiques du groupe cible n'ont pas suffisamment été pris en compte dans la conception et les interventions du programme. Aucun partenaire n'a prêté sérieusement attention au cours de la conception et de la mise en œuvre du programme aux dispositions à prendre pour que son objectif général et son groupe cible soient atteints.

Par ailleurs, les transformatrices constatent une évolution générale vers la réduction de leur marge résultant de la baisse tendancielle du prix des dérivés par rapport au prix de la matière première. La nécessité de louer des services pour les étapes de transformation mécanisées auprès des hommes propriétaires d'équipements réduit davantage la marge des femmes. La très faible acquisition d'équipements au niveau des groupements de transformatrices est due en partie à l'incapacité du programme à améliorer réellement l'accès des transformatrices au crédit à moyen et long terme, mais aussi à une inadaptation de la conception et du modèle d'opération collectif des ateliers de transformation. Ceci a contribué à l'abandon d'un bon nombre d'ateliers construits dans le cadre du PDRT, abandon causé aussi, par endroits, par l'opacité de la propriété de ces infrastructures.

L'impact du programme sur le capital social et le renforcement des capacités a aussi été assez limité. Les bénéficiaires ont surtout participé aux activités des groupements pour pouvoir accéder aux appuis accordés au titre du programme. Le programme n'a pas réussi à faire évoluer les groupements vers des associations de défense d'intérêts ou des coopératives de services, à cause du lancement tardif des efforts tendant à engager les groupements dans cette voie, et aussi de la réduction d'une année de la durée du programme à la suite de ces retards au démarrage. Par voie de conséquence, le taux de survie des institutions de base est très faible.

Globalement le programme a eu peu d'impact sur les pratiques de production et de transformation propres à favoriser une meilleure conservation de l'environnement. On voit ainsi se poursuivre la dégradation des ressources naturelles – et en particulier les sols – provoquée par des activités de culture et de transformation nuisibles à l'environnement.

La durabilité des évolutions positives au niveau de la productivité agricole et de la transformation de R&T, et donc du revenu des ménages impliqués, dépend largement de l'évolution de l'offre et de la demande. La mesure dans laquelle le groupe cible initial du programme pourra progressivement tirer profit de cette évolution dépendra beaucoup des politiques et stratégies de l'Etat qui s'appliquent à ce groupe, et qui restent incertaines. Le FIDA a toutefois pris des dispositions pour assurer une certaine continuité de l'appui au sous-secteur des R&T ainsi que la consolidation des acquis du programme, en prévoyant des moyens et activités à cette fin dans ses projets plus récents en cours au Bénin (PADER et Programme d'appui à la croissance économique rurale, ou PACER).

En conclusion, le PDRT a produit une quantité substantielle de résultats prometteurs axés sur le développement des R&T. Ses points forts résident dans son caractère innovant, son approche participative et pratique, sa focalisation sur les femmes rurales et son impact sur les institutions publiques et privées. Cependant, le programme a peu contribué à l'atteinte de son objectif général  consistant à lutter durablement contre la pauvreté des ménages les plus vulnérables, à cause d'une divergence importante entre cet objectif et le type d'interventions promues. Les partenaires du programme n'ont pas réussi à corriger le tir une fois le programme lancé. Ils semblent avoir cru que le développement de la productivité agricole et de la petite transformation locale, centré sur des espèces végétales bien ancrées localement auprès des diverses catégories de producteurs et transformées principalement par les femmes, bénéficierait automatiquement aux hommes et femmes les plus démunis. L'expérience du PDRT a cependant montré que l'atteinte de ces groupes ne va pas nécessairement de soi et que, sans une réelle prise en compte de leurs conditions de production particulières, sans stratégie de ciblage opérationnelle et étanche et sans actions innovantes pour valoriser spécifiquement leur potentiel, la majeure partie des bénéfices susceptibles d'être apportés par le programme leur échappent.

A un moment où le FIDA est amené, par le contexte international et par ses pays membres, à se refocaliser sur le développement de l'agriculture, une question très importante se pose donc : comment s'assurer que ce développement agricole soit inclusif ? Négliger les ménages productifs plus pauvres paraît inacceptable dans le contexte actuel du Bénin, où la redistribution inéquitable de la croissance est considérée comme une des causes structurelles principales de l'avancement de la pauvreté et de l'exode rural. Ce serait incompatible aussi avec le mandat et la Politique de ciblage du FIDA.

