Introduction¹

L’accord concluant l’évaluation intermédiaire du PDAOK comprend deux parties. La première concerne les mesures à prendre à court terme après l’atelier de validation de l’évaluation (25/26 février 2002) afin d’assurer l’achèvement des activités de la composante socio-sanitaire, de poursuivre l’appui aux Caisses locales autogérées (CLA) et les recouvrements de crédits en cours et d’assurer la transition vers le nouveau projet dont le calendrier de préparation est spécifié. Cet accord a été conclu le 27 février à Mao, chef-lieu de la région du Kanem, entre les membres du Partenariat d’évaluation conjointe (PEC) élargi.

La deuxième partie concerne les principales leçons à tirer de l’expérience du PDAOK et recommandations pour le nouveau projet en cours de préparation. Elle a été rédigée par le Chargé d’évaluation du FIDA après la finalisation du rapport d’évaluation et a été communiquée pour approbation aux membres du PEC en novembre 2002.

Les deux parties sont en cohérence et sont basées sur une conclusion unanime de la mission d’évaluation indépendante, du PEC et de tous les participants à l’atelier d’évaluation de Mao: les résultats et l’impact du PDAOK à la date de l’évaluation sont nettement inférieurs aux attentes et les conditions de pérennité des acquis ne sont réunies dans pratiquement aucun des domaines d’intervention. Cependant, les investissements réalisés et un certain nombre d’effets positifs sont loin d’être négligeables au vu d’une situation de départ caractérisée par l’extrême vulnérabilité des populations. Un nouveau projet de développement rural au Kanem, appuyé par le FIDA, est souhaitable et devrait être présenté au Conseil d’administration du Fonds en avril 2003. Les raisons principales motivant cette recommandation sont les suivantes:

• Le PDAOK a permis l’émergence de nombreux groupements de base qui ont assuré des fonctions importantes pour la population et en particulier pour les femmes. Un processus de transformation sociale favorable au développement économique est en cours. Cependant, ces groupements sont encore très fragiles et les services auxquels ils ont pu accéder n’ont aucune chance de se perpétuer en l’absence d’un nouveau projet de développement et de consolidation institutionnelle.

• Les CLA, à un stade encore embryonnaire, constituent une perspective crédible de développement d’institutions de microfinance dans la région. La demande est forte et déjà en partie organisée et familiarisée avec la gestion de crédits. Une ONG nationale compétente, le SECADEV, est désormais disposée à s’engager dans l’appui aux CLA. Cette perspective, nouvelle pour la région, ne pourra se concrétiser qu’avec un nouveau financement du FIDA pour une durée suffisante.

• Sur le plan des technologies d’exhaure pour la culture de ouadi, on dispose désormais de quelques référentiels techniques (forages en PVC, simple bidon verseur, motopompes) mais beaucoup reste à faire en amont et en aval de la production pour en assurer la rentabilité économique. D’autre part les filières privées d’approvisionnement en matériel et d’entretien doivent être renforcées. Des subventions partielles à l’investissement resteront sans doute nécessaires pour permettre aux plus pauvres d’accéder à ces innovations.

• Le Gouvernement est décidé à maintenir une présence de l’ONDR dans la région et à recentrer ses fonctions vers le conseil agricole et rural en se désengageant à juste titre de l’approvisionnement et du crédit. Ce service est indispensable et doit être accompagné d’une capacité de recherche et d’innovation. Dans un avenir proche, le Gouvernement n’aura probablement pas les moyens d’assurer le fonctionnement de services agricoles de qualité sans financements extérieurs. À terme, on peut espérer que les ressources fiscales de l’exploitation pétrolière pourront ouvrir de nouvelles perspectives de durabilité.

