Introduction

En 2012, le Bureau indépendant de l'évaluation (IOE) du FIDA a conduit la deuxième  évaluation du programme de pays (EPP) au Mali, la première s'étant achevée en 2007. Cette EPP, conduite dans l'esprit de la Politique du FIDA en matière d'évaluation et du manuel méthodologique élaboré par le Bureau, a pour objectifs principaux d'évaluer la performance et l'impact des opérations du FIDA au Mali et de générer une série de conclusions et de recommandations de nature à alimenter la formulation du futur programme stratégique du FIDA pour le Mali.

L'accord conclusif résume les principales conclusions de l'EPP et les recommandations que le Gouvernement du Mali, représenté par le ministère de l'Agriculture et le Commissariat à la sécurité alimentaire, et le FIDA, représenté par le Département de gestion des programmes, conviennent d'adopter et de mettre en œuvre dans des délais précis. L'accord conclusif bénéficie des discussions et réflexions de l'atelier national qui s'est tenu à Bamako le 4 décembre 2012.  Suivant la politique de l'évaluation du FIDA de 2011, le rôle de l'IOE est de faciliter la préparation et la finalisation de l'accord conclusif qui sera inclus dans le rapport final de l'EPP du Mali, sans prendre part à la signature de l'accord.  

Les recommandations agréées par le Gouvernement du Mali et le FIDA seront suivies dans le Rapport du Président du FIDA sur la mise en œuvre des recommandations issues de l'évaluation et sur les suites données par la direction.  En plus, l'accord conclusif sera présenté au conseil d'administration du FIDA en annexe du nouveau document stratégique (COSOP).

Les constats principaux de l'évaluation

Cette évaluation se concentre sur la période 2007-2012 qui a été marquée par une réduction de la prévalence de la pauvreté mais aussi par l'augmentation en nombre et en intensité des conflits armés dans le nord du Mali. Malgré cette situation défavorable, le programme de coopération entre le Gouvernement du Mali et le FIDA s'est amélioré dans plusieurs domaines (adaptation aux politiques nationales, élargissement des partenariats, renforcement institutionnel).

Du point de vue de la performance du portefeuille, cette évaluation a relevé une évolution positive dans l'adaptation des projets (notamment FODESA, PIDRN, PIDRK) aux mécanismes de la décentralisation. Concernant la finance rurale, les interventions les plus récentes (ex. PMR) suivent une approche de rentabilité et de durabilité en essayant de restructurer et fusionner les réseaux de finance rurale existants. Le dernier projet (PAPAM) mise sur l'augmentation de la productivité agricole dans les principaux systèmes de production agro-alimentaire au Mali, ce qui est pertinent au contexte du pays. Mais des problèmes de montage institutionnel ont entravé le démarrage de ce projet.

L'efficacité a été plutôt satisfaisante. Dans le domaine de l'élevage, des résultats significatifs en relation avec les objectifs sont en effet à relever concernant les  bourgoutières¹, la restauration des pâturages et la santé animale. Par contre, l'efficacité dans le domaine de l'agriculture a été quelque peu décevante, notamment à cause du nombre limité de petits périmètres irrigués. Dans l'appui aux services de base, de bons résultats ont été observés concernant la formation des élus et des fonctionnaires des collectivités territoriales et des services techniques déconcentrés de l'État. En revanche, la réalisation d'infrastructures pour les services de base accuse un niveau d'exécution en deçà des objectifs et l'état d'avancement pour l'important objectif de piste rurale du PIDRN est très faible.  L'efficience du portefeuille a été affectée par plusieurs facteurs : les coûts de fonctionnement se sont révélés bien plus élevés que ceux planifiés tandis que les taux d'exécution physique ont été globalement en deçà des prévisions.  

L'impact a été plutôt satisfaisant: les éléments les plus significatifs sont la réduction des taux de malnutrition infantile, et les capacités renforcées des collectivités locales et des services déconcentrés.  Concernant la durabilité, nombre d'investissement restent inachevés ou partiellement achevés et la situation des conflits et l'insécurité, surtout dans le Nord, constituent un risque majeur.