Recommandations approuvées par les partenaires

Recommandations

Recommandation 1 (FIDA, Gouvernements partenaires) : Réaliser des études thématiques sur : (i) les projets de développement des racines et tubercules cofinancés par le FIDA et (ii) les stratégies de ciblage utilisées dans les projets cofinancés par le FIDA.

Concrètement :

• L'étude des projets de développement des R&T pourrait prendre la forme d'une évaluation thématique de la performance et de l'impact de ces projets en Afrique de l'Ouest et du Centre. Cette évaluation permettrait de tirer des enseignements utiles à partir des nombreuses expériences acquises lors des interventions de cet ordre cofinancées par le FIDA, dans un contexte où le Fonds est conduit à refocaliser ses appuis sur le développement agricole et les filières. Cette évaluation thématique pourrait se fonder sur les évaluations déjà effectuées par le Bureau de l'évaluation du FIDA à l'issue du Projet d'amélioration des racines et tubercules au Ghana (1999 – 2004), du Programme d'extension des racines et tubercules au Nigeria ¹ (2001 – 2009) et du PDRT. Elle pourrait en outre être enrichie par une évaluation sommaire du Projet d'amélioration et de commercialisation des racines et tubercules au Ghana (2006 – 2014) et du Programme national de développement des racines et tubercules au Cameroun (2004 – 2013). Cette évaluation devrait accorder une attention particulière à l'impact que les évolutions technologiques, socio-économiques et institutionnelles récentes au niveau du sous-secteur des racines et tubercules ont pu avoir sur les conditions de vie des populations rurales actives les plus pauvres (le groupe cible du FIDA) et sur l'environnement.
• L'étude la performance (pertinence, efficacité et efficience) des stratégies et mécanismes de ciblage utilisés dans les interventions financées par le FIDA pourrait prendre la forme d'une évaluation thématique, mais aussi d'un thème d'apprentissage pour le Rapport annuel sur la performance et l'impact des opérations financés par le FIDA (ARRI). Il conviendrait d'analyser principalement la mesure dans laquelle les mécanismes de ciblage (ciblage géographique, auto-ciblage, ciblage communautaire etc.) proposées dans la conception des projets et programmes : i) sont clairement définis au stade de la conception et réalistes par rapport au contexte d'intervention, ii) sont correctement mis en œuvre durant l'exécution du projet, iii) permettent réellement d'atteindre les ruraux actifs les plus pauvres et les plus vulnérables, tels que définis dans la Politique de ciblage du FIDA (2006), et iv) contribuent à réduire le coût des interventions par bénéficiaire direct appartenant au groupe cible.

Recommandation 2 (FIDA et Gouvernement) : Innover au niveau des approches et des technologies conçues en faveur des producteurs et transformatrices de racines et tubercules les plus pauvres, afin de mettre en valeur leur potentiel de contribution au développement agricole et rural et de concourir directement à l'amélioration de leurs conditions de vie. Ces approches devraient faire partie de la stratégie de mise en œuvre de la Politique nationale de promotion des racines et tubercules du Bénin. Il s'agirait concrètement :