Si le FIDA, puis le Fonds belge de survie, avaient jugé opportun d’appuyer le Gouvernement tchadien dans cette région en 1994, il semble que les possibilités de réussite soient plus grandes aujourd’hui. La base de ressources humaines et le capital social ont évolué positivement dans les villages, des enseignements ont été tirés de l’expérience et l’amélioration progressive des performances du projet montre que les difficultés de mise en oeuvre ne sont pas insurmontables, pour autant que la paix et l’état de droit soient assurés dans la région et le pays et que les responsabilités soient clairement attribuées. Cependant, le nouveau projet ne saurait être une simple reconduction ou un élargissement du PDAOK. Des changements dans l’approche et le montage institutionnel sont nécessaires. C’est pourquoi le PDAOK doit être clôturé dans les meilleures conditions possibles en juin 2002 et une phase de transition organisée en tenant compte des perspectives d’avenir.

Première Partie: Recommandations à Court Terme
(Compte rendu de la réunion du 27/02/02 à Mao, suite à l’atelier de validation de l’évaluation)

Suite à l’atelier de validation de l’évaluation intermédiaire du PDAOK, une réunion s’est tenue le 27 février 2002² dans les locaux du PDAOK à Mao pour se prononcer sur les recommandations de la mission concernant le court terme et en particulier les mesures à prendre pour les tous prochains mois. D’un commun accord, il a été convenu par les participants :

Calendrier pour la préparation du nouveau projet

• Mission de formulation en avril 2002 ;
• Mission de pré-évaluation en août 2002 ;
• Présentation au Conseil d’administration du FIDA en avril 2003.

Si ce calendrier peut être respecté, et étant donné les délais ordinaires d’entrée en vigueur des prêts, on pourrait espérer un démarrage du nouveau projet au cours du premier semestre 2004.

Programme de la composante socio-sanitaire de mars à juin 2002

Le programme de travail et budget proposé par l’atelier de validation est entériné, étant entendu que les activités de la sous-composante « santé » sont prioritaires (finalisation des centres en construction, formation des accoucheuses traditionnelles et des promotrices de santé).

L’Unité de gestion (UGP) et le FIDA s’engagent à vérifier rapidement auprès de l’UNOPS la disponibilité des fonds nécessaires pour le financement des activités proposées pour les sous-composantes « alphabétisation » et « Éducation nutritionnelle ».

Programme d’appui aux caisses locales autogérées (CLA) et questions relatives au crédit

Appui aux CLA et destination des recouvrements des encours et arriérés de crédit

• La restitution aux 4 CLA existantes de la part du fonds « FDG Intérêts » qui leur revient, une fois que ces caisses auront reçu la formation et les outils nécessaires à la bonne gestion de leurs fonds propres. Les procédures de restitution de ces fonds devront être définies avant la clôture du prêt.
• Les encours et arriérés de crédit des GIE membres des 4 CLA existantes seront recouvrés par les bureaux des CLA avec l’appui du SECADEV. Ces fonds resteront propriété de ces caisses.
• Les GIE non-membres des 4 CLA existantes seront appuyés pour le recouvrement de leurs encours et arriérés de crédit par la circonscription ONDR du Kanem. Les sommes recouvrées seront versées aux comptes « FDG Intérêts » au nom des GIE concernés. Elles leur seront restituées à titre de capital propre dès lors que ces GIE se seront constitués en CLA. La Direction générale de l’agriculture annonce son intention de mettre en place rapidement les personnels de l’ONDR nécessaires à la couverture de l’ensemble de la circonscription.
• La circonscription ONDR du Kanem et le SECADEV se concerteront afin que le processus de transition devant aboutir à terme à la constitution de nouvelles CLA se déroule dans les meilleures conditions.

Continuité de l’appui aux CLA entre le 30 juin 2002 et le démarrage du nouveau projet

• La continuité de la présence de l’opérateur d’appui aux CLA devra être assurée entre le 30 juin 2002 et le démarrage du nouveau projet en 2004 ;

• A cette fin, le FIDA examinera la possibilité de mobiliser les financements nécessaires pour l’année 2003 sur son programme de dons aux ONG, ce type de financement ne pouvant être mobilisé pour le second semestre 2002 ;

• Pour le second semestre 2002, le Gouvernement et le FIDA examineront la possibilité d’un financement d’une nouvelle convention avec le SECADEV pour son intervention dans le Kanem sur les fonds du prêt « PSANG 2 » ;