Le portefeuille a soutenu des innovations en introduisant dans les zones des projets des techniques ou produits déjà existants ailleurs (ex. régénération des bourgoutières, fours améliorés pour le fumage des poissons, cartographie participative de la pauvreté, introduction de services vétérinaires sur une base privée). La multiplication de l'application de ces innovations demande un travail d'analyse, de capitalisation, communication et diffusion qui vient justement de commencer.

Concernant l'égalité de genre, au cours de la période, l'analyse de ce thème a reçu un peu plus d'attention dans la conception des projets qui ont prévu des activités spécifiques aux femmes en tant qu'acteurs et bénéficiaires. Pourtant, les projets ont été moins ambitieux en termes d'analyse du genre ex-ante et ex-post.
En termes d'activités hors prêt, le FIDA a renforcé et diversifié son partenariat avec les institutions du Gouvernement, tant au niveau national (notamment dans les domaines de l'environnement, de l'industrie et du commerce, de l'économie et des finances, et de l'administration territoriale) qu'aux niveaux décentralisés (services déconcentrés de l'État, collectivités locales, recherche agronomique, ANICT). Concernant les bailleurs, de nouveaux partenariats ont vu le jour notamment avec la Banque mondiale et la Banque africaine de développement. L'implication d'entrepreneurs privés comme partenaires a été assez limitée mais quelques récentes expériences représentent un point de départ pour le futur, notamment la mise en place de services vétérinaires privés dans les zones du PIDRK et l'appui amorcé avec BioMali Carburant pour la culture de jatropha.

La gestion des savoirs a commencé surtout au cours des deux dernières années. Une mission du FIDA sur la communication s'est récemment rendue au Mali et un atelier a été organisé en janvier 2012 avec les projets. En liaison avec ces efforts, des articles et vidéos sur le FODESA et le PIDRN ont été produits. L'ouverture du bureau du FIDA à Bamako pourra favoriser le partage des connaissances, y compris avec des expériences de développement autres que celles appuyées par le FIDA.  La concertation sur les politiques s'est limitée à la participation de la Cellule de dialogue politique aux mécanismes de coordination et dialogue entre bailleurs et Gouvernement. Peu d'informations du terrain ont pu être consolidées pour alimenter sérieusement ce dialogue en dehors de la simple information. La concertation sur les politiques s'est également heurtée à l'absence d'un véritable appui stratégique du Gouvernement mais également à la multiplicité des interventions et des structures de gestion de projet qui grèvent les capacités des ministères concernés.

Le COSOP 2007 a été formulé de manière participative et il  a cherché à insérer les actions du FIDA dans le contexte de la coordination des partenaires techniques et financiers.  Le degré d'analyse soutenant les orientations stratégiques montre quelques faiblesses. Le FIDA, depuis le plus ancien COSOP (1997), a répondu à la demande du gouvernement malien d'investir dans les zones sensibles du nord du pays. Mais, ni le COSOP 1997 ni le COSOP 2007 ne discutent  suffisamment de la situation de pauvreté (la pauvreté monétaire n'est pas concentrée dans le Nord). La question des risques dans les zones de conflit et les mesures d'atténuation n'ont pas fait l'objet d'une réflexion bien articulée.  Au niveau du COSOP, il manque un cadre clair qui permette une agrégation des résultats des projets individuels en résultats au niveau stratégique.

Accord conclusif

Depuis mars 2012, la situation politique du Mali est instable principalement dans Le nord du pays sous contrôle des rebelles islamistes et touarègues,  mais elle est restée volatile dans le Sud où la mise en place d'un gouvernement de transition s'est faite difficilement. En avril 2012, un nouveau gouvernement intérimaire a été instauré. Certains bailleurs bilatéraux et l'Union européenne ont repris les opérations d'urgence et quelques interventions dans le Sud, tandis que les principaux bailleurs multilatéraux (BAD et Banque mondiale) étudient les conditions pour une éventuelle reprise. Le FIDA a choisi l'option d'utiliser les ressources des projets au nord du pays (PIDRN et PIDRK) pour financer des actions de soutien aux populations (approvisionnement en semences, intrants,  réapprovisionnement des centres de santés communautaires), en collaboration avec des agences multilatérales, et à travers des ONG. Les autres projets du FIDA continuent leurs interventions régulièrement au Sud.