• de mettre au point une  approche de ciblage efficace des producteurs et transformatrices de racines et tubercules les plus pauvres. L'atteinte effective de ce groupe cible doit être suivie avec attention au moyen du système de suivi-évaluation des projets. Il ne s'agit pas d'exclure les producteurs et transformatrices relativement plus aisés des bénéfices des projets, mais de faire en sorte que les plus pauvres puissent en tirer pleinement et prioritairement profit. A cet égard, la stratégie de ciblage la plus efficace reste probablement l'auto-ciblage (par la nature même des appuis), mais le choix des appuis  à apporter doit se fonder sur une compréhension profonde des contraintes spécifiques rencontrées par les producteurs et transformatrices les plus pauvres 
• de combiner activement l'appui à la production et à la transformation au sein de chacun des ménages démunis, ce qui implique de travailler en même temps avec les hommes et les femmes  d'un même ménage. L'intérêt de cette démarche tient à ce que : i) le ménage garde le bénéfice de toute la valeur ajoutée de la production et de la transformation, quelle que soit la fluctuation du prix de la matière première par rapport aux dérivés, et ii) le ménage est moins soumis aux fluctuations de prix, car il peut ajuster le moment de la vente de ses produits (transformés et donc conservables). 
• d'élaborer et de promouvoir des modalités concrètes pour assurer un accès sécurisé à la terre aux producteurs ciblés (ayant très peu de terres) afin qu'ils puissent investir dans la fertilité de la terre sans risque de la perdre soudainement .
• de promouvoir des services privés accessibles aux producteurs et transformatrices les plus pauvres, tels que l'approvisionnement en intrants (matériel végétal, engrais etc.) et l'accès au crédit, qui sont essentiels pour l'intensification de la production des R&T.
• de créer des ateliers de transformation en propriété collective à l'intention de femmes démunies, qui seraient utilisés pour le compte individuel et conçus techniquement pour optimaliser la productivité de la main-d'œuvre et qui respecteraient les conditions de travail des transformatrices et l'environnement. On pourrait utilement s'inspirer des ateliers privés qui se sont développés sans appuis significatifs extérieurs. 
• de faciliter l'accès des plus pauvres aux marchés, par exemple par l'organisation des petits producteurs et transformatrices en associations de commercialisation disposant de magasins de stockage à proximité des marchés, d'appuyer la mise en place d'un réseau (privé) d'information sur la demande et les prix et de développer des relations avec les différents acteurs des filières de R&T pour chercher ensemble des moyens de réduire les coûts de transaction.
• de combiner les données générées par le système de collecte et de suivi des prix sur les marchés coordonné par l' Office national d'appui à la sécurité alimentaire (ONASA) à celles provenant du système de suivi de la production et des rendements piloté par le Système d'information sur les R&T, pour réaliser des analyses prospectives de l'évolution de l'offre et de la demande des produits de R&T. Ces analyses devraient alors être utilisées par les services techniques publics pour conseiller les producteurs et transformatrices de R&T sur les perspectives du marché, non pas pour les pousser à la spéculation, mais pour les sensibiliser aux tendances et risques des évolutions du marché et des prix ; et 
• d'aider les ouvriers et ouvrières ruraux du sous-secteur à s'organiser pour défendre leurs intérêts, afin d'obtenir de meilleures conditions de travail (rémunération correcte, durée de la journée de travail, sécurité et hygiène, stabilité de l'emploi etc.). Ceci constituerait un domaine d'intervention nouveau pour le FIDA en Afrique.

Recommandation 3 (Gouvernement, projets bénéficiant d'un financement du FIDA) : Assurer la durabilité des résultats et l'élargissement d'échelle des innovations promues par le PDRT. Ceci pourrait être fait dans le cadre des projets en cours et futurs bénéficiant d'un financement du FIDA, selon l'approche programme initiée au titre du PADER. Il s'agirait notamment :

• de renforcer et rationaliser la chaîne de production du matériel végétal des variétés améliorées et de l'élargir aux autres racines et tubercules.
• de poursuivre la vulgarisation des technologies de production durable des R&T (fiches techniques en langues locales, formations en groupe, démonstrations, émissions radiodiffusées, etc.).
• d'améliorer la maîtrise de la qualité et l'organisation de la commercialisation de la farine panifiable. Pour cela, l'accent doit être mis beaucoup plus fortement sur la création d'unités de production s'inspirant du modèle ALITECH, c'est-à-dire des petites ou moyennes entreprises dotées d'un minimum d'équipements tels que râpeuse, presse et séchoir à gaz ou tentes solaires. Ce type d'unité existe au Ghana et produit de la farine panifiable de qualité supérieure (high quality cassava flour).
• de poursuivre le travail sur le développement de normes de qualité des produits de R&T et de mettre en place un système de contrôle de qualité ainsi que de traçabilité et de certification des produits
• de faire évoluer les groupements de producteurs et de transformatrices, en fonction des objectifs des membres, vers des coopératives de services (pour faciliter l'accès aux intrants, informations, crédit, marché etc.) ou des associations de défense d'intérêts (pour renforcer le pouvoir de négociation de leurs membres face aux prestataires de services publics et privés). À terme, si le besoin s'en fait sentir au sein de ces organisations de base, les  aider à se fédérer ; et
• de reproduire le mode de rémunération sur la base des résultats des prestataires de services publics et privés dans le cadre des autres projets financés par le FIDA.