• A cette fin, le SECADEV et l’UGP s’engagent à élaborer les grandes lignes d’un projet de convention qui pourrait lier le SECADEV et le PSANG 2 pour le second semestre 2002. Ce projet devra être disponible avant le 23 mars 2002, date du séminaire de démarrage du PSANG 2 et de préparation de son premier PTBA ;

• Au cas où les mesures précédemment évoquées seraient insuffisantes pour assurer la continuité de la présence de l’opérateur au Kanem jusqu’au démarrage du nouveau projet, le Gouvernement pourrait recourir aux fonds disponibles sur le compte « FDG Capital » théoriquement destinés au refinancement futur des CLA.

Convention PDAOK / SECADEV : Après examen détaillé des différents articles de la convention, une nouvelle version a été approuvée par les parties prenantes et sera signée le vendredi 1er mars 2002. La demande de paiement direct sera envoyée par DHL à l’UNOPS dès obtention de la caution bancaire devant être fournie par le SECADEV, si possible avant le 8 mars 2002. Dans l’attente de la réception de ce paiement direct, l’UGP s’engage à avancer les fonds nécessaires au démarrage des activités de l’opérateur conformément au chronogramme prévu.

Deuxième Partie: Principales leçons à tirer de l'experiénce du PDAOK et recommandations pour un nouveau projet

Conclusions et enseignements de l’évaluation

Le PDAOK a eu un impact global inférieur aux attentes, surtout en matière d’augmentation de la production agricole irriguée, pour laquelle les espoirs étaient exagérément optimistes au vu des technologies disponibles. L’impact sur la situation sanitaire et nutritionnelle est encore en phase d’émergence du fait des réalisations très récentes. Malgré tout, les changements induits par le projet sont significatifs en regard de la situation de départ. La constitution de petits GIE fonctionnels basés sur les affinités et les intérêts communs, en particulier de GIE féminins, représente un acquis simple mais fondamental. L’expérience de crédit pour le petit commerce, le petit élevage sédentaire et les banques de semences a démontré les potentiels dans ces domaines. Les conditions d’une amélioration de l’état sanitaire des populations dans les villages touchés sont maintenant réunies (forages, centres de santé, éducation nutritionnelle). Les actions les plus réussies sont celles qui ont été menées avec, ou qui visaient particulièrement les femmes rurales.

Malgré ce début d’impact positif, les conditions de pérennité des acquis ne sont réunies dans pratiquement aucun des domaines d’intervention. L’extrême vulnérabilité des populations rurales, la faiblesse et parfois l’absence des services publics et privés essentiels appelaient et appellent toujours un effort beaucoup plus long en direction du développement des institutions et des services, en particulier des services communautaires et des services privés.

Outre la dimension temporelle du PDAOK clairement inadéquate au regard de ses ambitions, on constate une combinaison d’erreurs de conception et de dérives dans la mise en oeuvre. L’exemple le plus frappant en est la fonction de crédit. La conception initiale du PDAOK présentait bien un souci de pérennisation des services financiers mais le scénario proposé comportait des défauts sur les plans technique et social et, surtout, le développement d’une institution de microfinance n’était pas présenté comme un objectif de développement en tant que tel. Aucun opérateur spécialisé n’était prévu pour cela. La mobilisation du FDG et l’octroi des crédits s’est fait dans le cadre de la composante « animation rurale » pour servir les actions de développement agricole ou de protection de l’environnement. Le crédit est devenu un simple moyen de résoudre les problèmes immédiats sans souci de pérennisation institutionnelle. Les agents de l’ONDR ont consacré l’essentiel de leurs temps à l’administration de ce dispositif au détriment du conseil agricole et de la formation. Dans un contexte de grande pauvreté il y a une forte pression pour concrétiser rapidement des bénéfices immédiats. L’idée de constituer une institution financière viable, avec toutes ses implications de formation préalable et de progressivité dans l’octroi des crédits, est passée au second plan.