C.1. Le FIDA et le Gouvernement devraient profiter de cette « pause forcée » pour définir les axes du nouveau COSOP. Cette évaluation souligne l'importance de préparer soigneusement le COSOP afin d'établir un programme cohérent et bien structuré. Compte tenu des ressources limitées allouées à la préparation des COSOP, le FIDA pourrait utiliser des dons afin d'assurer un niveau d'expertise adéquat dans la formulation du COSOP et un processus participatif de préparation. Les mesures suivantes seront nécessaires afin de réviser et corriger les orientations stratégiques :

• Présenter dans le COSOP un diagnostic de la situation de la pauvreté et des opportunités de développement rural (agricole et non agricole), une analyse plus étoffée des risques liés aux conflits et des mesures pour atténuer ces risques.
• Préparer un plan de communication et d'activités de dialogue politique qui devraient notamment inclure : i) l'expérience apprise dans l'appui aux collectivités locales (ex. la question de la maîtrise d'ouvrage, les normes nationales peu adaptées aux zones fragiles et la faiblesse de la supervision de l'ANICT) ; ii) des leçons apprises dans l'implication des organisations de base et faitières dans la gestion des projets et dans la consultation sur les politiques et iii) des questions liées à la pérennisation des micro-projets productifs et environnementaux.
• Accentuer le poids du Sud du pays dans la priorisation géographique et encourager des approches plus thématiques. Cette recommandation n'est pas seulement justifiée par la récente crise au Nord du pays mais aussi par la prévalence de la pauvreté et la densité de la population au Sud.

Suite proposée
Comme suite aux recommandations de l'Evaluation, et du fait de la crise politique que traverse le Mali, un document de stratégie pour la période transitoire a été conjointement préparé et signé par le FIDA et le Gouvernement malien. Les axes stratégiques retenus dans ce document sont les suivants : concentration des activités sur le Sud du pays / interventions dans les régions du Nord dans la mesure du possible par l'intermédiaire de partenaires toujours actifs dans ces régions pour aider les populations locales à maintenir leurs activités et leurs infrastructures.

Un nouveau COSOP n'est pas programmé mais lors de la formulation du prochain projet du FIDA au Mali, un diagnostic de la situation de la pauvreté et des opportunités de développement rural (agricole et non agricole) ainsi qu'une analyse des risques liés aux conflits et des mesures pour atténuer ces risques sera présentée.

Les aspects liés à la communication et au dialogue politique seront promus par l'intermédiaire d'un renforcement de la Coordination Nationale du Programme Pays FIDA au Mali ( CNPPF) au niveau de ses fonctions de suivi-évaluation, de gestion des savoirs, de capitalisation et de communication.

Calendrier proposé
Le document intérimaire co-signé par le Gouvernement et le FIDA est actuellement mis en œuvre. Dès la fin du conflit, il sera mis à jour comme indiqué ci-dessus lors de la formulation du prochain projet FIDA.

Partenaires concernés : Gouvernement du Mali, CNPPF, FIDA

• Dans le portefeuille, il serait souhaitable d'envisager des interventions à focalisation thématique ou sous-sectorielle qui permettraient de mieux s'engager sur des aspects structurels, de réformes et de dialogue politique et, en cas de conflit, permettraient une réallocation d'activités et de ressources vers des zones où les opérations peuvent continuer dans des conditions de sécurité. Compte tenu des constats de l'évaluation, parmi les thèmes et sous-secteurs qui méritent une attention particulière, on peut citer la finance rurale, la petite irrigation, la protection des ressources naturelles et des parcours, l'infrastructure de base (voir aussi ci-dessous), le renforcement des capacités des collectivités locales, avec une attention particulière pour l'insertion économique et la formation des jeunes.
• Impliquer davantage d'autres bailleurs dans le financement des infrastructures et des services de base. Les deux derniers cadres stratégiques au niveau corporatif du FIDA ainsi que l'évaluation conjointe de la BAD et du FIDA en Afrique se sont déjà exprimés dans cette direction. Des institutions comme la BAD, la BOAD, l'Union européenne sont actives dans le financement des infrastructures de transport et de base. Une définition plus précise des rôles respectifs permettrait de mieux exploiter l'expérience des autres bailleurs en matière d'infrastructures et au FIDA, de mettre en valeur son expérience en matière de développement agricole et de réduction de la pauvreté rurale (voir ci-dessus).
• Engager plus systématiquement les entrepreneurs privés et leurs organisations professionnelles dans les activités du programme, en commençant par la phase de conception des projets, mais aussi durant leur mise en œuvre. Cela implique aussi de se concentrer dès le début sur la viabilité économique des activités productives et de porter plus d'attention à la transformation, la valorisation et la mise en marché. En même temps, les risques d'impact négatif du point de vue social (ex. questions foncières) et environnemental devront être pris en compte avant d'intervenir.