Les dérives dans la mise en oeuvre au détriment des investissements à long terme et des conditions de pérennisation se retrouvent dans les domaines de la Recherche-Action qui a été négligée, et de manière générale dans le domaine de la formation.

En matière d’appui à l’innovation agricole, le PDAOK a bien montré les risques et les limites d’une approche par simple transfert d’innovations exogènes. Dans des systèmes agraires très spécifiques et confrontés à une multitude de facteurs contraignants, l’innovation est essentielle mais elle doit partir du local, des connaissances, des pratiques et des capacités paysannes. Faciliter un tel processus - et y insérer éventuellement des apports extérieurs – nécessite des compétences spécialisées en Recherche-Action, mobilisées sur une période suffisamment longue. La mobilisation de telles compétences dans une région aussi enclavée que le Kanem est objectivement difficile et nécessitera des mesures incitatives adéquates.

Les banques de céréales ont eu des effets positifs dans des communautés fortement exposées à l’insécurité alimentaire mais les conditions de rentabilisation et de durabilité de ces services n’ont pas été identifiées ni atteintes. La conception des banques de céréales est à revoir. Leur gestion est difficile dans un contexte d’imprévisibilité des conditions du marché céréalier et pratiquement impossible si les distributions de vivres importées et gratuites restent aussi fréquentes et opérées sans concertation ni recherche de synergie avec les banques céréalières locales.

L’impact du PDAOK sur les cultures de mil montre qu’il ne faut pas sous-estimer les marges de progrès possibles en agriculture pluviale et l’importance de cette activité dans l’équilibre de l’économie des ménages. Actuellement, ces marges de progrès se situent toutefois moins dans une amélioration des techniques culturales que dans la résolution des contraintes en amont et en aval de la production (constitution de stock de semences et possibilité d’un approvisionnement à crédit).

Le principe d’un opérateur principal « prestataire de service » pour le compte d’une UGP ayant peu de présence sur le terrain a tendance à créer des conflits de prérogatives, affaiblit le leadership du projet et sa responsabilité face aux populations. La fonction de pilotage stratégique – pas seulement de gestion administrative et financière - associée à une bonne capacité de suivi-évaluation et à un réel pouvoir de décision, doit être clairement attribuée au Directeur et soutenue par le Ministère de tutelle et le FIDA.

19. Le PDAOK a beaucoup souffert des changements répétés à sa direction, mais la complexité excessive du projet, le nombre de composantes et d’opérateurs a aussi mobilisé l’énergie des directions successives sur les enjeux immédiats à caractère administratif au détriment de la gestion stratégique. Dans un contexte difficile la simplification du projet et des procédures apparaît indispensable. Le principe de renouvellement annuel des conventions des opérateurs est à revoir. S’il a l’avantage d’obliger ces derniers à rendre compte régulièrement, il induit des coûts administratifs et des retards disproportionnés.

Principales recommandations pour le nouveau projet

La conception d’ensemble et le montage institutionnel du nouveau projet devraient avant tout être simples et adaptées aux conditions difficiles de la zone. Les objectifs spécifiques devront être limités et clairs et les responsabilités concentrées et très clairement attribuées. Enfin les procédures opérationnelles – notamment de programmation, d’approbation et d’exécution - devront être aussi courtes et simples que possible.

A l’intérieur de la zone d’intervention, le choix des secteurs de concentration devra davantage prendre en compte les potentiels réels, les dynamiques locales et le souci d’efficacité. La dispersion géographique sous les seuls prétextes d’équité et d’atteinte des plus vulnérables devra être évitée.
Le futur projet devra avoir une vision plus large de la notion de participation en associant les populations ciblées dès sa conception initiale, puis par la suite en associant réellement les GIE à la maîtrise d’ouvrage du projet et à la maîtrise d’œuvre des actions. Maîtrise d’ouvrage et maîtrise d’œuvre devraient être formalisées dans un manuel de procédures et faire l’objet d’appuis spécifiques pour ne pas rester lettre morte.