Suite proposée
Le Gouvernement et WCA font leurs ces recommandations avec lesquels ils souscrivent totalement. Le portefeuille du FIDA au Mali est d'ores et déjà réorganisé autour des deux thématiques suivantes : (i) Augmentation de la productivité agricole dans un contexte de changement climatique et (ii) Mise à disposition des ruraux de services financiers adaptés. Une autre thématique a été sélectionnée conjointement relative à la formation professionnelle et l'emploi des jeunes ruraux.

Calendrier proposé
Le nouveau projet sur le thème de l' Insertion des Jeunes dans les filières agricoles et rurales sera formulée en 2013 pour démarrage en 2014 dans la mesure du possible. Les ressources financières disponibles sur le prochain cycle de ressources de 3 ans seront affectées intégralement à ce programme qui portera uniquement sur le sud du pays dans un premier temps.

En 2013, une nouvelle source de financement sera disponible au niveau du FIDA : la Facilité ASAP (Adaptation for Smallholder Agriculture Programme) destinée au renforcement de la résilience des petits exploitants et des communautés rurales vulnérables aux changements climatiques. Le recours à la Facilité ASAP permettra de mettre à l'échelle les acquis des projets FIDA et de compléter le PAPAM par des activités facilitant l'adaptation des petits producteurs et des écosystèmes aux changements climatiques.

Partenaires concernés
L'élargissement des partenaires est programmé à différents niveaux : les départements ministériels avec des collaborations nouvelles avec le ministère en charge de l'emploi, de la formation professionnelle, de la jeunesse. De nouveaux PTF seront aussi associés aux programme soutenu par le FIDA au Mali, et en particulier l'US Aid, la coopération néerlandaise, la coopération française, l'agence canadienne de développement international… Dans le cadre du projet FIER, le secteur privé sera un partenaire privilégié pour définir les besoins de compétences et les formations professionnelles adaptées. La BAD et l'OFID ont été contactés pour cofinancer le  programme en particulier pour la réalisation d'infrastructures.

C.2.  Définir un plan d'action pour les opérations en cours. Concernant les opérations dans le Sud du Mali, le plan devrait miser sur les blocages institutionnels enregistrés dans la mise en œuvre du PAPAM afin de revoir éventuellement la contribution du FIDA à ce programme. Pour les opérations dans le Nord du pays (PIDRN et PIDRK), compte tenu des conflits et des risques de détournement de ressources, il serait prudent d'envisager la clôture définitive de ces projets si la situation dans le Nord n'évolue pas dans une période bien définie.

Suite proposée
Une stratégie liée à la crise a été développée conjointement par le FIDA et le Gouvernement malien. Elle consiste dans la ligne des recommandations de l'Evaluation à concentrer les actions dans les régions du sud du pays où les projets en cours sont maintenus dans la mesure du possible.

Concernant les projets du nord, le personnel rapatrié sur Bamako sera réduit fin 2012 au strict minimum tout en gardant les équipes minimales afin de continuer à mener dans la mesure du possible des actions au Nord avec certains partenaires fiables qui continuent à y intervenir (ONGs, OMS…). Le PIDRN et le PIDRK ne sont donc pas clôturés par anticipation mais comme programmé en 2013 et 2014 respectivement.

Le nouveau projet FIER n'interviendra que dans les régions du Sud, son extension sera envisagée après la résolution du conflit en fonction de la demande du gouvernement, de la valeur-ajoutée du FIDA et d'identification de ressources complémentaires.