La forme organisationnelle des petits GIE – en particulier des GIE féminins - devra être conservée mais s’orienter vers une plus grande professionnalisation et intégration au marché. Des alliances inter-GIE par zone de proximité devront être facilitées pour des fonctions d’approvisionnement et de commercialisation. On évitera les approches villageoises qui n’ont donné aucun résultat au cours du PDAOK.

De manière générale, le Sahel tchadien a très rarement bénéficié de recherche et d’innovations agricoles adaptées. Tout reste à faire ou presque pour le Kanem, tant pour les cultures arborées et annuelles de ouadi que pour les cultures pluviales et le petit élevage sédentaire. Le futur programme devrait mettre en place un important dispositif de recherche participative en collaboration avec les institutions de recherche, les opérateurs d’appui au développement et les producteurs.

L’impact des opérations de crédit « petit commerce » et la forte demande dans ce domaine montrent que le développement du Kanem ne passe pas seulement ni même peut-être essentiellement par des appuis à la production agricole. Il faut continuer dans la même voie que le PDAOK en accordant une grande importance à la diversification des sources de revenus, notamment en faveur des femmes. Par ailleurs, les commerçants et artisans locaux ont un rôle à jouer dans le développement de l’économie locale. C’est pourquoi : i) la constitution d’un réseau de services financiers de proximité autonome et financièrement viable, partant des CLA existantes, devra être un des objectifs spécifiques du nouveau projet et, ii) les fonctions d’approvisionnement en intrants et matériels et les services de transport et d’entretien des infrastructures et équipements devront être assurer par le secteur privé et associatif local et non par le projet ou par des opérateurs publics.

La mise en place, à l’échelle du sud Kanem, d’un dispositif de finance rurale autogéré et institutionnellement viable nécessite l’intervention d’un opérateur d’appui compétent et motivé sur une période d’au moins sept à huit ans. Il s’agira d’un “sous-projet” à part entière, autonome au sein du nouveau projet et pas seulement d’une simple composante. L’opérateur sera une ONG nationale appuyée par une assistance technique internationale ponctuelle. Le SECADEV s’est déjà engagé dans ce travail qui correspond à ses propres priorités stratégiques. Il est recommandé que cette ONG se positionne - et soit reconnue par le Gouvernement et le FIDA - comme un partenaire à part entière de la conception et de la mise en oeuvre du nouveau projet et non comme un simple «prestataire de service ». Une assistance technique internationale sera sans doute nécessaire pour renforcer les capacités et compétences de cet opérateur.

Les statuts et règlement intérieur des CLA existantes devront être réexaminés avec leurs dirigeants afin de corriger les incohérences constatées, les compléter et de les rendre conformes aux dispositions réglementaires en vigueur en vue de l’obtention d’un agrément de reconnaissance officielle. En particulier, on ne peut envisager de bâtir un dispositif pérenne en limitant son accès aux seuls GIE. Le sociétariat des CLA doit donc être ouvert aux personnes physiques. L’ouverture de l’offre de crédit au niveau individuel nécessitera d’examiner les modalités spécifiques de garantie.

Compte tenu des niveaux de revenus des populations de la zone on ne saurait concevoir le fonctionnement d’un dispositif de microfinance dans le Kanem sur la base exclusive de la collecte de l’épargne: une dotation en fonds de crédit ou en capital propre devra être mise à la disposition des CLA sous le contrôle de l’ONG d’appui.

Afin de garantir la viabilité financière des CLA, le financement d’investissements liés à l’exploitation des ouadis, et en particulier des systèmes d’exhaure, qui présentent un risque élevé non encore maîtrisé, devrait être écarté dans un premier temps. Durant les premières années les CLA ne devraient pas intervenir dans le financement à moyen terme. Une réflexion devra être menée pour identifier les possibilités de financement à moyen terme par d’autres moyens.

La création de nouvelles CLA devra être rapidement étudiée pour la réalisation d’économie d’échelle et la consolidation des acquis du PDAOK sur la majorité des villages touchés. Les choix d’implantation devront être guidés par les potentiels économiques locaux, la densité et le dynamisme des populations. Les premiers jalons d’une future structure faîtière, qui se construira au fur et à mesure de l’élargissement du réseau, seront posés par l’organisation de rencontres d’échanges entre les dirigeants des CLA actuelles. Ce cadre faîtier doit être conçu de sorte que son fonctionnement, après le retrait de tout appui, puisse être assuré par les CLA qui le constitueront.

Le crédit est un outil puissant pour répondre aux besoins des populations et doit être pérennisé sur une base saine. Mais - par ailleurs - des financements sous forme de subvention (matching grant) apparaissent également indispensables pour des investissements à rentabilité différée et à externalités positives et pour les innovations présentant un risque important pour les producteurs (systèmes d’exhaure dans les ouadis à nappe profonde par exemple). Un fonds de subvention partielle (fonds de développement local) devra être mis en place dans le cadre du nouveau projet, totalement séparé et indépendant du dispositif d’épargne et de crédit relevant des CLA.

Les fréquents mouvements de personnel de l’équipe du PDAOK et certaines incursions « politiques » dans sa gestion ont lourdement handicapé le déroulement des opérations. En conséquence, il est recommandé que la mise en œuvre du futur projet soit confiée à une UGP plus autonome avec un personnel recruté sur appel d’offres dans le secteur privé. Les organes de supervision du PDAOK au niveau régional et national, qui ont mal fonctionné et occasionné de grands retards dans l’approbation des PTBA, devront être remplacés par un simple comité de pilotage présidé par le Ministère de tutelle qui devra approuver les PTBA au plus tard au mois de novembre.

Les difficultés rencontrées par l’UGP pour exercer convenablement ses fonctions montrent qu’une attention particulière devra être accordée à la gestion comptable et financière dans le futur projet en prévoyant un appui à la direction par un cabinet comptable. Par ailleurs, les opérateurs spécialisés auxquels seront sous-traitées certaines opérations – y compris les services publics - devront avoir plus d’autonomie (conventions portant sur deux ou trois ans, autonomie de fonctionnement en véhicules et personnel) pour ne pas souffrir d’éventuelles défaillances de l’UGP.

Le projet devra mettre en place et utiliser un système de Suivi-Evaluation simple et performant dont les résultats pourraient constituer une condition d’approbation des PTBA. Un appui conséquent sera fourni au montage et au suivi de ce système au cours des trois premières années du projet.

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1. Le Partenariat d’évaluation conjointe était composé de: M. Hassanty Oumar Chaib, Directeur général du Ministère de l’agriculture; M. Sebey Boutna, Directeur du PDAOK; M. Souleyman Abakar Ahamat, Chef d’antenne des projets FIDA au Tchad; M. Demembaye Tongongar, ONDR; M. Ngaba Sou Ngadoy, Directeur général du SECADEV; M. Ngoniri Gos, Consultant de la mission d’évaluation intermédiaire; M. Luyaku Nsimpasi, Chargé de portefeuille, FIDA; M. Marc Empain, Chargé de portefeuille, UNOPS; M. Muaba Matamba, FBS; M. Jean-Philippe Audinet, Chargé d’évaluation, FIDA.

2 Etaient présents:
- Pour la partie gouvernementale : HASSANTY Oumar Chaib (DG du Ministère de l’agriculture) ; Abdoulaye SENOUSSI (DEAFPR/MA) ; Djibert LOOL (DA/GRHA) ; Demembaye TONGONGAR (représentant du DN/ONDR) ; Ngaye TORDINA (DEPP/MA) ; Sebey BOUTNA (Directeur du PDAOK) ; Abacar OUMAROU (Chef de Circonscription ONDR – Kanem/Bahr-El-Gazal
- Pour le SECADEV : Mahamat BODINGAR et Théophile MOYANGAR
- Pour le FBS: Mujika ‘Muaba MATAMBA
- Pour le FIDA (Opérations) : Luyaku L. NSIMPASI
- Pour le Bureau de l’évaluation du FIDA: Jean-Philippe AUDINET; Didier EYCHENNE (Consultant) ; Ngoniri GOS (Consultant)