Calendrier proposé
Ce dispositif est déjà en place. A moyen terme, le redémarrage des interventions dans le Nord sera envisagé après règlement du conflit en fonction des priorités énoncées par le nouveau Gouvernement et de la valeur ajoutée du FIDA. Les projets en cours jusqu'en 2018 pourront bénéficier de financements complémentaires permettant l'expansion de leurs activités dans les régions du Nord. Le projet Jeunes qui sera centré dans un premier temps sur la zone Sud du pays pourra être complété par une composante spécifique pour les régions du Nord pour financement complémentaire dès que la situation politique le permettra.

Partenaires concernés
FIDA, Gouvernement du Mali, CNPPF, partenaires techniques et financiers

C.3. Améliorer le système de gestion au niveau du programme..
Cette évaluation recommande :

• de renforcer le système de gestion et de suivi au niveau du programme pays (stratégique). Il est nécessaire de développer un cadre logique de référence commun  duquel les contributions respectives de chaque projet pourraient être mesurées et évaluées, et qui s'intègre dans un système de suivi-évaluation harmonisé. Ceci nécessite aussi une plus grande implication du FIDA, du Gouvernement et d'autres partenaires au Mali dans le suivi régulier et la revue régulière de la stratégie : des exemples dans d'autres pays montrent que cela nécessite une affectation de ressources adéquates ;
• de dédier plus d'attention à l'analyse et à la capitalisation, et à la consolidation des expériences des projets du FIDA, en vue de leur discussion et partage avec les partenaires au développement et afin d'alimenter un dialogue sur les politiques publiques basé sur des expériences concrètes;
• d'améliorer l'efficacité des systèmes de suivi et d'évaluation des projets individuels moyennant un renforcement méthodologique, notamment pour les études d'impact et le suivi de la qualité des réalisations et de leurs coûts prévus et effectifs, à travers l'affectation de ressources humaines et financières conséquentes et un travail d'appui aux capacités nationales de suivi en collaboration avec d'autres bailleurs ;
• un cadrage plus précis entre objectifs et ressources humaines et financières entre : le siège du FIDA, le bureau de pays du FIDA, et la Cellule nationale de coordination des programmes et projets au sein du ministère de l'Agriculture afin de prendre en compte les priorités exposées ci-dessous.

Suite proposée
Le FIDA a déjà  intensifié ses efforts d'appui à la mise en œuvre du portefeuille, notamment à travers la supervision directe démarré en 2008. Un bureau-pays a été ouvert en 2012 pour faciliter le travail de supervision, de capitalisation et de participation au dialogue politique. Sa mise en place s'est accompagnée d'une réflexion conjointe FIDA – Gouvernement  pour définir les missions respectives de la coordination nationales des projets et des programmes du FIDA (CNPPF) et du nouveau bureau-pays du FIDA. La mise en œuvre de ce dispositif et son amélioration seront poursuivies.

Ceci permettra de faciliter le passage d'une approche projets à une approche programme dans laquelle les différentes activités financées par des prêts et par des dons seront mises en relation et coordonnées. Des économies d'échelle seront recherchées pour diminuer la taille et le nombre si possible d'unités de coordination de projets.

Des efforts seront faits en particulier pour être plus efficace dans le suivi-évaluation du programme et réussir définitivement le passage d'une approche-projets à une approche-programme harmonisée sur la base du modèle développé par le PIDRN. Des innovations institutionnelles seront recherchées pour augmenter la lisibilité et la visibilité du programme, en particulier par la mise en œuvre d'une stratégie de communication et le recrutement d'un/e chargé/e de communication.

Dans le cadre du financement de l'ASAP, un chargé de suivi-évaluation et de gestion des savoirs et capitalisation sera recruté pour suivre de manière spécifique les aspects liés à l'adaptation aux changements climatiques.

Calendrier proposé
Ces activités sont déjà en cours et s'intensifieront au cours de l'année à venir.

Partenaires concernés, FIDA, Gouvernement du Mali,
Tous les projets et la CNPPF sont concernés par cette évolution.

 

Signatures

Mr Baba BERTE
Ministre de l'agriculture de la
République du Mali

Date: 20 mars 2013

SE Yaya N. Tamboura
Commissaire à la Sécurité Alimentaire de la
République du Mali

Date: 8 mars 2013

Kevin Cleaver
Vice-Président Adjoint
Département Gestion des programmes
FIDA

Date: 28 mars 2013